Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
71
виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).
Организация и деятельность исполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий
персонал).
Законодатель не раскрывает понятие органа исполнительной
власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, в ст. 77, 78, 110, 112–115, ч. 2
ст. 125), федеральных конституционных законах (например, Закон «О
Правительстве Российской Федерации»), федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочия.
В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления»
123
, «исполнительные органы», «ис-
полнительные органы государственной власти». Однако в Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и ФЗ «Об
общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» используется термин «федеральный орган исполнительной власти» или «государственный орган исполнительной
власти субъектов РФ».
Некоторые авторы отождествляют понятия «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти»
124
. В учебной литературе также встречается собирательное понятие «исполнительные
органы», но в данном случае следует учесть, что в содержание этого
термина входят также органы, не участвующие в государственно-
123
Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СЗ
РФ. 2001. № 11. Ст. 1001; СЗ РФ. 2018, № 1 (ч. I), ст. 34.
124
Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 123.
72
управленческой деятельности государства, например исполнительные
органы местного самоуправления
125
.
Орган в государственно-правовом понимании слова означает ор-
ганизованный коллектив людей, у которого есть цель, внутренняя
организационная структура, система взаимосвязей и полномочия.
Орган государственной власти — это организованная часть
государственного механизма, наделенная государственновластными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед
государством на конкретном участке государственного руководства обществом
126
.
Орган исполнительной власти — это организованный коллектив людей, представляющий собой самостоятельную часть
государственного аппарата и наделенный государственновластными полномочиями для непосредственного осуществления функций этой власти
127
.
Деятельность государственных органов исполнительной власти
осуществляется на основе принципов, изложенных в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»:
− обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и
гражданина;
− верховенство Конституции Российской Федерации, федераль-
ных конституционных и федеральных законов на всей территории
Российской Федерации;
− государственная и территориальная целостность Российской
Федерации;
− распространение суверенитета Российской Федерации на всю
ее территорию;
− единство системы публичной власти;
125
Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 123–124.
126
См.: Мельников В.А. Указ. соч. С. 44.
127
См. там же. С. 44.
73
− согласованное функционирование и взаимодействие органов
публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном
уровнях;
− разделение государственной власти на законодательную, ис-
полнительную и судебную;
− разграничение предметов ведения и полномочий между уров-
нями публичной власти;
− признание и гарантированность местного самоуправления, его
самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на
всей территории Российской Федерации;
− самостоятельное осуществление органами публичной власти
своих полномочий;
− гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий,
которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий;
− обеспечение гласности в деятельности органов публичной
власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти;
− государственный контроль (надзор), парламентский контроль
и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.
Главная функция органа исполнительной власти — правоиспол-
нительная деятельность, т.е. исполнение действующих законов и
иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их исполнения всеми субъектами права.
Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный, а в некоторых случаях и юрисдикционный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.
Существует организационная структура органа исполнительной
власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функцио-
74
нальных структурных подразделений (департаментов, отделов,
управлений, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее
эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного
органа. Каждая государственная должность замещается должностным
лицом (государственным служащим), которое имеет специальный
административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения,
полномочия, ответственность и т.д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются
в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм
деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией,
установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т.д.). В компетенцию,
как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи,
права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение.
В содержание полномочий органов исполнительной власти
входят:
− исполнительно-распорядительная деятельность;
− контрольно-надзорные функции;
− нормотворческая деятельность подзаконного характера;
− правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.
Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ. Законодательно определен порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа
исполнительной власти. Каждый орган исполнительной власти имеет
свое наименование. Федеральными законами и законами субъектов
РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и
их должностных лиц. Орган исполнительной власти — юридическое
75
лицо, которое имеет гербовую печать, может вступать в гражданскоправовые отношения.
Финансирование органа исполнительной власти осуществляется
за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта
РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми
именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное
присвоение властных полномочий.
Итак, орган исполнительной власти — это структурное под-
разделение государственно-властного механизма (государ-
ственного аппарата), создаваемое специально для повседневно-
го функционирования в системе разделения властей в целях про-
ведения в жизнь (исполнения) законов, а также обеспечения их
исполнения другими субъектами права в процессе управления
(регулирования) экономической, социально-культурной и адми-
нистративно-политической сферами общества
128
.
Виды органов исполнительной власти. Конституция РФ, закреп-
ляя единую систему органов исполнительной власти в Российской
Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные
термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов
исполнительной власти, нет закона «О федеральных органах исполнительной власти»
129
. Ликвидация этих пробелов позволила бы на
уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов. При этом законы и положения обо
всех звеньях управления обязательно должны включать все элементы
128
См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. С. 126–127.
129
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.Ф., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 194–195; Вишняков В.Г.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 67–83.
76
их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.
