Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
111
рых основываются все другие институты и нормы служебного права.
Общая часть служебного права определяет границы и систему государственно-служебных правоотношений; такие категории, как государственная служба, государственная должность, должность государственной службы; принципы прохождения государственной службы;
систему государственной службы; правовой статус государственного
служащего.
Нормы особенной части служебного права регулируют порядок
прохождения отдельных видов государственной службы: гражданской государственной службы (федеральной и региональной), военной государственной службы и иных видов государственных служб.
Ядром системы источников служебного права, естественно, является Конституция РФ. В этом нормативно-правовом акте только
трижды упоминается термин «государственная служба». Так, ч. 4
ст. 32 Конституции РФ устанавливает принцип равного доступа
граждан РФ к государственной службе; п. «т» ст. 71 Конституции РФ
федеральную государственную службу, а также установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы относит
к исключительному ведению РФ; ч. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает запрет для депутатов на замещение ими должностей государственной службы.
Хотя конституционные положения имеют основополагающее
значение в правовом регулировании государственно-служебных отношений, тем не менее Конституция РФ не может осуществить детальное правовое регулирование служебно-правовыми отношениями.
Поэтому первоначально был принят Федеральный закон от
31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»
166
, который утратил силу с 01.02.2005 в связи с
принятием Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» и иных законов,
166
См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
112
регулирующих отдельные виды государственной службы. К источникам служебного права также относят соответствующие подзаконные
нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и министерств РФ.
На основе Закона о системе государственной службы был принят Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»
167
, нормы которого ре-
гулируют правоотношения в сфере прохождения государственной
гражданской службы.
Отдельными правовыми актами регулируются милитаризованные государственные службы
168
. Так, военная служба регулируется
такими законодательными актами, как федеральные законы от
28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»
169
,
от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»
170
, а также под-
законными актами Президента РФ и соответствующих министерств.
Нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок прохождения иных видов государственной службы, приведены при раскрытии вопроса № 1 настоящей темы.
Как уже отмечалось выше, служебное право — это подотрасль
административного права. Служебное право по своему предмету уже
административного права, так как служебное право регулирует внутриаппаратные административно-правовые отношения, то есть отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу
организации деятельности органа государственного управления. При
этом служебное право использует преимущественно императивный
метод в форме предписания. Нормы служебного права составляют
уже определенный систематизированный массив, сгруппированный в
общую и особенную части, что дает нам основание выделить их в отдельную подотрасль административного права.
167
См.: http://www.pravo.gov.ru, 08.08.2024.
168
Термин «милитаризованная служба» ввел в научный оборот профессор Д.Н. Бахрах (см.,
напр.: Бахрах Д.Н. Государственная служба России: учеб. пособие. М., 2007. 152 с.).
169
См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2023.
170
См.: Российская газета. 02.06.1998. № 104; http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2023.
113
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ.
ИХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
Должности государственной службы учреждаются федеральным
законом
171
или иным нормативным правовым актом Российской Фе-
дерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта
Российской Федерации.
Должности государственной службы подразделяются:
а) на должности федеральной государственной гражданской
службы;
б) должности государственной гражданской службы субъекта
Российской Федерации;
в) воинские должности;
г) должности иных видов государственной службы.
Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о
видах государственной службы и законами субъектов Российской
Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Категории должности государственной службы: руководитель,
помощник (советник), специалист и обеспечивающий специалист. А
группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Согласно п. 1 и 2 ст. 10 Закона о системе государственной службы
государственный служащий — гражданин, осуществляющий
профессиональную служебную деятельность на должности
федеральной государственной службы или государственной
службы субъекта Российской Федерации и получающий денеж-
ное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет
средств бюджета соответствующего уровня.
171
Например, глава 2 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и т.д.
114
Государственный служащий обладает специальной административной правосубъектностью, являясь также членом административного коллектива.
Особенности административно-правового статуса государственного служащего заключаются в том, что:
− он может быть ограничен в своем общегражданском правовом
статусе
172
;
− его служебные права являются одновременно обязанностями,
в совокупности мы их определяем как полномочия;
− эти полномочия определяются компетенцией государственно-
го органа, в котором он проходит государственную службу;
− обладает повышенными социальными гарантиями и юридиче-
ской ответственностью
173
.
Специальный административно-правовой статус государственного служащего предназначен для эффективного исполнения им своих служебных полномочий.
В свою очередь, служебный административно-правовой статус
также подразделяется на общий для всех государственных служащих
и специальный для данного вида государственной службы, обладание
которыми связано с видами должностей или конкретными должностями.
Общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы. Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности. Например, добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности
руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за
172
См.: ст. 16 ФЗ «О государственной гражданской службе». Например, согласно этой норме
закона государственному гражданскому служащему запрещено участвовать в управлении коммерческой организацией.
173
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает составы правонару-
шения, за совершение которых государственный служащий может нести более строгую ответственность, чем обычный гражданин.
115
исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей, и т.д.
