Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
ство организуется при помощи чиновников, действующих в его ин
тересах»
1
. В этом смысле очень показательны налоговые правоотно
шения. Налоговые органы, наделенные государством компетенцией
в сфере налогообложения, действуют от его имени, не выражая при
этом собственной инициативы.
Таким образом, для Российской Федерации как особой организа
ции политической власти, а также необычной структурной и терри
ториальной организации (как, впрочем, и для некоторых других
федеративных государств) характерны специфические черты. Сре
ди них важное место занимают: 1) монополия на принудительную
власть; 2) суверенитет государственной власти, т.е. верховенство
и независимость от какойлибо иной власти, право и возможность
осуществлять внутреннюю и внешнюю политику от имени всего об
щества внутри и вне страны; 3) издание нормативных правовых ак
тов, обязательных для остальных субъектов; 4) взимание налогов
и сборов для содержания государственного аппарата, формирова
ния казны и др.
Сегодня можно смело сказать, что, осуществляя финансовую
деятельность, государство прибегает к таким ее основным формам,
как 1) издание нормативных правовых актов и индивидуальных
правовых актов, 2) реализация в лице уполномоченного органа
прав и обязанностей, в том числе и по наложению мер ответствен
ности. Вместе с тем государство не может осуществлять такого ро
да деятельность без финансовой системы как таковой и финансо
вой системы в конституционном смысле, под которой некоторыми
исследователями подразумевается совокупность органов, осуществ
ляющих возложенные на них задачи по практической реализации
публичной финансовой деятельности. Однако такое утверждение,
что финансовая система – это совокупность определенных органов,
не единично. Сказывается недостаточная теоретическая разрабо
танность. В настоящее время довольно часто встречаются мнения
ученых, акцентирующих внимание на том, что финансовая систе
ма – это совокупность органов, и не только их. Сторонники этой
концепции настаивают на том, что финансовая система может со
стоять из нескольких взаимосвязанных систем, действующих
в финансовой сфере. Так, В.И. Гуреев, рассматривая налоговую си
стему, пишет о том, что она должна включать в себя: а) систему на
116611
1
Дьюи Джон. Указ. раб. С. 24.
логов; б) систему прав, обязанностей и ответственности налогопла
тельщиков и налоговых органов; в) систему участников налоговых
органов
1
. Некоторые представители этих взглядов называют такое
объединение названных элементов емким понятием «финансовая
инфраструктура»
2
. Вместе с тем, хотя и следует согласиться, что
финансовая система как совокупность фондов (в классическом
смысле) не может существовать без контролирующих органов, все
же необходимо признать в качестве основополагающей концепцию
ведущих ученых, суть которой заключается в том, что финансовая
система – это совокупность взаимосвязанных элементов финансов,
которые представляют собой разновидность общественных эконо
мических отношений, предопределенных их многообразием. Фи
нансовая система является целостной категорией с присущими ей
общими свойствами и структурой.
Государство, реализуя все свои полномочия, как справедливо
отмечают государствоведы, «объективно испытывает потребность
в существовании должностного лица, обеспечивающего конститу
ционный порядок, устойчивость и преемственность государствен
ной власти, а также высшее представительство внутри страны и на
международной арене»
3
. Российская Федерация из этого правила
не исключение.
Мировой опыт показывает, что в зависимости от формы правле
ния различают две основные разновидности глав государства:
в монархиях – это наследственный монарх, в республиках – выбор
ный президент.
Глава государства может выполнять различные функции. Ин
тересен тот факт, что глава государства может принадлежать ко
всем трем ветвям власти (как в Великобритании), только к испол
нительной (США) или не принадлежать ни к одной из них (ФРГ,
Италия).
В нашей стране институт президентской власти имеет сравни
тельно короткую историю. Это объясняется объективными причи
нами возникновения и существования России как государства.
Впервые пост президента был учрежден общенародным референ
116622
1
См.: Гуреев В.И. Правовые проблемы совершенствования налоговой системы России: На%
учный доклад, М.: Российская экономическая академия им. Г. В. Плеханова. 1999. С. 11.