В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу деятельности, сферам и
отраслям управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции. Например, до принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» в РФ действовали различные виды федеральных органов исполнительной власти: помимо федеральных министерств, в нормативных актах Президента РФ были предусмотрены
также федеральные комиссии, российские агентства и т.д., при этом
не были определены конкретные полномочия применительно к каждому виду федерального органа исполнительной власти
130
.
В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, в теории административного права выделяют следующие виды
органов исполнительной власти:
1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной
власти в Российской Федерации (в зависимости от федеративного
государственного устройства страны):
а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство
РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные
агентства, государственные комитеты);
б) органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, кра-
ев, областей, городов республиканского значения (Москва и СанктПетербург), автономной области и автономных округов.
2. По субъекту, в ведении которого находится право формиро-
вать (учреждать) органы:
а) органы исполнительной власти, которые формируются (учре-
ждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих ор-
130
См.: Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал рос-
сийского права. 1998. № 2. С. 29–36.
77
ганов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;
б) органы исполнительной власти, которые формируются (учре-
ждаются) самими субъектами РФ на основании положений Конституции РФ, конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов РФ.
3. По способу и процедуре формирования (учреждения) органов:
а) органы, руководители которых (главы исполнительной вла-
сти) избираются населением либо парламентом соответствующей
территории (например, президенты и председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, городов федерального значения);
б) органы, которые формируются в установленном порядке выс-
шими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации, высшее должностное лицо).
4. По организационно-правовым формам:
а) правительства (советы министров, которые имеют статус пра-
вительств), например Правительство РФ, Правительство республики,
города федерального значения, краев, областей;
б) министерства (федеральные, республиканские, некоторых об-
ластей — субъектов РФ);
в) государственные комитеты (республиканские);
г) федеральные службы и федеральные агентства (они могут
иметь свои территориальные органы государственного управления);
д) администрации;
е) департаменты, управления, главные управления, комитеты,
отделы (они образуются в качестве структурных подразделений как
на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ).
78
5. По характеру компетенции (или содержанию деятельности):
а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые
осуществляют управление на подведомственной территории всеми
отраслями и сферами деятельности (управления) или большинством
из них по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам
принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей
территории;
б) органы отраслевой компетенции, которые осуществляют
управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные
и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые
органы государственного управления. В субъектах РФ также создаются органы отраслевого управления, выступающие структурными
образованиями (например, администраций краев, областей) и осуществляющие деятельность в рамках конкретной отрасли управления;
в) органы межотраслевой компетенции, которые выполняют
специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер
деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в
управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.
6. По порядку принятия управленческих решений (правовых ак-
тов управления):
− коллегиальные органы;
− единоначальные органы.
Система и структура федеральных органов исполнительной
власти. Как уже отмечалось выше, законодательно не определены
термины «система» и «структура» органов исполнительной власти. В
юридической науке порой эти два понятия отождествляются
131
. Тем
131
См.: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 19–20.
79
не менее многие ученые исходят из философского понимания этих
двух категорий. Так, под системой в общефилософском плане понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»
132
. А структура —
это способ «внутренних связей и отношений системы»
133
. Считается,
что структура отражает внутреннее строение системы
134
.
Исходя из этих посылок и был разработан Указ Президента РФ
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314, принятый 09.03.2004. Согласно этому указу на федеральном уровне предусмотрены три вида органов исполнительной власти
(не считая Правительства РФ): федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики
и нормативно-правовому регулированию в установленной актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет
входящий в состав Правительства Российской Федерации министр
Российской Федерации (федеральный министр).
В соответствии с п. 4 того же указа федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в уста-
132
Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, по-
литэкономия. Минск, 2002. С. 741.
133
Там же. С. 805.
134
См.: Вишняков В.Г. Указ. соч. С. 68–69.
80
новленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального
органа.
В соответствии с п. 5 указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в
установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю
и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь
статус коллегиального органа.
Федеральные службы и агентства входят в ведение федерального министерства, но в некоторых случаях они могут непосредственно
подчиняться Правительству РФ либо Президенту РФ. Например, ФСБ
РФ непосредственно подчиняется Президенту РФ и не входит в
структуру ни одного из федеральных министерств.
В указе отдельно перечислены федеральные органы исполнительной власти, которые подчиняются Президенту РФ в соответствии
с Законом «О Правительстве РФ», а также федеральные органы исполнительной власти, подчиненные федеральному Правительству.
Положения о федеральных органах исполнительной власти, которые подчиняются непосредственно Президенту РФ, утверждаются
указом Президента РФ, соответственно, положения обо всех оставшихся федеральных органах исполнительной власти — постановлениями Правительства РФ.
Система федеральных органов исполнительной власти практически не изменилась с момента принятия Указа Президента РФ от
09.03.2004, в то время как структура периодически обновляется в
среднем раз в год.
Более того, согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ в редакции Закона от 14.03.2020 № 1-ФКЗ вновь назначенный Председатель Правительства РФ обязан представить Президенту РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]