Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся

УДК 349.2 ББК 67.405

Кузнецова Оксана Владимировна — юрист Территориального управления Росимущества по Саратовской области, специалист в сфере гражданского и социального права, автор ряда работ, посвященных наиболее актуальным социальным проблемам социально незащищенных слоев населения, в том числе комментария к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Кузнецова О.В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1996 г. № 159ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Ай Пи Эр Медиа, 2010

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Комментируемый Закон направлен на обеспечение дополнительных социальных гарантий наименее защищенной категории граждан – детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В законе закреплены основные нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением государством дополнительных гарантий права на образование, на медицинское обслуживание, на имущество и жилое помещение, на труд, обеспечивающих социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Комментарий предназначен для широкого круга читателей и практикующих специалистов.

2

рассмотрение Конституционного Суда не удалась: Конституционный Суд своим определением от 19.11.2002 года № 295-О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Яковлева Александра Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями преамбулы Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», поскольку оценка законности и обоснованности действий (бездействия) органов исполнительной власти, как связанная с установлением и исследованием фактических обстоятельств, относится к ведению судов общей юрисдикции и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.

Очевидно, этот возраст — 23 года — установлен потому, что по достижении совершеннолетия молодой человек обычно поступает в высшее учебное заведение, а к двадцати трем годам, после пяти лет обучения, получает высшее образование, становится социально зрелым и уже может обеспечивать себя самостоятельно.

В отношении детей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей иногда используется понятие «дети, находящиеся в трудной ситуации». Такое понятие было введено Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Это дети-сироты, дети-инвалиды, дети, которые живут в семьях, где родители инвалиды или безработные, воспитанники интернатов или подростки, выходящие из колоний для несовершеннолетних. Все эти дети нуждаются в конкретной помощи государства.

2. В более ранней редакции вместо понятия «социальная поддержка» применялось понятие «государственная поддержка». Под социальной поддержкой законодатель понимает систему мер социального характера, имеющих конечной целью обеспечение прав и законных интересов детей. Финансирование социальных мероприятий в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет осуществляется за счет государственного бюджета (ст. 5 комментируемого Закона), что лишает понятие «государственная поддержка» его правового смысла.

Статья 1. Понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются понятия:

дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке;

лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по социальной поддержке;

5

учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, -

образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и/или воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения социального обслуживания населения (детские дома интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическими недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты); учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и другие учреждения, создаваемые в установленном законом порядке;

опека и попечительство - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов; опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет;

приемная семья - форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органами опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью);

полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - предоставление им за время пребывания в соответствующем государственном или муниципальном учреждении, в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости; обучающиеся в учреждениях среднего и высшего профессионального образования из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте восемнадцати лет и старше, но не более чем до двадцати трех лет имеют право на полное государственное обеспечение и дополнительные социальные гарантии до окончания профессионального обучения в очных образовательных учреждениях;

выпускники учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,

- лица, находившиеся на полном государственном обеспечении и закончившие свое пребывание в данном учреждении в связи с завершением обучения;

дополнительные гарантии по социальной поддержке - законодательно закрепленные дополнительные меры по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во время получения ими очного профессионального образования.

Комментарий к ст. 1

1. Исходя из содержания комментируемой статьи, основными понятиями, которые законодатель использует в законе, являются понятия «дети-сироты», «дети, оставшиеся без попечения родителей», «лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «опека и попечительство», «приемная семья», «полное государственное обеспечение детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «выпускники учреждений для детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и «дополнительные гарантии по социальной поддержке». Конечно, указанные понятия применяются и в других законах и подзаконных актах, но их основные признаки, объединенные единым понятием, могут немного различаться между собой. Остановимся на каждом из названных понятий подробнее.

6

2.Дети-сироты в комментируемом Законе понимаются как лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.

В комментируемом Законе этот термин применяется к детям, не достигшим еще совершеннолетия, то есть 18 лет. После достижения 18 лет такой ребенок-сирота формально «переходит» в категорию лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

3.К категории детей, оставшихся без попечения родителей, относятся дети (т.е.