2
Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления:
Автореф. ... канд. юрид. наук, Челябинск. 2004. С. 13.
3
Конституционное право России и зарубежных стран: Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2006.
С. 221.
думом в апреле 1991 г. Поэтому прав Л.А. Окуньков, который пола
гает, что многие функции, полномочия и направления деятельнос
ти президента были сформулированы таким образом, чтобы путем
его введения укрепить авторитет российской государственности
и силу исполнительной власти, без которой невозможно выполне
ние законов
1
.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 80) президент
является ее гарантом; обеспечивает реализацию прав и свобод че
ловека и гражданина, а также согласованное функционирование
и взаимодействие органов государственной власти; принимает ме
ры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимо
сти, государственной целостности; определяет основные направле
ния внутренней и внешней политики; представляет Российскую
Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Отсю
да следует, что президент осуществляет разнообразные полномо
чия, в том числе и в финансовой сфере, которые нельзя категорич
но разделить ни на законодательные, ни исполнительные. В связи
с чем можно поддержать В.Е. Чиркина, считающего, что в России
существуют факторы, которые свидетельствуют «о наличии в оте
чественной государственноправовой практике особого института
президентуры, отличного от законодательной и исполнительной
власти»
2
.
Наличие органов в государстве – это важный фактор, способст
вующий эффективной финансовой деятельности государства
и муниципальных образований, поэтому умалять их достоинств не
следует. В нашем государстве их перечень определен ст. 11 Кон
ституции Российской Федерации. Поэтому государство может
вступать в финансовые правоотношения не только самостоятель
но, но и через специальные уполномоченные финансовые органы
(кредитные учреждения). Даже в тех случаях, «когда от имени го
сударства действует не финансовый, а другой орган, на него соот
ветственно распространяются права и обязанности управомочен
ного органа»
3
. На это обращают внимание многие ведущие ученые,
например О.Н. Горбунова
4
.
116633
1
См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации и политическая практика. – М., 1996.
С. 11.
2
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 375–376.
3
Барышев М.И., Иванов Б.Н., Ровинский Е.А. Указ. раб. С. 49.
4
Горбунова О.Н. Указ. раб. С. 11, 114.
Как уже указывалось, в настоящее время продолжает разви
ваться разветвленная система органов государственной власти
и местного самоуправления. Прекращают действовать ранее со
зданные, образуются новые. Вместе с тем, рассуждая о реформи
ровании органов, не нужно забывать о новых подходах к рассмот
рению их финансовоправового статуса. Сложность и важность
рассмотрения этого вопроса связана с тем, что для финансовопра
вовой науки важно, что неотъемлемой частью каждой функции та
кого субъекта является контроль. Он вытекает из сущности
и функциональной характеристики финансов.
Разветвленной системе органов, обусловленной государствен
ным устройством и тремя ветвями власти, отводится важная роль.
Она предопределена уже тем, что в ходе осуществления финансо
вой деятельности государство получает доходы, которые должны
быть распределены таким образом, чтобы обеспечить необходимы
ми денежными средствами весь государственный механизм. Его
органы (как представительной, так и исполнительной власти), по
лучая достаточное количество средств, обязаны поддерживать об
щее развитие государства в нужном направлении, решать полити
ческие, экономические, социальные и другие задачи.
Своеобразие единства целей государства и его органов отмеча
лось в юридической литературе неоднократно. В связи с чем возь
мем на заметку слова ведущего ученого прошлого столетия
Д.И. Мейера о том, что «казна действует через представителя.
Ближайшим и верховным представителем казны является госу
дарь и учреждения. Представительство осуществляется согласно
законодательству. Большей частью деятельность представителей
казны основана на коллегиальном начале, только отдельные долж
ностные лица действуют бюрократически. Личность их сводится
к личности обширного союза – государства»
1
. Этот вывод актуален
и в наше время, с той лишь разницей, что нет государя, да и учреж
дения стали другими. Однако лейтмотивом цитаты, на наш взгляд,
является то, что государство – это своего рода личность, самостоя
тельный субъект. Он объясняет механизм связи между государст
вом и органом, в лице которого оно выступает в финансовом право
отношении.
