Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
11
− это вид деятельности по осуществлению государственной ис-
полнительной власти;
− эта деятельность имеет исполнительно-распорядительный ха-
рактер;
− имеет особый субъект — исполнительно-распорядительные ор-
ганы государственной власти или органы государственного управления;
− государственное управление осуществляется в экономиче-
ской, социально-культурной сферах и в сфере административнополитического строительства;
− это подзаконная деятельность.
Однако, исходя из положения Конституции РФ и действующего
законодательства, необходимо отметить, что не только деятельность
органов исполнительной власти определяет содержание государственного управления, но есть государственные органы и должностные лица, которые осуществляют государственно-управленческие
функции в сфере реализации исполнительной власти.
В первую очередь речь идет о Президенте РФ. В рамках темы
«Субъекты административного права» мы остановимся подробнее на
этом вопросе, здесь лишь отметим, что глава 4 Конституции РФ
предоставляет Президенту РФ широкие полномочия в сфере реализации исполнительной власти. Следовательно, его деятельность в сфере
исполнительной власти также может быть включена в содержание
государственного управления.
Кроме этого, есть и другие государственные органы, обладающие
исполнительно-распорядительными функциями: Центральный банк
РФ, основная задача которого в силу ч. 2 ст. 75 Конституции РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля; органы прокуратуры,
которые в силу ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О
прокуратуре Российской Федерации» осуществляют общий надзор за
исполнением законов органами исполнительной власти, и т.д.
Отсюда можно сделать вывод, что в государственноуправленческую деятельность вовлечены не только органы исполнительной власти, но и иные органы, которые можно обозначить как
12
исполнительно-распорядительные государственные органы, то есть
органы и должностные лица, основная функция которых, помимо
всего прочего, состоит в исполнении и/или обеспечении исполнения
законодательных актов страны11.
Таким образом, можно дать следующее определение рассматриваемого понятия:
это целенаправленная, организующая, подзаконная, исполни-
тельно-распорядительная и регулирующая деятельность орга-
нов государственной исполнительной власти и иных государ-
ственных исполнительно-распорядительных органов, направ-
ленная на упорядочение общественных процессов в экономиче-
ской, социально-культурной и административно-политической
сферах.
Здесь необходимо отметить, что порой в литературе утверждается, что в содержание государственного управления входит и местное самоуправление12.
Надо отметить, что действительно ч. 3 ст. 132 Конституции РФ
устанавливает, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти. И
действительно, в содержательном плане много общих признаков в
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Но следует признать, что есть существенное различие между ними, которое состоит в том, что на уровне муниципалитета происходит самоуправление, которое предполагает более либеральный, демократический режим управляющего воздействия, чем на
уровне государственного управления.
На уровне муниципалитетов общественность намного больше
вовлечена в управленческую деятельность его органов, что обусловлено спецификой решаемых на этом уровне вопросов местного значения
(благоустройство, управление и распоряжение муниципальным иму-
11
Б.В. Россинский их называет «иные субъекты, наделенные исполнительными полномочия-
ми». См.: Россинский Б.В. Развитие представлений о предмете административного права // Административное право и процесс. 2021. № 5. С. 12.
12
См., напр.: Россинский Б.В. Указ. соч. С. 11–12.
13
ществом и финансами, образование, воспитание и т.д.). На уровне же
государственного управления решаются вопросы более глобального
характера, связанные в том числе с безопасностью государства и общества, защитой прав и свобод человека и гражданина, налогов и т.д.
Следовательно, считаем нецелесообразным включение в содержание понятия «государственное управление» также деятельность
органов местного самоуправления, поэтому мы не случайно в приведенном определении сделали акцент на деятельность именно госу-
дарственных органов исполнительной власти и иных государственных исполнительно-распорядительных органов.
Есть более узкое понятие государственного управления, под которым понимают практическую реализацию исполнительной власти.
И так как исполнительная власть является определяющей в государственном управлении, то раскроем его содержание.
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная
власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны.
По мнению профессора В.А. Юсупова,
«такое разделение властей обеспечивает функционально-
компетенционную специализацию и не дает возможности
установить диктатуру одной государственной структуры»
13
.
В системе разделения властей исполнительной власти отведена
роль — привести в жизнь законы, принятые органом законодательной
власти, а также решений органов правосудия. Эту функцию исполнительная власть осуществляет через свои органы и должностные лица.
Для определения категории «исполнительная власть» следует
раскрыть два понятия: «власть» и ее разновидность — «государственная власть». Власть — это право и возможность управлять кем-либо
или чем-либо. В юридической энциклопедии власть определяется
«как организованное воздействие на сознание и поведение лю-
дей, направленное на достижение общих целей»
14
.
