Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
21
Административное право подразделяется на две части: общую и
особенную. Нормы, включенные в общую часть административного
права, устанавливают общие принципы государственного управления, характерные для всех административно-правовых отношений.
Нормы особенной части регулируют правовые отношения, связанные
с особенностями определенной отрасли государственного управления: экономики, социально-культурной сферы и сферы административно-политического строительства.
В общую часть административного права включены следующие
институты и подотрасли:
− система и правовой статус субъектов административного права;
− формы и методы государственного управления;
− служебное право;
− административно-деликтное право;
− административный процесс;
− административно-правовые режимы;
− способы и порядок обеспечения законности и дисциплины в
государственном управлении.
Особенная часть включает в себя три института в соответствии с
количеством блоков государственного управления: экономику, социально-культурную сферу и административно-политическое строительство. Каждый блок государственного управления включает в себя
соответствующие отрасли государственного управления.
Так, в экономический блок государственного управления тради-
ционно включают следующие отрасли государственного управления:
− торговлю, управление государственным имуществом;
− таможенное дело и внешнеторговую деятельность;
− государственные финансы (налоги, бюджет и т.д.);
− государственное управление антимонопольной и предприни-
мательской деятельностью;
− промышленность и энергетику;
− сельское хозяйство;
22
− строительство и ЖКХ;
− транспорт и связь;
− охрану окружающей среды.
Социально-культурный блок включает в себя следующие отрасли государственного управления:
− образование и науку;
− здравоохранение и социальное развитие;
− культуру и средства массовой коммуникации.
Блок административно-политического строительства распространяется на следующие отрасли государственного управления:
− оборону;
− безопасность;
− внутренние дела и гражданскую оборону;
− юстицию;
− иностранные дела.
Проблема построения системы административного права остается пока открытой. В юридической литературе часто появляются
предложения о выделении наряду с общей и особенной частями специальной части административного права — административного
процесса.
Некоторые авторы подходят к решению этой проблемы более
кардинально, предлагая построить систему административного права
исходя из его функции и системы общественных отношений, которые
регулируются нормами административного права. Так, К.С. Бельский
предлагает по указанному критерию нормы административного права
сгруппировать на три подотрасли: управленческое право, полицейское право и право административной юстиции27.
С критикой данной позиции выступили Д.Н. Бахрах и
Ю.М. Козлов, суть которой состоит в том, что нецелесообразно применять устаревшую терминологию для обозначения совокупности
норм административного права, регулирующих вопросы охраны об-
27
См.: Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3.
С. 5–11.
23
щественного порядка и применения мер административно-правового
принуждения.
Так, Ю.М. Козлов, выдвигая идею о выделении из административно-правового массива таких подотраслей, как административнопроцессуальное право и административно-юрисдикционное право,
сетует на то, что вместо этого
«была искусственно навязана не имеющая актуальности про-
блема так называемого полицейского права»
28
.
Так или иначе, в настоящий момент назрела необходимость в
образовании таких подотраслей административного права, как административно-процессуальное право, служебное право и административно-деликтное право.
При этом следует иметь в виду, что административный процесс
существенно отличается от уголовного и гражданского процессов не
только предметом регулирования и субъектным составом, но и своим
содержанием: административный процесс состоит из юрисдикционного процесса и процедурно-управленческого процесса. На наш
взгляд, этот фактор препятствует полной кодификации норм административного процесса и окончательному оформлению отрасли административно-процессуального права29.
Думается, наиболее целесообразным будет включение в подотрасль административного процесса только нормы, регулирующие
процедурно-управленческие отношения. Это плодотворно отразится
на решении проблемы кодификации процессуальных норм административного права. При таком подходе, вполне возможно, результатом кодификации административно-процессуальных норм станут три
кодифицированных акта: лицензионно-разрешительный кодекс, кодекс законов о регистрации и кодекс законов о порядке нормотворчества (или Кодекс административного нормотворчества) в государственных органах исполнительной власти (или в государственной администрации).
28
См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 80–81.
29
См. также: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 549–552.
24
В свою очередь, и концепцию административной юрисдикции
также необходимо пересмотреть. Дело в том, что в существующем ее
понимании административная юрисдикция имеет сложную структуру, нормы которой регулируют разнородные общественные отношения, объединяющим признаком которых является то, что они связаны
с разрешением административно-правовых конфликтов.
В структуру административной юрисдикции традиционно включают следующие институты: производство по жалобам, административно-деликтный процесс (производство по делам об административных правонарушениях) и дисциплинарное производство30.
Мы считаем, что из системы административной юрисдикции
необходимо исключить административно-деликтный процесс и дисциплинарное производство.
Административно-деликтный процесс, так же как и дисциплинарное производство, является институтом других подотраслей прав
(административно-деликтный процесс — административноделиктного права, дисциплинарное производство — служебного права), следовательно, их нормы должны быть сгруппированы в рамках
систематизации этих подотраслей права.