И вот еще один существенный момент. Поскольку в России идет
процесс формирования подлинно демократического государства,
116644
1
Мейер Д.И. Указ. раб. С. 158.
который служит предпосылкой для развития цивилизованного
гражданского общества, то и в сфере публичной финансовой дея
тельности происходят изменения. Меняется финансовая политика
государства, которая «призвана оказывать влияние на процесс фе
дерального и регионального финансового законотворчества, обес
печивать его согласованность. В то же время само право должно
оказывать на политику обратное воздействие и требовать право
вой урегулированности финансовой политики»
1
, что в свою оче
редь должно сказаться на финансовой правосубъектности публич
ных субъектов в целом, а также на правосубъектности органов и
содержании их правоспособности.
В дополнение к этому добавим, что особенности отечественного
государственного и социальноэкономического устройства имеют
следствие. Оно проявляется в том, что федеративное государство
(Российская Федерация) может выступать в качестве единого
субъекта, а также может быть представлено в качестве отдельных
его субъектов – субъектов Российской Федерации, считающихся
государственными образованиями. Примерно такой же правовой
позиции придерживается Е.А. Суханов
2
.
Субъектами Российской Федерации признаются такие субъек
ты, которым в соответствии с Конституцией Российской Федера
цией придан статус субъектов Федерации (ст. 65).
Конечно, не вызывает сомнения тот факт, что субъекты Россий
ской Федерации обладают финансовой компетенцией. Она харак
теризуется самостоятельностью и реализуется через конкретные
полномочия. У субъектов имеются права на принятие норматив
ных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность.
Практика показывает, что в большей степени региональным зако
нодательством регулируются налоговые
3
, бюджетные4, кредит
116655
1
Смирникова Ю.Л. Указ. раб. С. 64.
2
Гражданское право. Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Издательство БЕК, 1994.
Том I. С. 280.
3
См., например: Закон Санкт%Петербурга «О земельном налоге в Санкт%Петербурге и о вне%
сении дополнения в Закон Санкт%Петербурга «О налоговых льготах» от 28 ноября 2005 г.
№ 411%86 // Санкт%Петербургские ведомости. 2005. № 223; Закон Республики Саха (Якутия)
«О налоговой политике Республики Саха (Якутия) на 2003 год» // Сборник законов Респуб%
лики Саха (Якутия) за 2003 г. Якутск. 2004. Т. 1; др.
4
См., например: Закон Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики
Саха (Якутия) на 2004 год» // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 2003 год.
Якутск. 2004. том 2; Закон Хабаровского края «О бюджетной системе Хабаровского края на
2007 год» // Справочная система «Гарант» и др.
ные1отношения. Примечательно, что существуют законы, охваты
вающие довольно большой круг общественных отношений, – это
кодексы
2
.
Однако являются ли эти полномочия суверенными правами?
Данный вопрос – это предмет сегодняшних дискуссий. По утверж
дению некоторых ученых, вопрос о применении категории «сувере
нитет» к субъектам РФ представляется важным
3
. Среди них есть
группа, представители которой считают, что наряду с государством
и муниципалитетами субъекты РФ имеют суверенитет
4
, рассужда
ют следующим образом. Поскольку государство как субъект фи
нансового права включает в себя не только Российскую Федерацию,
но и субъектов, то можно предположить о суверенитете субъектов
Российской Федерации. Другие
5
утверждают, что эти полномочия
не являются суверенными правами государства, поскольку детер
минированы предметами ведения. Поэтому можно с уверенностью
сказать, что субъекты Российской Федерации «обладают таким
свойством, как суверенность, что позволяет им иметь многие права
и обязанности в финансовой сфере»
6
. Третьи категоричны в своих
убеждениях и заявляют, что суверенитет Российской Федерации
неделим. Субъекты России суверенитетом не обладают и обладать
им не могут
7
. Согласимся с последним высказыванием и добавим,
что по такому же пути идет и судебная практика
8
.