13
Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: учебное пособие. Волгоград:
Изд-во Волгогр. ин-та экон., соц. и права, 1998. С. 11.
14
«Государственная власть — это выделяемая из общества орга-
низованная сила, которая опирается на специальный аппарат,
состоящий из лиц, профессионально выполняющих функции ор-
ганизации и управления в обществе, и обладающий монополь-
ным правом на применение мер принуждения, вплоть до физи-
ческого»
15
.
Исполнительной власти присущи следующие признаки:
− исполнительная власть имеет организующий характер;
− исполнительная власть всегда подзаконна;
− исполнительную власть нельзя отождествлять с видом государ-
ственной деятельности, так как она является категорией базового характера (в содержание понятия «государственная деятельность» включаются система органов, осуществляющих исполнительную власть,
принципы их построения и деятельности, должностные лица и т.д.);
− субъектным выражением исполнительной власти выступают гос-
ударственные органы исполнительной власти и их должностные лица.
Исполнительная власть — категория политико-правового характера; она сама по себе не реализуется: для этого нужен определенный
механизм, в качестве которого выступает государственное управление — организационно-правовая категория. Проще говоря, исполнительная власть — это состояние, определенное положение, а государственное управление — деятельность по практической реализации
исполнительной власти. При этом, по мнению В.А. Мельникова,
«государственное управление является более широким поняти-
ем, чем реализация исполнительной власти, так как в рамках
государственного управления исполнительная власть может и
не реализоваться, но при этом исполнительная власть всегда
реализуется только в рамках государственного управления»
16
.
14
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомиро-
ва. 5-е изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 130.
15
Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть): учебное
пособие. Волгоград: Изд-во Волгогр. ин-та экон., соц. и права, 1998. С. 3.
16
Мельников В.А. Указ. соч. С. 7.
15
Следовательно, исполнительная власть может быть реализована
только через государственное управление.
Таким образом,
государственное управление — это не только практическая ре-
ализация исполнительной власти, но и деятельность иных ис-
полнительно-распорядительных органов государственной вла-
сти, деятельность которых направлена на приведение в испол-
нение законодательных актов и решений органов правосудия, а
также на обеспечение их исполнения.
Рис. 1. Сфера государственного управления (обозначена голубым цветом):
З — законодательная ветвь госвласти; И — исполнительная ветвь
госвласти; С — судебная ветвь госвласти; П — Президент РФ;
Пр — система органов прокуратуры и иных
исполнительно-распорядительных органов
ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Административное право — одно из основных отраслей российской правовой системы, имеющее свои предмет, метод, систему и источники.
16
Предмет административного права тесно связан с осуществлением государственного управления. Название отрасли происходит от
латинского administratio — служение, эксплуатация, заведование,
управление17.
Н.Ю. Хаманева считает, что административное право призвано
регулировать особую группу общественных отношений, которые
возникают, развиваются и прекращаются в области государственного
управления, в сфере деятельности публичной администрации18.
В.А. Юсупов выделяет три вида общественных отношений, составляющие предмет административного права: организационноструктурные (внутриорганизационные); организационнофункциональные (внешние); административно-деликтные правоотношения.
Между тем Н.Ю. Хаманева включает в предмет административного права не только административно-деликтные правоотношения,
но и правоотношения, возникающие по поводу рассмотрения органами правосудия административно-правовых споров (административное судопроизводство)19, и определяет предмет административного
права
«как совокупность общественных отношений, возникающих,
развивающихся и прекращающихся в сфере функционирования
субъектов исполнительной власти и осуществления админи-
стративного судопроизводства, а также в связи с осуществле-
нием иными государственными органами внутриорганизацион-
ной деятельности управленческого характера»
20
.
Таким образом,
предмет административного права — это однородные обще-
ственные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекра-
17
См.: Дворецкий И.Х. Латино-русский словарь. 4-е изд., стер. М.: Русский язык, 1996. С. 32.
18
См.: Бельский К.С. и др. Административное право России: курс лекций / под ред.
Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 3.
19
См.: там же. С. 10.
20
См.: там же.
17
щающиеся по поводу практической реализации государственной
исполнительной власти и функционирования иных исполнитель-
но-распорядительных органов государственной власти (органи-
зационно-функциональные отношения), прохождения государ-
ственной службы в органах всех ветвей государственной вла-
сти, в т.ч. в аппарате Президента РФ и в органах прокуратуры
(внутриорганизационные отношения), а также осуществления
административной юрисдикции как государственными органа-
ми исполнительной власти и прокуратуры, так и органами пра-
восудия (административная юрисдикция) (рис. 2).
Рис. 2. Предмет административного права
Следует также отметить, что согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином
властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налого-
вым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законом.