Тем более что в настоящее время научное сообщество все больше склоняется к тому, что административно-деликтное право и служебное право являются самостоятельными отраслями права31.
Таким образом, на наш взгляд,
административную юрисдикцию можно определить как элемент
системы административного права, представляющий собой си-
стему юридических норм, регулирующую порядок разрешения
спорных административно-правовых дел, сторонами которого
выступают государственная администрация и частное лицо.
С точки зрения приведенного определения административная
юрисдикция включает в себя две группы норм. Первая группа регу-
30
См., например: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 83. Более подробно административный процесс
будет рассмотрен в теме 10.
31
Подробнее об этом в темах 5 и 8.
25
лирует процесс разрешения административно-правового спора в административном внесудебном порядке и основным правовым источником, помимо Конституции РФ, выступает Федеральный закон от
02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации»32. Вторая группа норм регулирует процесс
разрешения административно-правового спора в судебном порядке.
Она в настоящее время кодифицирована и объединена в Кодексе административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ33, при
этом административно-правовые споры в сфере экономической деятельности хозяйствующих субъектов разрешаются в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом РФ от
24.07.2002 № 95-ФЗ (далее по тексту — АПК РФ)34.
Административно-деликтное право как термин был введен в
научный оборот сравнительно недавно. Однозначно в литературе по
данной проблематике решен вопрос о его предмете, а именно нормы
административно-деликтного права регулируют три группы правоотношений:
− по установлению административной ответственности за ад-
министративные правонарушения (материальная часть административно-деликтного права);
− по привлечению виновного лица к административной ответ-
ственности (процессуальная часть административно-деликтного права);
− по исполнению постановлений об административных право-
нарушениях (исполнительская часть административно-деликтного
права).
Все эти группы правоотношений связывает один юридический
факт — совершение лицом административного правонарушения.
32
См.: СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru, 04.08.2023; СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
33
См.: Российская газета. 11.03.2015. № 49; http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2023;
http://www.pravo.gov.ru, 26.03.2020; http://www.pravo.gov.ru, 20.07.2021; http://www.pravo.gov.ru,
18.01.2022.
34
См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2023.
26
Таким образом, система административного права еще окончательно не структурирована. Есть высокая вероятность того, что из
административного права в будущем образуются новые отрасли публичного права — административно-деликтное право, административно-процессуальное право и служебное право, как это произошло с
частным правом, когда из гражданского права выделились семейное
право, трудовое право и т.д.
Нормы административно-процессуального права и служебного
права пройдут сложный путь кодификационного развития, что однозначно положительно скажется на механизме административноправового регулирования.
МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА
Административное право и конституционное право.
Ядром системы российского права является конституционное
право, название которого происходит от названия Основного закона
страны — Конституции РФ. Именно поэтому национальная правовая
система формируется на основе принципов и положений конституционного права.
Нормы этой отрасли права регулируют самую важную область
общественных отношений — основы конституционного строя; права,
свободы и обязанности человека и гражданина, а также их социальноправовые гарантии; систему государственного территориального
устройства, а также высших органов государственной власти. Следовательно, конституционное право является базисом для любой отрасли российской правовой системы, и административное право здесь не
исключение.
Регулятивная функция норм административного права направлена преимущественно на органы исполнительной власти и их взаимодействие с частными лицами. Конституционное право предусмат-
27
ривает основные принципы такого взаимодействия, в том числе устанавливая основные права и свободы человека и гражданина.
Так, например, ст. 18 Конституции РФ устанавливает, что права и
свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти и обеспечиваются правосудием.
Это положение Конституции РФ определяет весь правовой режим отношений, складывающихся между органами исполнительной
власти и частными лицами: законодательный орган предусматривает
механизм защиты прав и свобод человека и гражданина от возможных злоупотреблений со стороны органов публичной власти; органы
публичной власти при принятии управленческих решений учитывают
права и законные интересы частных лиц, устанавливают адекватную
систему контроля за деятельностью нижестоящих органов исполнительной власти.
Таким образом, конституционное право устанавливает основные
принципы реализации исполнительной власти, а административное
право на их основе — соответствующий механизм правового регулирования.
Административное право и отрасли частного права.
Административное право — одна из ведущих отраслей публичного права, но оно также взаимодействует с отраслями частного права.
Не лишним будет еще раз привести критерий, с помощью которого римский юрист Ульпиан делил право на частное и публичное,
основываясь на интересе: право, нормы которого обслуживают государственный интерес, есть публичное право, соответственно, частный
интерес призваны удовлетворять нормы частного права.
Всегда будет актуальной проблема разграничения публичного и
частного права. Как указывают авторы учебного пособия «Основы
цивилистики»,
«практической целью разграничения частного и публичного пра-
ва является определение того, в какой мере участники соответ-
ствующих отношений могут проявлять автономию воли и вли-
28
ять на формирование собственного правового статуса, что в
конечном счете определяет сферу правового регулирования»
35
.
