Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник
.pdf
51
отношений, но может им и не быть. Субъект правоотноше-
ний — это всегда фактический участник правовых связей»81.
В теории административного права существуют различные
классификации субъектов, но самой распространенной является классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, — индивидуальные и коллективные субъекты административного права82.
Говоря об индивидуальных субъектах административноправовых отношений, В.А. Мельников различает такие правовые
термины, как личность и гражданин, ссылаясь на И.Е. Фарбера, который разграничил понятия «права человека» и «права гражданина» по
признаку наличия их государственного признания, а поскольку в праве различаются права человека (личности) и гражданина, то справедливо было бы предположить, что это не тождественные термины83.
Личность — более широкое понятие, чем гражданин. Личность
может быть как гражданином РФ (обычным, почетным, с двойным
гражданством), так и лицом без гражданства, иностранным гражданином.
Но при этом следует отметить, что в законодательстве порой
ставится знак равенства между этими двумя понятиями.
Тем не менее в административно-правовых отношениях термин
«гражданин» также имеет несколько другой смысл, чем указанный
выше. Гражданин в административно-правовых отношениях — не
просто физическое лицо, находящееся в постоянных, устойчивых
правовых связях с государством. В ряде случаев такие лица в административно-правовых отношениях могут реализовывать свои государственно-властные полномочия; и тогда в этих правоотношениях
они будут выступать либо как должностные лица, либо от имени какого-либо государственного органа, но не как граждане84. Поэтому
понятие «гражданин» в административном праве определяется как
81
Мельников В.А. Указ. соч. С. 24.
82
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 123.
83
См.: Мельников В.А. Указ. соч. С. 25.
84
Там же.
52
лицо, не имеющее устойчивую правовую связь с каким-либо органом
государственного управления85.
Более точное определение этого понятия, на наш взгляд, дает
В.А. Мельников:
«…гражданин в административно-правовых отношениях —
это лицо, которое выступает от себя лично, а его устойчивая
правовая связь с каким-либо государственным органом (если
таковая вообще имеется) в данных конкретных правоотноше-
ниях не проявляется»
86
.
Так, сотрудник полиции, поддерживая общественный порядок,
выступает не как гражданин, а как представитель власти, но этот же
сотрудник, прогуливаясь по парку с членами своей семьи во внеслужебное время, является гражданином, не обладающим государственно-управленческими функциями.
Таким образом, к индивидуальным субъектам административного права относят граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также должностных лиц и государственных служащих.
К коллективным субъектам относят юридических лиц различных форм собственности и органов государственного управления, а
также группы лиц, не обладающие статусом юридического лица, но
выступающие в качестве единого субъекта (например, религиозные
группы87).
Мы можем предложить иную классификацию субъектов административного права, исходя из наличия или отсутствия у них государственно-управленческих функции.
По указанному признаку субъекты административного права
подразделяются на две группы: субъекты, обладающие государственно-управленческими функциями (публичные лица), и субъекты, та-
кими полномочиями не обладающие (частные лица). К первой группе
85
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 123.
86
Мельников В.А. Указ. соч. С. 26.
87
См.: Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объ-
единениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4387.
53
относятся органы исполнительной власти, должностные лица и государственные служащие, а также государственные органы, не входящие в систему государственных органов исполнительной власти, но
осуществляющие полномочия в сфере реализации исполнительной
власти (Президент РФ, Центральный банк РФ, система органов прокуратуры и т.д.). Государственные органы исполнительной власти
подразделяются на следующие виды: Правительство РФ — высший
орган исполнительной власти; входящие в состав Правительства РФ
федеральные министерства, осуществляющие государственную политику и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере государственного управления; федеральные службы, имеющие
контрольные и надзорные функции в определенной сфере государственного управления; федеральные агентства, осуществляющие
функции по управлению государственным имуществом и оказанию
государственных услуг88; органы исполнительной власти субъектов
РФ.
Ко второй группе относятся индивидуальные и коллективные
субъекты административного права, не имеющие государственноуправленческих полномочий (частные лица), — граждане РФ, бипатриды, апатриды, иностранные граждане, коллективные субъекты —
юридические лица, а также коллективные субъекты, не имеющие статуса юридического лица (религиозные группы, трудовые коллективы
и т.д.).
Частные лица — это субъекты, на которых направлено управляющее воздействие публичных субъектов.
Таким образом, следует отметить, что административное право
отличается множественностью субъектов, которые подразделяются
на две группы в зависимости от их функционального места в системе
административно-правовых отношений (см. рис. 1).
