Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
ции. У всех перечисленных субъектов присутствует так называе
мая заинтересованность – осуществлять публичную финансовую
деятельность, поэтому они – это активные субъекты российского
финансового права.
Реализуя свои полномочия, органы общей компетенции могут
осуществлять публичную финансовую деятельность. К ним отно
сятся представительные и многие исполнительные органы Россий
ской Федерации, ее субъектов, органы местного самоуправления.
Органы специальной компетенции созданы для осуществления
финансовой деятельности, а значит, и финансового контроля. Эту
группу образуют такие органы, как Счетная палата Российской
Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Фе
деральная налоговая служба, Федеральная служба по финансово
му мониторингу, Центральный банк Российской Федерации (Банк
России) и др.
1
К таковым субъектам относятся и правоохранитель
ные органы: органы внутренних дел, таможенные органы и др.
Деятельность некоммерческих организаций, преследующих
иные цели, нежели извлечение прибыли, обладает определенной
особенностью
2
. Большую группу среди некоммерческих организа
ций составляют бюджетные учреждения, которые финансируются
за счет бюджетных ассигнований.
В качестве самостоятельного субъекта финансового права мож
но выделить Президента Российской Федерации, который соглас
но Конституции Российской Федерации (ст. 80) является главой
нашего государства, что связано с реализацией его полномочий
в том числе и в финансовой сфере.
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образо
ваниях субъектами в качестве особых субъектов финансового пра
ва можно выделить глав администраций, которые выполняют ис
полнительнораспорядительные функции.
В дополнение к изложенному необходимо добавить, что в юри
дической литературе встречается точка зрения, согласно которой
к субъектам финансового права относятся судебные органы. На
пример, Э.Д. Соколова рассуждает так: «Финансовую деятель
ность осуществляют и органы судебной власти. При рассмотрении
110011
1
Подробнее см.: Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. «Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, 2007, 26 сен%
тября.
2
См.: Туник Е.Е. Правовое регулирование налоговых отношений с участием некоммерческих
организаций: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 3.
судебных дел отдельных категорий взимается государственная по
шлина, поступающая в доходы государственного и местного бюд
жетов, т.е. органы судебной власти участвуют в создании доходов
государства и муниципальных образований»
1
. В рамках затрону
той темы отчасти можно согласиться с автором, что они участвуют
в финансовых правоотношениях. Однако не будем придерживать
ся слишком категоричного вывода и сделаем акцент на другом. Во
первых, рассматриваемые субъекты получают бюджетные денеж
ные средства; вовторых, некоторые из них (например, Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации) обладают правом на
официальное толкование финансовоправовых актов. Последнее
правомочие сходно с правомочием законодательных органов, с ре
ализацией контрольной функции. Аналогичной точки зрения при
держивается А.А. Жданов. При исследовании деятельности, осу
ществляемой в границах законности и финансовой дисциплины, он
упоминает о судебном контроле
2
.
Последнюю группу в видовом многообразии субъектов финан
сового права составляют индивидуальные субъекты – физические
лица, которые могут вступать в финансовые отношения по банков
скому, государственному кредитованию, страхованию, по поводу
уплаты налогов, сборов, пошлин и других платежей, участия в де
нежновещевых лотереях и т.д. При этом субъектами финансового
права могут быть не только граждане Российской Федерации,
но и иностранные граждане, лица без гражданства и бипатриды.
В отдельную группу объединяют граждан, занимающихся предпри
нимательской деятельностью. Согласно действующему законода
тельству – это главы крестьянских (фермерских) хозяйств; частные
нотариусы; лица, занимающиеся частной детективной и охранной
деятельностью, и др., поскольку имеется специфика в их финансо
воправовом статусе.
Таким образом, при делении всех субъектов финансового права
должна учитываться «разная степень заинтересованности» при
осуществлении публичной финансовой деятельности, которая ха
рактеризует волевой аспект действий (бездействия) субъекта фи
нансового права, а также соотношение (преобладание) публичных
и частных интересов.
110022
1
Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и му%
ниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 52.
2
См.: Жданов А.А. Финансовое право РФ: Учебное пособие. 2%е изд. М.: ТЕИС, 1995. С. 140.