Административное право, как одна из основных отраслей публичного права, регулирует государственно-управленческие отношения, и это обуславливает применение преимущественно императивного метода правового регулирования.
Гражданское право, как одна из основных отраслей частного
права, регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на автономии воли.
Здесь необходимо заметить, что нормы административного права также могут регулировать имущественные отношения (отношения
в сфере управления государственным имуществом, налоговые, бюджетные, таможенные и т.д.), поэтому ключевым является то, что
частноправовые имущественные отношения основываются на автономии воли сторон, то есть возникают, изменяются или прекращаются главным образом по воле всех сторон этих правоотношений36, в
том числе с участием государства, а административно-правовые
имущественные отношения возникают, изменяются и прекращаются
главным образом по воле одной стороны — управляющей (орган государственной администрации, должностное лицо и т.д.)37.
В то же самое время в административно-правовых отношениях
нередко применяются гражданско-правовые институты. Например, в
налоговых отношениях не исключено применение института срока
исковой давности (см. п. 2 Постановления Конституционного Суда
РФ от 24.03.2017 № 9-П38).
Таким образом, основным водоразделом между административным и гражданским правом является предмет правового регулирования, который определяет методы правового регулирования: админи-
35
Основы цивилистики: учебное пособие / Р.Х. Абдрашитов, В.В. Алейникова, Э.А. Евстиг-
неев и др.; под ред. А.В. Егорова и Э.А. Евстигнеева. М.: Ассоциация выпускников РШЧП, 2020.
С. 13.
36
Продавая частный автомобиль, продавец не может принудить кого-либо стать покупателем
его имущества: для этого нужна добрая воля потенциального покупателя, — в этом и заключается
суть автономии воли.
37
Например, при взыскании налогов и сборов налоговый орган не спрашивает волю налогопла-
тельщика, а последний не может по своему усмотрению платить соответствующие налоги и сборы.
38
См.: http://www.ksrf.ru.
29
стративное право использует преимущественно императивный метод,
при котором инициатором возникновения публично-правовых отношений в основном выступает управленческая сторона, а гражданское
право — диспозитивный, при котором соответствующие правоотношения возникают по воле всех сторон этих отношений. При этом в
ряде случаев административное право может использовать частноправовой инструментарий в механизме правового регулирования, а
гражданское право — императивный метод правового регулирования,
что свидетельствует об условности границ между административным
и гражданским правом39.
ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В теории права под источниками (формами) права понимаются
официальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве40.
Источниками административного права выступают норма-
тивно-правовые акты различных органов государственной вла-
сти, а также в случае делегирования соответствующих полно-
мочий — органов местного самоуправления, содержащие нормы
административного права.
Помимо этого, Д.Н. Бахрах к источникам относит нормы международного права, что оправдано с учетом положений, содержащихся в ст. 15 Конституции РФ, и акты органов правосудия, посредством
которых осуществляется так называемое негативное правотворчество.
После принятия Конституции РФ в нашей правовой системе
установилась определенная иерархия источников административного
права. Ядром этой системы является Конституция РФ, которая согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и применяется на всей территории РФ.
39
См.: Основы цивилистики / Р.Х. Абдрашитов, В.В. Алейникова, Э.А. Евстигнеев и др.; под
ред. А.В. Егорова и Э.А. Евстигнеева. С. 14–16.
40
См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х т. Т. 2 / отв. ред.
М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 230.
30
Конституция РФ устанавливает основы конституционного строя
РФ, систему конституционных прав, свобод и обязанностей физических и юридических лиц, территориальное устройство нашего государства, систему и полномочия высших органов государственной
власти, основы местного самоуправления и т.д. Особое значение для
административного права имеют конституционные принципы деятельности исполнительных органов государственной власти, среди
которых следует выделить принцип признания и непосредственного
действия прав и свобод человека и гражданина, установленный в
ст. 18 Конституции РФ. Указанная статья также устанавливает, что
права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной
власти.
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает приоритет норм
международного права над внутринациональным законодательством.
Соответственно, составной частью системы источников административного права являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
К числу источников административного права международноправового характера относятся также решения межгосударственных
органов и организаций, членом которых является РФ. При этом согласно ст. 79 Конституции РФ (в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ41) эти решения действуют в части, не противоречащей Конституции РФ (см. также постановление
Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П42).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и
административно-процессуальное законодательство входят в совместное ведение РФ и его субъектов. Соответственно, система источников административного права подразделяется на два уровня: федеральный и региональный43, каждый из которых включает в себя две
основные группы источников: законодательные и подзаконные акты.
41
См.: http://www.pravo.gov.ru, 14.03.2020, № 0001202003140001.
42
См.: СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.
43
Имеются в виду нормативно-правовые акты государственных органов субъектов РФ.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]