88
См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных орга-
нов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; СЗ РФ. 2018. № 21. Ст. 2981; СЗ РФ. 2018.
№ 38. Ст. 5834.
54
Рис. 1. Субъекты административного права
55
ПОНЯТИЕ И ЭЛЕМЕНТЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧАСТНЫХ ЛИЦ
Для целей изложения настоящего курса мы в понятие «гражданин» будем включать не только граждан РФ и бипатридов, но и апатридов и иностранных граждан. И если не будет специальных оговорок, то все, что изложено в отношении граждан, относится также к
коллективным субъектам административного права.
Административно-правовой статус гражданина — это его правовое положение в сфере государственного управления, то есть положение гражданина, установленное нормами административного
права.
Основным элементом административно-правового статуса
гражданина является комплекс прав и обязанностей, установленных
действующим административным законодательством. Многие ученые-административисты выделяют еще такой элемент, как «гарантии
соблюдения этих прав и реализации обязанностей, механизм их защиты и охраны»89, так как
«административно-правовые отношения личности с другими
субъектами административного права могут возникать как на
основе реализации прав человека и гражданина или в связи с воз-
ложенными на них обязанностями в сфере управления, так и
при защите прав и свобод личности или нарушения личностью
своих обязанностей»
90
.
Н.Ю. Хаманева также включает в правовой статус гражданина
гарантии прав и обязанностей. По ее мнению,
«реализация гражданином принадлежащих ему прав и свобод
возможна в полной мере при наличии действительных гаран-
тий, установленных государством. Наделение гражданина
комплексом прав необходимо подкрепить системой различных
89
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 129.
90
Там же.
56
гарантий социального, экономического и правового характера.
Именно они в своей совокупности должны способствовать
гражданину реализовать свои права»
91
.
Часть административистов придерживаются точки зрения, согласно которой
«такие гарантии элементом правового статуса гражданина не
являются. Это либо принципы, либо черты, либо предпосылки
правового статуса, которые безусловно характеризуют поло-
жение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но
не выступают в качестве самостоятельных элементов… га-
рантии определяют лишь качество уже имеющихся прав, но не
их объем, а потому являются элементом не правового, а фак-
тического положения граждан»
92
.
Необходимо отметить, что без реальных правовых, экономических и политических гарантий правовой статус гражданина (тем более в сфере государственного управления) может превратиться в
эфемерное явление. Следовательно, невозможно говорить о правовом
статусе гражданина без анализа гарантий его реализации.
Административно-правовой статус гражданина определяется его
правосубъектностью, которая складывается из административной
правоспособности, дееспособности и деликтоспособности.
Административная правоспособность — способность иметь
права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Административная правоспособность возникает с момента рождения гражданина.
Административная дееспособность — это способность лица
своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности,
предусмотренные административно-правовыми нормами. Она вклю-
91
Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. 2-е изд., пере-
раб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 70.
92
Мельников В.А. Указ. соч. С. 27.
57
чает также и деликтоспособность — способность нести административную или дисциплинарную ответственность93.
Полная дееспособность наступает с момента достижения лицом
18-летнего возраста (ст. 60 Конституции РФ).
В административном праве, так же как и в гражданском праве,
есть понятие «частичная дееспособность». Но момент наступления
частичной дееспособности в этих двух отраслях права наступает не
одновременно. В соответствии с действующим законодательством
частичная административная дееспособность наступает у лица при
достижении им 14-летнего возраста, то есть с момента, когда у него
наступает обязанность оформить в органах внутренних дел паспорт
гражданина РФ (см. подп. «а» п. 19 Положения о паспорте гражданина РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.12.2023
№ 226794. Именно при достижении указанного возраста лицо должно
вступать в административно-правовые отношения. В случае если лицо не является гражданином РФ, оно может быть участником административно-правовых отношений с момента наступления административной деликтоспособности — 16-летнего возраста (см. ст. 2.1
Кодекса РФ об административных правонарушениях)95.
У юридических лиц правоспособность и дееспособность возникают одновременно — с момента государственной регистрации и издания правового акта управления о его создании.
Таким образом,
административно-правовой статус гражданина — это его
правовое положение в административно-правовых отношениях,
установленное в действующем административном законода-
тельстве. В содержание этого правового положения входит
комплекс прав и обязанностей, а некоторые административи-
сты включают еще гарантии их реализации. Административ-
но-правовой статус определяется административной право-
93
См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 62–63.
94
См.: http://www.pravo.gov.ru, 29.12.2023, № 0001202312290097.