2.3. ПУБЛИЧНАЯ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
КАК СФЕРА РЕАЛИЗАЦИИ
ФИНАНСОВО#ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТА
Статус субъекта права – это юридический феномен, играющий
важную роль в формировании нормативной основы любой отрас
ли права
1
, определенной предметом и методом регулирования.
Российское финансовое право исключением из этого правила не
является. Так как его предметом являются общественные отно
шения, связанные с образованием, распределением и использо
ванием фондов денежных средств Российской Федерации, ее
субъектов, муниципальных образований (подругому – финансо
вой деятельностью государства и муниципальных образований
2
),
то реализация прав и обязанностей субъектов финансового права
происходит в этой области.
Для эффективного осуществления финансовой деятельности
государству и муниципальным образованиям необходима система
органов, на которые возложены определенные задачи. К сожале
нию, легального определения финансовой деятельности государст
ва нет. Вместе с тем законодательное закрепление дефиниции на
федеральном уровне положительно сказалось бы на уяснении это
го понятия, имеющего значение для развития общества в целом
и финансового права в частности.
В научном плане понятие «финансовая деятельность государст
ва» как область реализации финансовоправовых норм остается до
сих пор малоизученным явлением. Важная проблема финансово
правовой науки – это соотношение финансовой деятельности и фи
нансов, публичного и частного интереса при ее осуществлении.
Именно этот вопрос становится сегодня самым актуальным для
финансовоправовой доктрины.
Одна из причин создавшегося положения кроется в том, что на
ука финансового права еще не преодолела влияния советского, ад
министративнокомандного прошлого. Конструкция финансовой
деятельности, сыгравшая свою роль в становлении и развитии со
ветского периода, сейчас подлежит корректировке с учетом совре
110033
1
См.: Акимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право.
2003. № 4. С. 5.
2
Далее по тексту «финансовая деятельность государства».
менных реалий и наработанных научных и практических резуль
татов, которую необходимо осуществить на основе многоаспектно
го анализа и многолетнего исследования. Имеются интересные
разработки ученых. Поэтому вряд ли можно поддержать мнение
специалистов, которые утверждают: «Современный этап научного
осмысления в сфере финансовой деятельности можно охарактери
зовать образно как поиск “в потемках” вследствие краха старых
общественных правовых догм и временного отсутствия новых ори
ентиров правового развития»
1
.
Традиционно финансовая деятельность государства рассматри
вается как деятельность, необходимая для выполнения задач
и функций государства и муниципальных образований. Она связа
на с использованием финансовой системы, существование которой
обусловлено товарноденежными отношениями. В этой связи мож
но согласиться с Э.Д. Соколовой, которая считает, что исследова
ние сущности финансовой деятельности, выявление ее значения для
развития страны, анализ правовых норм, регулирующих данный вид
деятельности государства и муниципальных образований, не только
имеет значение для развития науки финансового права, но и приоб
ретает практическую направленность, поскольку полученная ин
формация может быть использована при совершенствовании норма
тивных правовых актов, регулирующих рассматриваемую сферу
общественной жизни
2
. От себя добавим – «и закрепляющих финансо
воправой статус субъектов».
Категория «финансовая деятельность государства», по спра
ведливому утверждению многих исследователей
3
, считается срав
нительно новым понятием, которому присущи целостность, гло
бальность и основательность, реализуемые через совокупность
принципов финансового права.
Начало разработки этой дефиниции было положено в 50–60х гг.
прошлого столетия в трудах М.А. Гурвича
4
и Е.А. Ровинского5,
но изучение этой юридической категории, как уже отмечалось,
продолжается и сегодня.
110044
1
Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков. См.: Сб. материалов научно%
практической конференции «Государственная власть и права человека». Томск. 2001. С. 38.
2
См.: Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства
и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 3.
3
См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 18.
4
См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право: Учебное пособие. М., 1952. С. 17.
5
См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 20.
Многогранность рассматриваемого термина освещается в со
временной юридической монографической и учебной литературе,
в других публикациях и периодической печати. При этом исследо
ватели делают акцент на том, что «в системе понятий и категорий
финансового права, пожалуй, нет другого такого, неоспоримая цен
ность которого не подвергается сомнению, но практическая цен
ность ничем не подтверждается»
1
.
