Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
При Клавдии счетоводством по императорским финансам
и имуществу ведали два дворцовых отдела или «департамента».
Один ведал финансами – А RATIONIBUS, а второй недвижимос
тью – A PATRIMONIO. Первый наблюдал за движением денеж
ных средств императора, находившихся в столице. По существу,
это была функция канцелярского счетоводства, бухгалтерии и кон
троля. В его же ведении находился учет хлеба, поступавшего из
Африки для нужд столицы, и ассигнованные суммы, например,
на CURA EQUARUM – попечение о водопроводах, а также на пост
ройку храмов и дворцовых зданий, на чеканку монеты, на жалова
нье императорским чиновникам. Специальным сенатским решени
ем им было предоставлено право «чинить суд» по делам фиска, что
можно было назвать финансовой юрисдикцией.
При императорах из династии Антонинов – Нерве и Траяне – уч
реждается должность городского куратора (CURATOR REI PUBLI
CAE), обязанностью которого был контроль за состоянием городских
финансов. Правительство же стремилось сделать города ответст
венными за все сборы. К ним еще в начале империи переходит сбор
прямых налогов. При этом материальная ответственность за сбор
налогов в данном городе и округе, как уже отмечалось, возлагалась
на декурионов, вернее, на десять высших членов совета (DECEM
PRIMI). Правители провинций, обычно назначавшиеся из бывших
консулов и преторов, а потому именовавшиеся проконсулами и про
преторами, осуществляли фискальные функции на местах
1
.
В современный период по поводу участия публичных образова
ний в правоотношениях споры продолжаются. В юридической лите
ратуре высказываются разные мнения. Как уже ранее отмечалось,
больше всего дискуссии касаются государства в целом. Проиллюст
рируем это умозаключение. Так, С.Ф. Кечекьян, например, счита
ет, что государство выступает как суверенная власть, носитель за
конодательной власти, который устанавливает обязательный для
всех граждан порядок, не будучи при этом субъектом правоотно
шений
2
. Р.О. Халфина настаивает на том, что государство выступа
ет участником некоторых видов правоотношений
3
. Е.А. Ровинский
подчеркивает, что государство может выступать непосредствен
115511
1
Подробнее см.: Скрипилев Е.А. Основы римского права. Конспект лекций. М.: ОСЪ%89,
2003. С. 76–77, 80.
2
См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 129–130.
3
См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974.
С. 163–171.
ным участником правоотношений только тогда, когда речь идет об
отношениях, связанных с «утверждением государственного бюд
жета, установлением налогов»
1
. С.Г. Пепеляев дополняет выска
зывание предыдущего ученого и определяет государство как ос
новного властного субъекта, который выступает непременным
атрибутом налоговых отношений
2
. Ю.А. Крохина, рассматривая
субъектов финансового права, разделяет государственнотерри
ториальные образования и их органы, действия которых подпада
ют под юрисдикцию финансового законодательства
3
. Такая града
ция позволяет допускать, что государство и другие публичные
субъекты при вступлении в финансовые правоотношения само
стоятельны.
Вопрос о самостоятельности рассматриваемых субъектов ста
новится сегодня самым актуальным. И это справедливо.
Подчеркивая, что в финансовом праве государство одновремен
но – это и носитель имущественных прав и интересов, и властвую
щий субъект, т.е. суверен, многие ученые не всегда четко проводят
разницу между тем, что в одних случаях оно в целом – субъект
правоотношений, а в других субъект – в лице компетентных орга
нов и должностных лиц. Это отчасти объясняется тем, что право
вой статус государства и других публичных субъектов закреплен
неоднозначно. Так же рассуждает и Л.Л. Бобкова, когда исследует
государство в качестве субъекта бюджетного права. В связи с чем
она пишет: «Достаточно посмотреть нормы Бюджетного кодекса
РФ, в частности ст. 7, где к полномочиям органов государственной
власти отнесены полномочия государства как субъекта бюджетно
го права»
4
. Отсюда можно сделать вывод: полномочия Российского
государства и полномочия федеральных органов в этом случае не
разграничиваются. Аналогию можно провести и в отношении субъ
ектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Примечательно, что важнейшим обстоятельством, влияющим
на самостоятельность публичного субъекта в финансовой сфере,
является его взаимосвязь с компетентным органом. По этому пово
ду очень точно выразилась М.В. Карасева. Рассматривая Россий
115522
1
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. Госиздат. 1960.
С. 147.