Эта норма вводит четкую границу между гражданско-правовым
и административно-правовым отношениями.
18
Следовательно,
административное право регулирует преимущественно те об-
щественные отношения, которые основаны на властном под-
чинении одной стороны другой, и в качестве одной из сторон в
этих отношениях всегда выступает орган государственного
управления.
В юридической литературе различным образом определяется
метод правового регулирования. Так, в некоторых источниках правовой метод определяется как совокупность способов и приемов, с помощью которых государство воздействует на соответствующие отрасли общественных отношений21, а в других — под правовым методом понимается совокупность методов и приемов, посредством которых норма права, вернее, само право осуществляет свою регулятивную либо охранительную функцию22.
Под методом правового регулирования следует понимать сово-
купность приемов и способов, с помощью которых система
права осуществляет воздействие на правовые отношения.
В юридической литературе неоднозначно решен вопрос о количестве методов правового регулирования в правовой системе России.
По данной проблеме существуют две противоположные позиции. Согласно одной из них каждой отрасли права присущ собственный метод правового регулирования.
Но в настоящий момент все большее распространение получает
позиция, в соответствии с которой существуют два метода правового
регулирования: императивный и диспозитивный, причем императивный метод проявляется в форме предписания или запрета, а диспозитивный — в форме дозволения. Каждая отрасль права в своих регулятивных целях использует метод правового регулирования в сочетании
21
См.: Сорокин В.Д. Избранные труды / предисл.: докт. юрид. наук, проф., заслуженный дея-
тель науки РФ Д.Н. Бахрах; докт. юрид. наук, проф. В.В. Денисенко. СПб.: Изд-во Р. Асланова
«Юрид. центр Пресс», 2005. С. 189–192.
22
Следует отметить, что В.Д. Сорокин в указанном выше сочинении тоже рассматривает ме-
тод правового регулирования как способ воздействия системы права на определенную область общественных отношений (См.: Сорокин В.Д. Избранные труды. С. 189).
19
указанных трех форм с преобладанием одной из них23. Преобладание
той или иной формы правового метода зависит от двух факторов:
− специфики предмета правового регулирования (объективный
фактор);
− воли законодателя (субъективный фактор).
При этом первичное значение имеет объективный фактор. Так,
нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, что предполагает наличие управляющего
воздействия одного субъекта на поведение другого, при этом воля
воздействующего является обязательной для управляемого субъекта.
Соответственно, преобладающим методом административноправового регулирования выступает императивный метод в форме
предписания. При этом наряду с предписанием административное
право использует также методы запрета (пассивное предписание) и
дозволения (доля этого метода в административном праве незначительна).
Ю.М. Козлов выделяет два вида дозволения: «жесткое» и «мягкое». «Жесткое» дозволение — норма права предоставляет участникам административно-правовых отношений право выбора определенного варианта поведения из предусмотренных в самой норме, при
этом субъект, которому адресована данная норма, не вправе уклоняться от выбора.
Например, ст. 2.9 КоАП РФ24 предоставляет право административно-юрисдикционному органу принять решение об освобождении
от административной ответственности делинквента при малозначительности административного правонарушения, и здесь административно-юрисдикционному органу предоставляется два варианта поведения — применять или не применять ст. 2.9 КоАП РФ при назначе-
23
См.: Сорокин В.Д. Избранные труды. С. 189–192; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Коз-
лов Ю.М. Административное право РФ: учебник. М.: Зерцало, 1998. С. 31–38.
24
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 30.12.2001 № 195-
ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1; СЗ РФ. 2004. № 19 (ч. I). Ст. 1838; СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3095;
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3229; СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3529; СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3533; СЗ РФ. 2004.
№ 44. Ст. 4266; СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 9; СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 13; СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I).
Ст. 37; СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 40; СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 45.
20
нии административного наказания. «Мягкое» дозволение — метод,
при котором норма права предоставляет участникам государственноправовых отношений полную свободу выбора вариантов поведения,
предусмотренных соответствующей нормой административного права или вовсе воздержаться от этого25. Чаще всего данный метод используется в административных правоотношениях имущественного
характера, граничащих с частноправовыми отношениями.
Таким образом,
административное право использует все три метода правового
регулирования с преобладанием предписания, в меньшей степени
запрета и в еще меньшей степени дозволения в его «жесткой»
или «мягкой» формах (рис. 3).
Рис. 3. Методы правового регулирования
Административное право, как отрасль российской правовой системы, имеет систему, основными элементами которой являются административно-правовые нормы, институты и подотрасли. Система
административного права —
«это единство и дифференциация административно-правовых
норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные
административно-правовые институты»26.
25
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учебник.
С. 37.
26
Мельников В.А. Указ. соч. С. 13.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]