А вторую подгруппу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих. Так, они
обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета
государственной службы; имеют право знакомиться со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу
своих объяснений. Обязанности и права этой подгруппы не влияют на
содержание служебной деятельности
174
.
Таким образом, государственный служащий обладает специальной правосубъектностью как член административного коллектива,
его административно-правовой статус определяется специальным
служебным законодательством, причем в содержание этого статуса
входит не только единство прав и обязанностей, образующих его
полномочия, но и ограничения, повышенные социальные гарантии и
юридическая ответственность.
174
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Общая часть: учеб-
ник для вузов. М.: Зерцало-М., 2018. С. 228–232.
116
6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ
И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ
Ученые предлагают различные определения форм управленческой деятельности.
В.М. Манохин считает, что
«форма выражает конкретные, повторяющиеся, однородные
действия органа государства или должностного лица».
М.И. Пискотин под формой управления понимает
«виды действий органов управления с точки зрения их внешнего
выражения».
Ю.М. Козлов под формой управления понимает
внешне выраженное действие исполнительного органа (долж-
ностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и
вызывающее определенные последствия
175
.
Формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основаниям. На сегодняшний
день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления) (см. рис. 1):
− издание правовых актов (нормативных и индивидуальных);
− заключение административно-правовых договоров;
− совершение юридически значимых действий или действий
юридического характера на основе закона или на основе изданного
правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача офици-
175
См.: Мельников В.А. Указ. соч. С. 58; Административное право: учебник / под ред.
Л.Л. Попова. С. 256.
117
альных документов, разрешающих осуществлять определенный вид
деятельности);
− осуществление организационных действий;
− выполнение материально-технических действий.
Рис. 1. Формы государственного управления
Из этих форм управления первые три являются правовыми, а
остальные — неправовыми.
Организационные действия или мероприятия применяются в
процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т.
е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления. Это организационноинструкционные действия или мероприятия (проведение совещаний,
распространение положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработка
методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах и пр.
Материально-технические действия — формы управленческой
деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизвод-
ства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты,
подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими
118
расчетами, различными измерениями, материально-техническим
обеспечением
176
.
Для этой формы управленческой деятельности важна не только
высокая подготовленность работников обслуживающего персонала,
но и оснащение органов публичного управления соответствующей
техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально
обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество
управленческого труда, формализацию управленческих действий,
применение специальной организационной техники.
В литературе высказывается мнение, что материальнотехнические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления — неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а
обслуживающий персонал
177
. Поэтому делается вывод, что реализа-
ция исполнительной власти возможна только в административноправовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как в правовой, так и в неправовой формах
178
.
Аналогичная позиция у В.А. Мельникова, утверждающего, что
«исходя из определения государственного управления, этот вид
исполнительно-распорядительной деятельности могут осу-
ществлять лишь специально уполномоченные на то субъек-
ты — органы государственного управления. Следовательно,
государственное управление возможно лишь тогда, когда эти
органы реализуют свои государственно-властные полномочия, а
это всегда форма правовая. Выполнение материально-
176
См.: Бахрах Д.Я., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной админи-
страции: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 5.
177
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации. М., 1996. С. 224.
178
См.: там же. С. 225.
119
технических и организационных действий действительно не
влечет юридических последствий, а значит, в процессе этих
действий у объекта управления не возникает никаких юридиче-
ских обязанностей, следовательно, нет и государственного
управления. Налицо лишь необязательное для исполнения управ-
ленческое воздействие»
179
.
Представляет интерес также классификация административноправовых форм, предложенная Ю.М. Козловым
180
:
− по степени юридического выражения: основные (издание пра-
вовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные
опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.)
181
;
− по достигаемым результатам: позитивное регулирование
либо реакция на негативные явления в сфере государственного
управления, например на административное правонарушение;
− по направленности: воздействие на общественные отношения
в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);
− по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным
объектам;
− по субъектному выражению: односторонне выраженные
(правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);
− по инициативе применения: используемые субъектами испол-
нительной власти и местной администрацией по своей инициативе
179
Мельников В.А. Указ. соч. С. 60.
180
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации. С. 225–226.
181
См., например: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 125.
120
или по инициативе вышестоящих органов либо по инициативе других
участников управленческих отношений (например, по обращениям
граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам
опроса населения);
− по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвы-
чайные обстоятельства — режим чрезвычайного или военного положения;
− по отношению к другим субъектам государственной власти:
используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
− по особенностям объекта управляющего воздействия: юри-
дические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ,
иностранцы;
− по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель-
ные, предписывающие;
− по характеру и методам решения вопросов компетенции:
процедурные (например, подготовка и принятие управленческого
решения) и процессуальные (например, в рамках производства по делу об административном правонарушении).
Заметим, что на данный момент при отсутствии специального
административно-правового (в том числе и административнопроцессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной.
ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ДЕЙСТВИЕ
ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР
Правовой акт управления является основной формой государственно-управленческой деятельности. Он обладает следующими
признаками:
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]