2
См.: Пепеляев С.Г. К вопросу о налоговом законодательстве и налоговых правоотношениях //
Налоговый вестник. М., 1997. № 5. С. 19.
3
См.: Крохина Ю.А. Указ. раб. С. 99.
4
Бобкова Л.Л. Указ. раб. С. 3.
скую Федерацию как субъект финансовых отношений, она пишет:
«Всегда оставалось много неясностей, особенно: каков механизм
связи между государством и тем органом, в лице которого оно вы
ступает»
1
.
Основываясь на общетеоретических финансовых знаниях, от
метим, что при исследовании публичных образований в качестве
субъектов финансового права необходимо исходить из того, что
финансы – это «специфические стоимостные отношения по фор
мированию, распределению, перераспределению и использованию
валового общественного продукта, и государство при организации
этих отношений определяет главные цели и задачи, стоящие перед
обществом и соответственно перед финансовой системой»
2
.
В процессе осуществления финансовой деятельности, как пра
вильно отмечает Е.А. Алисов, финансовые ресурсы государством
обычно фондируются, распределяются по определенным относи
тельно обособленным группам, имеющим целевое назначение,
свой порядок использования, источники поступления средств
и орган, который ими управляет и распоряжается
3
, поэтому мож
но утверждать, что государство как субъект публичной власти
обязано организовывать финансовую деятельность всех других
участников правоотношений. Отсюда оно самостоятельно направ
ляет потоки денежных средств из одной сферы деятельности
в другую, аккумулирует «в своих руках» централизованные фон
ды денежных средств и использует их для выполнения своих за
дач и функций. Совершенно очевидно и то, что государство, реа
лизуя соответствующие права и обязанности при осуществлении
им финансовой деятельности, заинтересовано в создании именно
фондов финансовых ресурсов, поскольку «имеет дело не только
с деньгами, но и другими денежными активами (например, ценны
ми бумагами)»
4
.
Сегодня правовые позиции о том, что государство и другие об
щественнотерриториальные (публичные) субъекты – это особые
субъекты финансового права и что они самостоятельны, высказы
115533
1
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Издательство НОРМА (Издательская
группа НОРМА%ИНФРА·М), 2001. С. 100.
2
Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля: Монография. М.,
2000. С. 66.
3
Алисов Е.А. Финансовое право Украины: Учебное пособие. Харьков: Эспада, 2000. С. 7.
4
Дмитрик О.А. Централизованные и децентрализованные фонды как объекты финансовых
правоотношений // Финансовое право. 2004. № 6. С. 45.
ваются все чаще и чаще. В этом убеждены Ю.А. Крохина, М.В. Ка
расева, А.И. Худяков и др.
1
Так, А.И. Худяков с уверенностью за
являет, что в одних случаях субъектом финансового правоотноше
ния выступает именно государство, рассматриваемое в целом,
а в других – его управомоченный орган
2
. М.В. Карасева конкрети
зирует, что, «к сожалению, в современном законодательстве госу
дарство в целом не всегда выделяется как субъект финансового
права, хотя является им фактически. Нередко государствосубъ
ект подменяется указанием на те государственные органы, в лице
которых оно выступает»
3
. Устремления этих исследователей мож
но только поддержать.
Вместе с тем хотелось бы подчеркнуть, что, выступая как еди
ное целое, суверен, собственник, государство признается субъ
ектом финансового права тогда, когда на это прямо указывает
законодатель. В дополнение к этому добавим, что определяющим
свойством, характеризующим государство в качестве единого
субъекта, является возложение на него юридической ответст
венности. Обратим внимание, что термин «ответственность»
в научной и учебной литературе употребляется в различных ас
пектах. Пишут о социальной, моральной, экономической и юри
дической ответственности
4
. При этом понятие «социальная от
ветственность» часто применяют как обобщающую категорию,
охватывая им все виды ответственности в обществе. С этой точ
ки зрения, утверждает В.П. Грибанов, моральная, экономичес
кая и юридическая ответственность – лишь формы социальной
ответственности
5
. В некоторых случаях дефиниции «социальная
ответственность» придается особый смысл как обязанности «да
вать отчет в своих действиях», характеризующей деликтоспо
собность любого субъекта.
Однако необходимо заметить, что до недавнего времени во
прос об ответственности государства и других публичных субъ
ектов в финансовой сфере среди ученых не обсуждался. Думает
115544
1
См., например: Барышев М.И., Иванов Б.Н., Ровинский Е.А. Финансовое право. М.: Юриди%
ческая литература. 1971. С. 49; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.:
Издательство БЕК. 1995. С. 39.