Финансовая деятельность как разновидность государственной
деятельности, а в более широком смысле – деятельности социаль
ной представляет собой одну из фундаментальных категорий фи
нансовоправовой науки. Примерно такой же концепции придер
живается Ю.Л. Смирникова
2
. Однако в противовес нашему мнению
в отношении фундаментальности правового понятия «финансовая
деятельность государства» в теории финансового права существу
ют и другие точки зрения. Так, Д.В. Винницкий считает, что прида
ние основополагающего значения категории «финансовая деятель
ность» является необоснованным
3
. При всем уважении к мнению
этого ученого более последовательным по данной проблеме нам ка
жется вывод Э.Д. Соколовой, поддерживающей позицию авторов,
рассматривающих финансовую деятельность государства муни
ципальных образований в качестве правового явления, обуслов
ленного объективными условиями развития общества, и называю
щей деятельность ключевой категорией науки финансового
права
4
, поскольку возникающие в процессе осуществления финан
совой деятельности общественные отношения лежат в основе оп
ределения предмета финансового права.
Размышления Э.Д. Соколовой дополняет С.В. Запольский. Он
указывает на крайне важное значение термина «финансовая дея
тельность государства». «Без этого понятия, – отмечает ученый, –
любая гипотеза о предмете, методе и системе финансового права
будет страдать неполнотой и ущербностью. Отталкиваясь от фи
нансовой деятельности как осуществления государством извест
ных функций, мы должны признать первичность этой деятельнос
110055
1
Запольский С.В. О правовой природе финансовой деятельности государства. См.: Ежегод%
ник МАФП 2003 год. М., 2004. С. 20–21.
2
См.: Смирникова Ю.Л. Финансово%правовой статус субъектов Российской Федерации: Мо%
нография. М.: РПА МЮ РФ, 2003. С. 33.
3
См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.,
2003. С. 54–75.
4
См.: Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 33–34.
ти по отношению к возникающим в результате финансовоправо
вым институтам»
1
.
После ознакомления с исследованиями, появившимися в послед
нее время, можно с уверенностью сказать, что их авторы предлага
ют расширить понятие «финансовая деятельность государства».
Так, Д.А. Лисицын обосновывает свою концепцию тем, что в про
цессе финансовой деятельности государства возникают не только
финансовоправовые, но и иные правовые отношения
2
.
Такого мнения придерживается и А.И. Худяков
3
. Но большин
ство ученых всетаки одобряют классическую точку зрения, кото
рая существует уже много лет, о которой упоминалось ранее. Ее
представителями являются О.Н. Горбунова
4
, П.С. Пацуркивский
5
и др. Как видим, полемика налицо, поэтому уяснение сущности
финансовой деятельности, правильное ее понимание поможет луч
ше разобраться в этом правовом явлении, так как «без научного по
знания общества невозможно научное управление обществом»
6
.
Анализ современной литературы, посвященной проблемам тео
рии финансового права, позволяет констатировать: большинство оп
ределений в юридической литературе не содержит концептуальных
различий. При этом некоторые ученые, как, например, О.Н. Горбу
нова, Е.Ю. Грачева, подчеркивают ее организационный и управлен
ческий аспект на каждом этапе общественного развития
7
, другие ее
определяют (М.В. Карасева) как процесс в области образования,
распределения и использования фондов денежных средств
8
, третьи
(Ю.А. Крохина) делают акцент на том, что это публичная деятель
ность субъектов финансового права по созданию оптимального ме
110066
1
Запольский С.В. Указ. раб. С. 21.
2
См.: Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществ%
ления: Автореф. ... канд. юрид. наук. Челябинск. 2004. С. 3.
3
См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Ба%
спа», 2001. С. 18.
4
См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России.
5
См.: Пацуркивский П.С. Системообразующие факторы в финансовом праве. См.: Сб. мате%
риалов международной научно%практической конференции «Проблемы финансового права
в условиях рынка в XXI веке» / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект,
2005. С. 65.
6
Афанасьев Г.В. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1968.
С. 33.
7
См.: Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Граче%
вой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 7
8
См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Издательство НОРМА (Издательская
группа НОРМА%ИНФА·М), 2001. С. 5.
ханизма финансовоправового регулирования1. Отметим, что при
всех различиях в подходах каждый из авторов посвоему прав, по
скольку сущность финансовой деятельности – это ее различные на
правления одной и той же цепи: образование, распределение, пере
распределение и использование фондов денежных средств.
