Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
121
− путем его издания орган государственного управления (долж-
ностное лицо) решает задачи реализации исполнительной власти;
− издается только полномочным на то субъектом, определенным
административно-правовыми нормами;
− представляет собой юридически властное одностороннее
предписание, волеизъявление органа (должностного лица) государственного управления, обязательное для исполнения адресатом;
− правовой акт управления создает юридическую основу для
возникновения, изменения и прекращения правоотношений, то есть
является юридическим фактом;
− правовой акт управления носит подзаконный характер, при-
нимается в соответствии с законом и в целях исполнения законов;
− существуют специальные процедурные правила принятия
правовых актов управления, нарушение этих правил приводит к недействительности правового акта управления;
− правовой акт управления может быть обжалован либо опроте-
стован в судебном или административном порядке;
− правовой акт управления имеет соответствующую форму вы-
ражения.
Под правовым актом управления следует понимать основанное
на законе одностороннее юридически властное волеизъявление
полномочного субъекта исполнительной власти, направленное
на установление административно-правовых норм или возник-
новение, изменение и прекращение административно-правовых
отношений в целях реализации задач и функций исполнительной
власти (государственного управления)
182
.
Виды правовых актов управления. Правовые акты управления
классифицируются по различным критериям.
Прежде всего, их подразделяют по юридическим свойствам (см.
рис. 2) на нормативные и индивидуальные. Нормативные правовые
акты управления регулируют однотипные общественные отношения
182
См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. С. 263.
122
путем установления определенных правил должного поведения в
сфере государственного управления, рассчитанных на длительное неоднократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного
адресата.
Рис. 2. Правовые акты управления
Индивидуальные — это решения органа (должностного лица)
государственного управления по конкретным вопросам, обращенные
к конкретным лицам для их однократного применения. Индивидуальные акты управления выступают, как правило, в качестве итогового документа разрешения индивидуального административного дела
(постановление об административном правонарушении, решение о
выдаче лицензии, постановление уполномоченного органа государственного управления о выделение земельного участка и т.д.).
По наименованию правовые акты управления подразделяются на
указы, распоряжения, постановления, приказы, инструкции и т.д.
По способу охраны: акты, охраняемые мерами дисциплинарной
либо административной ответственности.
По способу принятия: коллегиальные и единоличные.
По форме выражения: письменные, устные и конклюдентные
(по умолчанию, например, знаки дорожного движения).
123
Действие правовых актов управления. Под действием правового
акта управления следует понимать его применение при разрешении
индивидуальных административных дел или регулировании общественных отношений
183
.
Важное значение при этом имеет такое свойство правового акта
управления, как его юридическая сила, то есть реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления
184
.
Юридическая сила — это способность правового акта управления выступать в роли административно-правовой формы реализации
исполнительной власти (государственного управления)
185
.
Правовой акт управления приобретает юридическую силу с момента его подписания либо опубликования (если нет специальной
оговорки об ином порядке вступления в силу) и действует до истечения срока, отведенного для него, либо до официального его изменения или отмены.
В юридической литературе выделяют принципы презумпции законности и презумпции действительности (правильности) правовых
актов управления
186
.
В настоящий момент нет единого акта, который регулировал бы
порядок принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов управления. Этот вопрос решается различными нормативноправовыми актами подзаконного характера
187
. В соответствии с ч. 3
ст. 15 Конституции любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения. Следовательно, все правовые акты управления,
183
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 327.
184
См.: там же. С. 327.
185
См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. С. 269.
186
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 327; Административное право:
учебник / под ред. Л.Л. Попова. С. 269.
187
Например, Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступле-
ния в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». URL:
https://www.pravo.gov.ru, 03.03.2022, № 0001202203030006.
124
имеющие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию.
Важнейшим условием юридической силы правового акта управления является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия.
С позиции юридического содержания правовой акт управления
должен соответствовать следующим требованиям:
− соответствовать Конституции РФ и законодательным актам;
− основываться на принципе федерализма;
− издаваться полномочным субъектом государственного управ-
ления с соблюдением установленной для него формы и процедуры
подготовки, принятия и издания;
− не должен ограничивать либо нарушать установленные дей-
ствующим законодательством права и законные интересы граждан и
юридических лиц;
− не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и опе-
ративную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления.