2
См.: Худяков А.И. Указ. раб. С. 128.
3
Карасева М.В. Указ. раб. С. 101.
4
См., например: Гражданское право. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Издатель%
ство БЕК, 1994. С. 169.
5
Там же. С. 169–170.
ся, объяснением тому служат исторические особенности разви
тия нашего государства и, в частности, существующий админис
тративнокомандный режим. Поэтому можно сказать, что начало
института ответственности – это зарождение рыночных отноше
ний
1
. Ускорило этот процесс введение Законов СССР, а затем
и РСФСР: «О собственности в РСФСР»
2
и «О предприятиях
и предпринимательской деятельности»
3
. С этого времени почти
все исследователи и сотрудники практических органов стали
сходиться во мнении, что 1) установление ответственности для
публичных субъектов – это шаг вперед; 2) правило о том, что «чем
больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую от
ветственность он несет перед гражданином, народом и населени
ем»
4
, должно действовать повсеместно.
Если проанализировать действующее финансовое законода
тельство, то можно увидеть, что нормы об ответственности государ
ства присутствуют только в налоговом и бюджетном законодатель
стве. Так, например, во исполнение ст. 35, 37 Налогового кодекса
Российской Федерации налоговые, таможенные органы и органы
внутренних дел, действующие в интересах государства, могут не
сти ответственность за убытки, причиненные налогоплательщи
кам вследствие своих неправомерных действий (решений) или без
действия. По изложению диспозиции ст. 281 Бюджетного кодекса
Российской Федерации можно сделать вывод, что за ненадлежа
щий контроль по исполнению бюджетов органы государства несут
ответственность, так как данные действия признаются правонару
шением.
Институт ответственности для публичных субъектов, по наше
му мнению, в настоящее время имеет ряд особенностей. В связи
с чем можно согласиться с точкой зрения Ю.Л. Смирниковой, кото
рая, рассматривая ответственность субъектов Российской Феде
рации, считает, что финансовоправовая ответственность для пуб
личного субъекта «как носителя публичной власти вытекает из
подотчетности перед обществом как источником этой власти». Она
наступает не за финансовое правонарушение, а вытекает из обя
115555
1
Примерно такой же точки зрения придерживаются и другие ученые. См., например: Гунель М.
Введение в публичное право. М., 1995. С. 37.
2
См.: ВСНД РСФСР И ВС РСФСР, 1990. № 30. Ст. 416.
3
Там же. Ст. 418.
4
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
С. 220.
занности обеспечивать выполнение экономических задач, направ
ленных на укрепление финансового состояния»
1
. Рассматриваемое
свойство придает особую окраску ответственности публичных
субъектов и подтверждает вывод В.А. Тархова о том, что «юриди
ческая ответственность – это регулируемая правом обязанность
дать отчет в своих действиях»
2
.
Между тем не следует забывать, что необходимость ответствен
ности государства в публичной сфере обусловлена принадлежнос
тью власти народу
3
. Следовательно, говоря о перечисленных атрибу
тах государства, многократно описанных в юридической литературе,
важно не допустить формирования ошибочного стереотипа государ
ства, представлений о нем как только о комплексе различных учреж
дений публичной власти, как административного аппарата, обособ
ленного от общества и сверху управляющего им. Такой же правовой
позиции зрения придерживается и А.Б. Венгеров
4
.
Разобраться в особенностях финансовоправового статуса го
сударства помогает вывод Ф.Р. Сибатова. Характеризуя государ
ство в целом как сложную, иерархичную систему социальных ин
ститутов и организованных общностей, он отмечает, что
государство выступает как некий консолидированный субъект,
создающий основные режимы функционирования последних
5
.
Другими словами, когда речь идет о государстве как о субъекте
финансового права, в первую очередь необходимо иметь в виду
государство не как аппарат государственной власти, а как госу
дарственное организованное общество, политикотерриториаль
ную и структурную форму. В таком качестве его рассматривают,
если имеется в виду установление налогов, утверждение и испол
нение бюджета, оформление долговых обязательств перед други
ми государствами и международными организациями, эмиссия
денежных знаков, выделение бюджетных ассигнований и т.п., т.е.
тогда, когда государство реализует свои суверенные права в об
ласти финансов.
115566
1
Смирникова Ю.Л. Финансово%правовой статус субъектов Российской Федерации: Моно%
графия. М.: РПА МЮ РФ, 2003. С. 31.