Финансовая деятельность государства и муниципальных обра
зований обеспечивает движение финансовых ресурсов в интересах
всего общества, потому следует полностью согласиться с утверж
дением тех ученых, которые считают, что эта деятельность – имен
но тот движитель, который запускает в том или ином режиме дей
ствие налогового, бюджетного, внешнеэкономического, страхового
и многих других конкретных финансовых механизмов. В конечном
счете – это реализуемая властная воля применительно к конкрет
ным финансовоправовым институтам
2
. Итог финансовой деятель
ности – это эффективное управление финансами.
Принято считать, что финансовая деятельность государства но
сит публичный характер, независимо от того, кто из субъектов вы
ступает участником конкретного правоотношения, поскольку в ос
нове ее – интересы государства, «государственные дела», и поэтому
для правового регулирования характерен специфический юриди
ческий порядок, в соответствии с которым лица, обладающие вла
стью, вправе односторонне и непосредственно определять поведе
ние других (подвластных) субъектов. Следовательно, вся система
обязана силой принуждения обеспечивать полную и точную реа
лизацию норм финансового права. Все другие лица должны, безус
ловно, подчиняться.
Публичность отношений в области финансовой деятельности на
лагает отпечаток на правовой статус субъектов, их участников, ко
торый проявляется в различиях правового статуса лиц, иерархич
ности их положения и в разном объеме правомочий. Отсюда при ее
осуществлении всегда хотя бы одной из сторон в финансовом пра
воотношении является государство в лице своих органов, что явля
ется специфической особенностью этого вида деятельности.
В таком аспекте посредством финансовой деятельности созда
ется материальная база, необходимая для функционирования ор
ганов государственной власти, местного самоуправления, в том
числе правоохранительных органов, обеспечения обороны и безо
110077
1
См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 19.
2
См.: Запольский С.В. Указ. раб. С. 21.
пасности страны и т.д. Государство и муниципальные образования
осуществляют ее через свои органы, которые наделены для этого
определенными полномочиями.
Анализ законодательства, определяющего компетенцию орга
нов, осуществляющих финансовую деятельность государства,
и практика реализации этой деятельности показывают, что содер
жание финансовой деятельности складывается из определенных
элементов, свойств и процессов. Не описывая подробно ее состав
ляющих, заметим, что к числу операций, т.е. более или менее обо
собленных блоков действий, определяющих содержание финансо
вой деятельности государства, относятся: 1) установление налогов,
сборов, пошлин; 2) принятие бюджетов и утверждение отчетов об
их исполнении (в том числе и государственных внебюджетных
фондов); 3) документальное исполнение бюджетов; 4) их кассовое
исполнение; 5) оперативное управление государственными денеж
ными средствами; 6) контроль за движением государственных де
нежных средств; 7) формирование и частичное использование фи
нансовых фондов государственных (казенных) предприятий и др.
Причем каждая из указанных операций включает в себя опреде
ленные действия субъектов, осуществляющих финансовую дея
тельность государства и муниципальных образований.
В процессе осуществления финансовой деятельности государ
ство прибегает к определенным методам (способам), которые по те
ории финансового права принято делить на две группы: общие
и специальные. Первые, по справедливому утверждению М.В. Ка
расевой, используются при осуществлении практически всех
функций финансовой деятельности. К ним она относит командно
волевой (императивный), рекомендательный способы согласова
ния
1
. По сути – это методы финансового права как отрасли права.
Основными среди специальных, «работающих в процессе реали
зации определенных функций», являются: финансирование (безвоз
мездный, безвозвратный, а иногда и возвратный отпуск денежных
средств); кредитование (выделение средств на началах возвратно
сти, срочности, возмездности), установление и взимание обяза
тельных платежей (налогов, пошлин, сборов), метод добровольных
платежей.
Дополнительно к ним причисляют метод финансовых изъятий
и штрафной метод. Метод финансовых изъятий применяется госу
110088
1
См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 20–21.
дарством, например, в отношении свободного остатка прибыли ка
зенного предприятия. Штрафной выражается в применении
штрафных санкций за нарушение финансового законодательства.