95
См.: http://www.pravo.gov.ru, 26.12.2024, № 0001202412260018.
58
субъектностью, включающей в себя административную право-
дееспособность, то есть способность не только иметь, но и
реализовать права и обязанности.
ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ЧАСТНЫХ ЛИЦ
Административно-правовой статус частных лиц классифицируется в зависимости от его объема на следующие группы (рис. 1):
1) общий административно-правовой статус, в содержание
которого входят общие для всех субъективные права и обязанности
(например, право участвовать в управлении делами государства);
2) специальный административно-правовой статус, который
характерен для определенной группы граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления.
В административном праве выделяют пять видов специального
административно-правового статуса:
− члены административных коллективов — в действующем
законодательстве такого понятия нет, но в теории административного
права под административным коллективом понимается личный состав организации, в которой отношения его членов с администрацией
(организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом (органы внутренних дел, военизированные пожарные части, студенческие коллективы, места лишения свободы и
т.д.)96. Д.Н. Бахрах считает, что специальный правовой статус члена
административного коллектива следует отличать от его служебных
прав и обязанностей. В данном случае речь идет о его личных правах
и обязанностях, которые приобретает член административного коллектива в связи с поступлением (призывом) в соответствующую организацию97. Например, социальные права сотрудника полиции по
96
См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 150; Мельников В.А. Указ.
соч. С. 30.
97
См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 67.
59
ФЗ «О полиции»98 (ст. 43. Страховые гарантии сотруднику полиции и
выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей);
− субъекты административной опеки — лица, нуждающиеся в
защите государства в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и т.д.99 Административную опеку следует отличать от другой
формы социальной защиты: выплаты пенсий, связанных с трудовой
деятельностью, военной и приравненной к ней службы. В этом случае
социальное обеспечение зависит от выполнявшейся работы, стажа и
т.д. К субъектам административной опеки можно отнести вынужденных переселенцев
100
, беженцев
101
, жертв экологических катастроф
и т.д.;
− жители территорий с особым административно-правовым
режимом — к ним относятся жители территории, где установлен по-
граничный режим, являются закрытыми административнотерриториальными образованиями, особо охраняемыми природными
территориями и т.д.;
− субъекты разрешительной системы — это форма админи-
стративной деятельности полиции как способ охраны общественного
порядка и безопасности. В широком смысле под разрешительной системой понимается совокупность правил и сама деятельность, осуществляемая в определенном порядке, предполагающем получение
разрешений на ее осуществление;
− особо также следует отметить административно-
правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства —
правовое регулирование их статуса в административно-правовых отношениях осуществляется на основе норм Конституции РФ, феде-
98
См.: http://www.pravo.gov.ru, 08.08.2024, № 0001202408080137.
99
См.: Мельников В.А. Указ. соч. С. 27.
100
См.: Закон РФ от 19.12.1993 № 4530-I «О вынужденных переселенцах» // Российская газе-
та. 28.12.1995. № 247; http://www.pravo.gov.ru, 08.12.2020, № 0001202012080096.
101
Федеральный закон от 19.12.1993 № 4528-I «О беженцах» // Российская газета. 03.06.1997.
№ 126; http://www.pravo.gov.ru, 13.06.2023, № 0001202306130019.
60
ральными законами от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации»
102
и от 18.07.2006
№ 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации»
103
.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
КОЛЛЕКТИВНЫХ СУБЪЕКТОВ
В целях изложения настоящего курса к коллективным субъектам
мы относим юридических лиц и образования, не обладающие статусом юридического лица (трудовые коллективы, религиозные группы
и т.д.).
В соответствии с ч. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает
им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и
осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде.
Юридические лица по целевому назначению подразделяются на
коммерческие и некоммерческие. Для коммерческих организаций основной целью деятельности является систематическое извлечение
прибыли, и, как считает Э.В. Талапина, сама цель их деятельности
является
«предметом наиболее пристального внимания частного права;
однако политика государственного регулирования экономики,
поиска необходимой меры государственного контроля за хозяй-
ствующими субъектами наделяет коммерческие организации и
административно-правовым статусом»
104
.
Гражданское законодательство (ГК РФ) определяет виды коммерческих организаций, при этом их правовой статус регулируется не
только ГК РФ, но и отдельными законодательными актами, например
102
См.: http://www.pravo.gov.ru, 09.11.2024, № 0001202411090010.
103
См.: http://www.pravo.gov.ru, 08.08.2024, № 0001202408080069.
104
Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. С. 240.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]