2
Тархов В.А. Ответственность по советскому праву. Саратов. 1973. С. 9.
3
См., например: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.,
1995. С. 43.
4
Венгеров А.Б. Указ. раб. С. 94.
5
См.: Сибатов Ф.Р. Государственная власть в России: теория, история и политико%правовая
практика: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 9.
Важным для уяснения финансовоправового статуса государ
ства является и тот факт, что в юридической литературе тради
ционно принято относить к области осуществления публичной
власти межгосударственную (надгосударственную), государствен
ную, муниципальную и некоторые другие. В каждой из названных
сфер при реализации публичной власти чаще всего используются
государственноправовые установления. В некоторых (исключи
тельных) случаях средством управления и регулирования обще
ственных отношений выступает договорная форма. В связи с чем
О.М. Неберекутина отмечает, что построение Российской Федера
ции «в определенном смысле является уникальным. Дело в том,
что Россия строится на конституционнодоговорной... основе»
1
.
Так, в силу ст. 11 Конституции Российской Федерации в нашем
государстве получили распространение договоры о разграниче
нии предметов ведения и полномочий между органами государст
венной власти Российской Федерации и органами государствен
ной власти субъектов Российской Федерации. Например, такой
договор был впервые подписан в марте 1992 г. Республикой Саха
(Якутия), Еврейской автономной областью, Агинским Бурятским
автономным округом, КомиПермяцким автономным округом,
Корякским автономным округом, Ненецким автономным округом,
Таймырским (ДолганоНенецким) автономным округом, Усть
Ордынским Бурятским автономным округом, ХантыМансий
ским автономным округом, Чукотским автономным округом,
Эвенкийским автономным округом, ЯмалоНенецким автоном
ным округом
2
.
Как видим, государство как таковое выступает в качестве
субъекта права в различных взаимосвязях и является преобла
дающим субъектом финансового права. Поэтому можно поддер
жать мнение Н.И. Химичевой, которая утверждает, что «вопросы
компетенции в области финансов относятся к числу важнейших
для федеративного государства»
3
, а также вывод Д.В. Винницко
го, что к числу важнейших для федеративного государства, ка
115577
1
Неберекутина О.М. Российский Федерализм как особенность построения государства.
См.: Сб. материалов Международной научно%практической конференции «Тенденции и
противоречия развития российского права на современном этапе». Пенза. 2002. С. 109.
2
В настоящее время часть из перечисленных субъектов Российской Федерации прекратила
свое существование.
3
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук.
М., 1980. С. 16.
ким является Российская Федерация, относятся вопросы налого
обложения
1
. В связи с чем права О.Н. Горбунова, которая считает,
что во всех финансовых отношениях одним из субъектов обяза
тельно является государство, на благо которого финансовые от
ношения и нормы права, их регулирующие, служат. В то же вре
мя государство через определенные звенья хозяйственного
механизма, на основании норм права одобряет или не одобряет
действие целых отраслей хозяйства, отдельных предприятий
и социальных групп
2
.
В обоснование самостоятельности государства говорит и то об
стоятельство, что в процессе финансовой деятельности им должны
решаться очень важные задачи, которые связаны с определением
1) источников формирования этих фондов; 2) порядка использова
ния (при этом учитывается целевое направление, иначе санкции);
3) контролирующего органа (органов). И только после этого с помо
щью различных фондов (здесь всегда присутствует его интерес)
оно обеспечивает финансовыми ресурсами все необходимые меро
приятия. Следовательно, можно согласиться с О.А. Дмитриком, ут
верждающим, что «формирование фондов должно осуществляться
исключительно на основании нормативных правовых актов, кото
рые детально закрепляют права и обязанности субъектов таких
правовых связей. Это, в свою очередь, позволит проследить зави
симость между достижением целей такого фонда и теми ресурса
ми, которые аккумулируются в нем и направляются на соответст
вующие нужды»
3
.
Повторимся, государство «создает» нормы финансового права,
которые всегда имеют публичный характер, так как «выраженное
в законе основание для определения «вправе» – «не вправе» имеет
официальный оттенок. Перефразируя тезис С.С. Алексеева о пра
ве как таковом применительно к финансовому праву, сделаем ак
цент на том, что «его задача – давать основание для того, чтобы оп
ределять поведение субъектов поступать определенным образом
и действовать «как раз путем строгих юридических обязанностей,
привлечения к ответственности за их неисполнение путем прове
дения в жизнь требования неукоснительной законности»
4
. Отсюда,
115588
1
См.: Винницкий Д.В. Указ. раб. С. 158.