лица в возрасте до 18 лет) которые остались без попечения единственного или обоих родителей по одной из следующих причин:

а) в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав.

Согласно ст. 69 СК РФ родители (один из них) могут быть лишены родительских прав, если они: уклоняются от выполнения обязанностей родителей, в т.ч. при злостном уклонении от уплаты алиментов; отказываются без уважительных причин взять своего ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного лечебного учреждения, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или из аналогичных организаций; злоупотребляют своими родительскими правами; жестоко обращаются с детьми, в т.ч. осуществляют физическое или психическое насилие над ними, покушаются на их половую неприкосновенность; являются больными хроническим алкоголизмом или наркоманией; совершили умышленное преступление против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга;

б) в связи с ограничением родителей в родительских правах. Согласно ст. 73 СК РФ суд ограничивает родителей в родительских правах, если оставление ребенка с родителями опасно для ребенка по обстоятельствам, от родителей не зависящим (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и другие),

атакже в случаях, если оставление ребенка с родителями вследствие их поведения является опасным для ребенка, но не установлены достаточные основания для лишения родителей родительских прав);

в) в связи с признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными

или ограниченно дееспособными, находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими (например, согласно ст. 30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности),

г) в связи с отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

д) в связи с уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений,

е) в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в

установленном законом порядке.

Перечень оснований, по которым ребенок может остаться без родительского попечения, является открытым, так как иное противоречило бы интересам ребенка. Скажем, не имеет юридического статуса родителя мать, родившая ребенка до достижения ею 16 лет. Такому ребенку требуется назначать опекуна (п. 2 ст. 62 СК РФ).

7

Независимо от причин оставления ребенка родителями, ему принадлежит право на все гарантии, предоставляемые в соответствии с комментируемым Законом.

4.Под лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимаются лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей. В Семейном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ и иных федеральных законах такого понятия не содержится.

В рассматриваемую категорию входят дети-сироты и дети, по тем или иным причинам оставшиеся без попечения родителей до достижения совершеннолетия, но уже достигшие 18 лет. Право на дополнительные гарантии распространяется на таких граждан строго до 23 лет, вне зависимости от того, полностью ли было реализовано право на дополнительные гарантии или нет, например, успел ли гражданин закончить подготовительные курсы для поступления

винститут или не успел. Конечно, если гражданин, имеющий право на льготы, начал бесплатное обучение на курсах, то он не может быть по достижении 23 лет отчислен с таких курсов.

5.Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, т.е. не достигшие 18 лет, могут находиться на полном государственном обеспечении в специализированных организациях - учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей.

Некоторые типы таких учреждений указаны в ст. 1 комментируемого Закона. Перечень стационарных учреждений, в которых воспитываются дети-сироты и дети,

находящиеся в трудной жизненной ситуации, утвержден приказом Минздравсоцразвития РФ от 21.04.2008 г. № 183н «О проведении в 2008-2010 годах диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации».

К числу таких учреждений, относятся учреждения системы здравоохранения, социальной защиты и образовательные учреждения, в которых содержатся и воспитываются дети-сироты и дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в том числе:

1) дома ребенка; 2) образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения

родителей; 3) общеобразовательные школы-интернаты;

4) специальные (коррекционные) общеобразовательные школы-интернаты;

5)оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в лечении;

6)специальные лечебно-воспитательные учреждения для детей и подростков с девиантным поведением;

7)детские дома-интернаты для умственно отсталых детей;

8)детские дома-интернаты для детей с физическими недостатками;

9)специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

10)другие учреждения системы здравоохранения, социальной защиты и образовательные учреждения, в которых содержатся и воспитываются дети-сироты и дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации.