Таким образом,
основным условием действия правового акта управления явля-
ется его юридическая сила, которая приобретается с момента
его подписания либо официального опубликования. Важнейшим
условием юридической силы акта управления является его за-
конность, то есть соответствие требованиям, предъявляемым
как к юридическому содержанию правового акта управления,
так и к процедуре его принятия.
Административно-правовой договор — это особый вид право-
вой формы управления, который применяется в горизонтальных административно-правовых отношениях.
В действующем законодательстве нет понятия «административный договор», хотя предусматривается возможность заключения со-
125
глашения, в котором одной из сторон выступает орган государственного управления, и в предмет соглашения входят вопросы государственно-управленческого характера.
Неоднозначно решался в науке административного права вопрос
о возможности такой формы управления, как административный договор, поскольку правовая природа административно-правовых отношений изначально носит характер «власти-подчинения».
Однако в настоящее время можно сказать, что в науке есть консенсус по этому вопросу: административный договор представляет
собой одну из форм управленческой деятельности
188
.
В научной и учебной литературе есть много определений понятия «административно-правовой договор»
189
.
На наш взгляд, одним из удачных определений данного правового феномена можно считать следующее:
«Правовая форма реализации исполнительной власти, выража-
ющая совпадающее волеизъявление двух и более обладающих
определенной степенью автономии воли субъектов админи-
стративного права, направленное на возникновение админи-
стративно-правовых последствий правоприменительного ха-
рактера, обеспеченных мерами административного воздей-
ствия»
190
.
Из этого определения можно выделить следующие признаки административного договора:
− заключается по взаимному согласию двух и более сторон, чем
и отличается от правового акта управления;
− одна из сторон договора — всегда орган государственного
управления (орган публичной власти), как правило орган исполни-
188
См.: Административное право и процесс: Полный курс / Ю.А. Тихомиров. М., 2004.
С. 143–149.
189
См.: Бельский К.С. и др. Административное право России: курс лекций / под ред.
Н.Ю. Хаманевой. С. 376–387.
190
Ротенберг А.С. Административный договор: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов
н/Д., 2006. С. 8.
126
тельной власти, выступающий именно в качестве носителя государственно-властных полномочий;
− предмет договора — реализация государственно-управлен-
ческих функций;
− порядок заключения, расторжения, изменения и исполнения
должен регулироваться нормами административного права;
− санкции за нарушение условий договора могут быть установ-
лены только лишь нормами административного права, следовательно,
исполнение договора может быть обеспечено только административно-правовыми средствами.
Приведенные выше признаки позволяют разграничить административный договор и гражданско-правовой договор.
ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Термин «метод» происходит от греческого слова methodos (путь
к чему-либо) и в общепринятом понимании означает способ, прием,
средство достижения поставленных целей, задач, практического осуществления какой-либо деятельности
191
.
В литературе применяются различные вариации названия рассматриваемой категории: метод управления; метод государственной
управленческой деятельности; метод государственного управления и,
наконец, административно-правовой метод.
Метод государственного управления — это определенные при-
емы, способы, средства, используемые органами государствен-
ного управления в пределах своих полномочий в процессе прак-
тического осуществления функций государственно-
191
См.: Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М.: Политическая литература, 1986.
С. 278. Цит. по: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 388.
127
управленческой деятельности для достижения ее целей и реше-
ния ее задач.
Под методом государственного управления также понимается
«совокупность конкретных последовательных операций управ-
ляющих органов, целью которых является определенного вида
воздействие на управляемые объекты для достижения каких-
то намеченных результатов в процессе осуществления испол-
нительно-распорядительных функций государства»
192
.
В учебной литературе выделяют следующие признаки методов
государственного управления
193
:
− методы государственного управления связаны с целями прак-
тической реализации исполнительной власти;
− методы управленческой деятельности реализуются в публич-
но-правовых отношениях, возникающих между управляющим и
управляемым субъектами;
− в этих методах выражается управляющее (упорядочивающее)
воздействие, в том числе характер такого воздействия на поведение
участников административно-правовых отношений, а также юридически властные полномочия субъекта государственного управления;
− при использовании метода управления учитывают характер
объекта управления;
− используются субъектами государственного управления в ка-
честве средств реализации их компетенции, установленной в действующих нормативно-правовых актах;
− метод управленческих действий неразрывно связан с формой
государственного управления, так как «метод управления обязатель-
но находит свое выражение в форме управления»
194
;
− применяются исключительно на основе правовых норм и в
порядке, определяемом этими нормами.
192
Юсупов В.А. Указ. соч. С. 35.