2
См.: Горбунова О.Н. Указ. раб. C. 11, 114.
3
Дмитрик О.А. Указ. раб. С. 45.
4
Алексеев С.С. Частное право: Научно%публицистический очерк. М.: Статут, 1999. С. 5–6.
для финансовоправовых актов можно обозначить совершенно обя
зательную черту – государственновластную основу, его принуди
тельность и публичность, а также целесообразность и эффектив
ность. Перечисленные особенности позволяют порождать весьма
специфические отношения и придают им твердость и непреклон
ность, т.е. такие их качества, которые проводятся в жизнь силой го
сударственного принуждения.
Вместе с тем у финансового права, как, впрочем, и у некоторых
других отраслей, есть и другие свойства, имеющие, по выражению
некоторых ученых, «значение уникальных достоинств»
1
. К ним
можно отнести нормативность (общеобязательную и всеобщую)
и определенность в правах и обязанностях, которая для каждого
в различных ситуациях определяет, «что можно, а что нельзя»,
подругому – что тот или иной субъект делать «вправе» или «не
вправе». К тому же государство в финансовом законодательстве
устанавливает юридическую ответственность для субъектов фи
нансового права, которая может наступить в случаях, когда субъ
ект будет признан в установленном порядке правонарушителем.
Оно определяет границы, которые указывают на количественные
и качественные характеристики этой ответственности. Так, на
пример, размер штрафа за несоблюдение финансового законода
тельства – это количественный показатель, а принятие во внима
ние общепризнанных норм и принципов международного права
в отношениях по внешнему долгу – качественная сторона. При этом
государство должно всегда выступать «как контролер, как гарант
тех правомочий и обязанностей, которые определены среди кон
кретных субъектов конкретных правоотношений»
2
, как субъект,
привлекающий к ответственности за невыполнение установлен
ных им предписаний.
Общеизвестно, что результатом действия любой финансово
правовой нормы является финансовое правоотношение, которое
в свою очередь воздействует на норму права по принципу обрат
ной связи и показывает, насколько грамотно изложена норма, на
сколько точно она отражает действительность. Рассматривая про
блему в научных источниках, следует обратить внимание на то,
что «несоответствие реального поведения модели, предписанной
общей нормой права, может быть вызвано рядом причин, в том
115599
1
Алексеев С.С. Указ. раб. С. 7.
2
Венгеров А.Б. Указ. раб. С. 467.
числе может быть предопределено недостатками самой нормы»
1
.
В связи с этим можно согласиться с учеными, отмечающими, что
«вне правовых отношений финансовая деятельность не осущест
вима»
2
.
Справедливость суждения о самостоятельности государства до
казывает и анализ его функциональной характеристики. Функции
являются индикаторами его внешнего проявления и обусловлены
направлениями финансовой деятельности: образованием, распре
делением, перераспределением и использованием фондов денеж
ных средств.
Для выполнения разнообразных функций государством созда
ется система органов, которая представлена тремя ветвями власти
и должна действовать в совокупности, как единое целое. Заметим,
что в настоящее время продолжает складываться разветвленная
система органов, имеющая тенденцию к совершенствованию.
Вопрос о функциях государства в теории государства и права
является традиционным для юристов всех стран и школ права.
Возникновение тех или других доктрин обусловливалось эволюци
ей философской мысли, разнообразием в подходах к систематиза
ции отдельных форм деятельности государства, а также иными
факторами, связанными, в большей степени, с научным анализом
сложившейся деятельности государства или субъективными
взглядами на его будущее развитие.
Сегодня теоретического осмысления требует весьма практичес
кая задача – определить содержание функций Российского госу
дарства в конкретных областях общественной жизни в целом
и в сфере финансовой деятельности в частности. Преобладающая
роль государства в современных условиях как никогда заметна,
поэтому происходят принципиальные изменения в таможенном,
внешнеторговом, валютном законодательстве.
Однако функции государства – это не функции отдельно взятых
органов. Следовательно, выделяют функции государства и функции
органов. И игнорирование этого различия было бы неоправданным.
Государство в этом случае выступает как единая система органов,
выполняющих большинство правомочий публичного субъекта. Ибо
очевиден тот факт, что «явным внешним признаком наличия обще
ства или государства является существование чиновников... Обще
116600
1
Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л., 1981. С. 76.
2
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 60.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]