8

В свою очередь, перечисленные выше учреждения делятся на разные типы и виды в зависимости от состояния здоровья, возраста детей и причин утери ими родительского попечения. Например, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей делятся на следующие виды:

а) детский дом для детей раннего, дошкольного, школьного возрастов, а также смешанный;

б) детский дом-школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

в) специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья;

г) специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья.

Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 года № 676. Согласно п. 3 этого Положения содержание и обучение воспитанников в указанных учреждениях осуществляются на основе полного государственного обеспечения.

Для детей и подростков с девиантным (т.е. отклоняющимся от нормы, общественно опасным) поведением создана система специальных учебно-воспитательных учреждений, к которым относятся:

а) специальная общеобразовательная школа; б) специальное профессиональное училище;

в) специальная (коррекционная) общеобразовательная школа и специальное (коррекционное) профессиональное училище для детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья (задержкой психического развития и легкими формами умственной отсталости), совершивших общественно опасные деяния (далее именуются - коррекционные учреждения).

Деятельность таких учреждений регулируется Типовым положением, регулирующим образовательную, воспитательную и хозяйственно-экономическую деятельность государственных и муниципальных специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.04.1995 года № 420.

Несовершеннолетние в возрасте от 3 до 18 лет принимаются в социальнореабилитационном центры и приюты. Туда дети могут обратиться за помощью самостоятельно или быть устроенными по инициативе родителей (их законных представителей), а также поступить по заявлению других граждан, организаций или учреждений. Деятельность таких детских центров и приютов регулируется Постановлением Правительства РФ от 27.11.2000 г. № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации».

По данным статистики в 2006 году в России функционировало 1770 учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которых воспитывалось 123 тысячи детей. По сравнению с 2005 годом число детских домов и школ-интернатов для детей-сирот уменьшилось на 26 учреждений (то есть на 2%). К 2010 году, по данным органов

9

исполнительной власти субъектов РФ, за счет развития семейных форм устройства детей планируется сократить количество учреждений для детей-сирот и воспитывающихся в них детей в 1,3 раза: число учреждений – на 400, число детей в них – примерно на 35 тысяч человек.1

6. Опека и попечительство названы в комментируемом Законе единой формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Однако, если рассматривать понятия опеки и попечительства не в рамках закона, а как самостоятельные понятия, то и опека, и попечительство являются двумя независимыми друг от друга формами устройства детей. В комментируемой статье оба понятия для удобства понимания «соединены» в одно.

В понятии, приведенном в ст. 1, «опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет».

ГК РФ определяет, что опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства, а попечительство — над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствам.

Если сравнить перечень лиц, над которыми устанавливается опека и попечительство, указанный в комментируемой статье, с перечнем лиц, указанным в Гражданском кодексе РФ, то становится понятно, что понятие «опека и попечительство» для целей комментируемого Закона охватывает более узкий круг лиц, нежели в «нормальном» понимании гражданского законодательства. Ведь действие комментируемого Закона не распространяется на граждан, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства (ст. 32 ГК РФ) или граждан, ограниченных судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 33 ГК РФ).

Установление опеки означает, что опекун от имени подопечного и в его интересах осуществляет все без исключения юридические действия (например, выдает доверенности, подписывает договоры, совершает сделки в отношении движимого и недвижимого имущества и т.п.).

Мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, а также распоряжение «мелкими» деньгами вправе совершать малолетние лица до достижения 14 лет (см. п.2 ст.28 ГК РФ). Опекуны несут полную ответственность за своих подопечных собственным имуществом. От ответственности за ущерб, причиненный подопечным, опекун освобождается в том случае, если докажет отсутствие своей вины.

Попечительство отличается от опеки тем, что попечитель не имеет следующих полномочий:

а) совершать от имени подопечного сделки, за исключением тех, которые по своему характеру могут быть совершены только лично;

1 Выступление директора Департамента воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей Минобрнауки России А.А. Левитской на заседании комиссии по вопросам социального развития Общественной Палаты Российской Федерации 6 декабря 2007 г. «О ходе реализации мер по развитию семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»

10