193
См.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 389;
Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 499–500; Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 344.
194
Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 497.
128
При раскрытии сущности метода государственного управления
следует обратить внимание на еще один аспект рассматриваемого вопроса: порой в литературе метод государственного управления отождествляют с методом правового регулирования
195
.
На наш взгляд, следует согласиться с теми авторами, которые не
ставят знак равенства между этими двумя понятиями. Так, Ю.М. Козлов считает:
«Когда говорят о методе правового регулирования управленче-
ских общественных отношений (равно как и иных общественных
отношений), имеют в виду ведущую функцию административно-
го права как самостоятельной отрасли российского права…
Что же специфично для административно-правовых методов?
Все дело в том, что они, обычно именуемые методами управле-
ния, используются только теми, кто официально уполномочен
на практическое осуществление государственно-управлен-
ческой деятельности в той или иной сфере и в отношении того
или иного объекта. На этой основе закономерен следующий вы-
вод: метод управления (административно-правовой метод)
есть функция субъекта исполнительной власти (государствен-
но-управленческой деятельности)»
196
.
Таким образом, метод правового регулирования — это способ
воздействия системы права на соответствующие общественные отношения, а метод государственного управления — это способы и
приемы, которые применяются субъектами государственного управления для решения задач и достижения целей государственного
управления.
Виды методов государственного управления (см. рис. 3). Мето-
ды государственного управления подразделяются на виды и группы,
но тем не менее все они взаимосвязаны, причем
195
См.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 399.
196
Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 342.
129
«эта взаимосвязь базируется на тех внутренних моментах, ко-
торые объединяют цель управления и средства ее достиже-
ния»
197
.
Рис. 3. Методы государственного управления
Соответственно, это обусловливает наличие системы методов
государственно-управленческого воздействия. Эта система включает
в себя общие и частные методы.
К общим методам относятся убеждение и принуждение, на основе и в пределах которых формируются более частные методы: ор-
ганизационные (включают в себя методы организации и реорганизации системы управления и методы организации процесса управления), административные и экономические
198
.
197
Юсупов В.А. Указ. соч. С. 35.
198
Указанные частные методы управления подробно раскрыты в учебном пособии В.А. Юсу-
пова «Научная организация исполнительной власти» (с. 35–47). В учебном пособии в качестве методов управления указываются также социально-психологический и индивидуально-психологический
методы государственного управления. Но эти методы не рассматриваются в нашем лекционном курсе
по той причине, что они представляют собой научные методы организации и деятельности исполнительной власти, а не методы государственного управления в его юридическом понимании, так как в
указанных методах не проявляются предусмотренные нормой права полномочия и компетенция
субъекта государственного управления.
130
Убеждение и принуждение являются общими методами государственно-управленческой деятельности и используются всеми
субъектами государственного управления в процессе практической
реализации исполнительной власти
199
.
Убеждение занимает первичное положение по отношению к
принуждению, так как последний вид метода управления применяется в случае, если путем убеждения не удается добиться должного поведения объекта управления. Например, принуждение применяется,
если управляемый субъект, вопреки воле управляющего субъекта,
нарушает установленные правила поведения (совершает административное правонарушение или дисциплинарный проступок).
Козлов Ю.М. считает, что
«убеждение выражается в применении комплекса различных
приемов и способов побудительного обеспечения должного по-
ведения в сфере реализации исполнительной власти»
200
.
Путем убеждения субъект государственного управления осуществляет воздействие на сознание и поведение людей. Целью убеждения является воспитание в участниках административно-правовых
отношений
«внутренней потребности соблюдения правовых норм, органи-
зационных предписаний и дисциплины в процессе осуществления
исполнительной власти»
201
.
По мнению Ю.М. Козлова и В.А. Юсупова, убеждение осуществляется в различных формах (разъяснение принятых решений,
обмен опытом, инструктирование и т.д.), в том числе в форме поощрения и стимулирования
202
.
199
Некоторые авторы в качестве самостоятельного универсального метода государственного
управления, наряду с убеждением и принуждением, предлагают рассматривать также метод поощрения (см.: Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 395). Мы
считаем, что эта позиция имеет право на существование, хотя вопрос является еще дискуссионным.
Так, например, Ю.М. Козлов считает, что поощрение является одним из форм выражения убеждения
(см.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 349).
200
Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 348.
201
Юсупов В.А. Указ. соч. С. 36.
202
См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 349; Юсупов В.А. Указ. соч. С. 36.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]