При реализации такой функции финансовой деятельности, как
распределение фондов денежных средств в качестве самостоятель
ных, выделяют метод субвенций, дотаций, субсидий, трансфертов
и т.п. В них проявляются особенности каждого из способов бюджетно
го регулирования, закрепленных действующим законодательством.
Поступление денежных средств в процессе финансовой дея
тельности, распределение, а также их использование осуществля
ется посредством безналичных расчетов и платежами наличными
денежными средствами. Не исключаются и различные формы
международных расчетов, валютные операции, как это имеет мес
то быть во внешнеэкономических связях. Документы бухгалтер
ской отчетности (счетфактуры, платежные поручения, расход
ные, приходные ордера), а также факсы, телексы, телефоны и др.
относят к операционнотехническим и коммуникативнотранс
портным средствам осуществления финансовой деятельности.
Следует заметить, что все вышеперечисленные методы в той
или иной степени подробности исследуются в учебной и моногра
фической литературе. В отношении их сущности ученые, как пра
вило, не полемизируют.
Вместе с тем напомним, что сама дефиниция «финансовая дея
тельность государства» далеко не бесспорна. Предмет дискуссий
последнего времени – соотношение публичного и частного интере
са в финансовой деятельности, соотношение публичных и частных
финансов.
На различия между государственными и частными финансами,
централизованными и децентрализованными финансами в свое
время еще указывал известный французский теоретик финансо
вого права Поль Мари Годме, который высказывался о том, чтобы
государственные финансы регламентировались специальными го
сударственными нормами, дающими возможность распоряжаться
средствами в достаточном их количестве (нормы, регулирующие
доходы); точно учитывать движение средств (казначейские прави
ла); обеспечивать их использование (бюджетные правила)
1
.
В последнее время наметилась тенденция, когда общественные
отношения, связанные с частными финансами, не признаются в ка
110099
1
Подробнее см.: Годме П.М. Финансовое право. Пер. с фр. М.: Прогресс, 1979. С. 41.
честве предмета финансового права1. Имеются и другие концеп
ции, согласно которым такие отношения могут допускаться
2
. Пред
ставители третьей группы ученых, не конкретизируя, утвержда
ют: «...не все производственные отношения, выражающиеся
материальными средствами в денежном виде, являются финанса
ми. Государственные финансы формируются в процессе распреде
ления, перераспределения и обмена, опосредованного через госу
дарственное вмешательство»
3
. Отсюда и споры по поводу состава
финансовой системы.
Между тем деление на публичное и частное в мировой юрис
пруденции получило широкое признание. Чаще всего понятие
«публичное» относится только к той части права, которая касается
непосредственно государства.
О делении права на публичное и частное говорили еще филосо
фы Античности. По словам Аристотеля, публичное право защи
щает то, что вредит обществу, а частное право – то, что вредит от
дельным лицам. Это деление довольно строго было зафиксировано
древнеримскими юристами. Так, знаменитый Ульпиан утверж
дал – публичное есть то, «которое относится к положению римско
го государства» (publicum jus est quod ad statum rei romanae spec
tat).
Для публичности, по мнению современного ученого С.С. Алексе
ева, существенное значение имеет характерная связь «власть –
подчинение» и субординация
4
. В связи с чем, рассматривая особен
ности интересов различных субъектов, русский правовед Б.Б. Че
репахин отмечал, что в противовес публичному «...частноправовое
отношение построено на координации субъектов, частное право
представляет собой систему децентрализованного регулирования
жизненных отношений»
5
. Поэтому совершенно права Ю.А. Крохи
на, которая утверждает, что по своей сути, форме и методам пра
вового регулирования финансовая деятельность всегда публична
с соответствующим распределением предметов ведения и компе
тенции. Она в тех или иных формах осуществляется всеми органа
111100
1
См., например: Худяков А.И. Указ. раб. С. 8.
2
См.: Финансовое право: Учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Граче%
ва, Г.П. Толстопятенко. – М.: ТК Велби, Изд%во «Проспект», 2004. С. 10.
3
Чантладзе В.Г. Вопросы теории финансов. Тбилиси, 1979. С. 80.
4
См.: Алексеев С.С. Частное право: Научно%публицистический очерк. М.: Статут, 1999. С.
26.
5
Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994. С. 35.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]