Разделим и точку зрения Д.Н. Бахраха
9
, который в своих рабо
тах отмечает, что компетенция, предполагающая два элемента, яв
116666
1
Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 26 июля 2005 г. № 2433 «О ре%
комендациях депутатских слушаний по теме “О состоянии и структуре государственного
внутреннего долга Хабаровского края”» // Справочная система «Гарант».
2
Например: Бюджетный кодекс Хабаровского края // Сборник нормативных актов Законода%
тельной Думы Хабаровского края. 1999. 24 августа; 2000.
3
См., например: Бобкова Л.Л. Указ. раб. С. 13.
4
О налоговом суверенитете говорит В.Г. Пансков. См.: Налоги и налогообложение в Россий%
ской Федерации: Учебник для вузов. М.: международный центр финансово%экономическо%
го развития. 2001. С. 35.
5
См.: Бобкова Л.Л. Указ. раб. С. 9.
6
Бобкова Л.Л. Указ. раб. С. 7.
7
См., например: Безруков А.В. Конституционно%правовые аспекты взаимодействия Россий%
ской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Екате%
ринбург. 2001. С. 7.
8
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конститу%
ционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
“Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» от 7 июня 2000 г. //
Российская газета, 2000. 21 июня.
9
Бахрах Д.Н. Указ. раб. С. 26.
ляется частью правого статуса публичных субъектов и состоит из
совокупности властных полномочий относительно определенных
предметов ведения. При этом первый элемент характеризуется
наличием прав и обязанностей. Второй связан с «подведомственно
стью», предметом ведения, на которые распространяются власт
ные полномочия.
Наделяя Российское государство исключительностью в финан
совой сфере, законодатель (ст. 73 Конституции Российской Феде
рации) предоставляет субъектам Российской Федерации самосто
ятельные права и всю полноту государственной власти на своей
территории. В связи с чем они вправе осуществлять собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор
мативных правовых актов. При этом необходимо сделать акцент на
том, что все субъекты Российской Федерации, независимо от того,
кто этот субъект – республика, край, область, город федерального
значения, автономная область, автономный округ, – во взаимоот
ношениях с федеральными органами государственной власти
между собой равноправны (п. 4 ст. 5).
Принцип равноправия во взаимоотношениях с федеральными
органами позволяет сделать вывод, что они имеют одинаковые пред
меты ведения, равные права и возможности. Отсюда равенство фи
нансовой компетенции всех субъектов Российской Федерации.
Однако в юридической литературе вопрос о реализации этого
принципа является весьма полемичным. Некоторые ученые, исхо
дя из суверенного статуса республики, считают, что не все субъ
екты Российской Федерации имеют одинаковую юридическую
природу, и отдают предпочтение республикам. Так, Н.И. Хими
чева полагает, что «бюджетные полномочия автономных респуб
лик более широки по своему объему, чем подобные полномочия
иных автономных образований и административнотерритори
альных единиц»
1
. Главными аргументами в защиту своей кон
цепции авторы приводят то, что, вопервых, в Конституции Рос
сийской Федерации республики именуются государствами;
вовторых, им предоставляются права на принятие собственной
конституции
2
.
116677
1
Химичева Н.И. Указ. раб. С. 22.
2
См., например: Кутафин О.Е. Указ. раб. С. 342; Тадевосян Э.В. Российский Федерализм и
современный национально%государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10.
С 13.
Представители другой точки зрения утверждают, что «подоб
ная позиция не совсем обоснована, поскольку по своей природе
Российская Федерация обладает неделимым суверенитетом и не
может включать суверенные государства в свой состав»
1
. Поддер
живая в целом подобную концепцию, но добавим, что основопола
гающий статус субъектов Российской Федерации определяется
Конституцией Российской Федерации и, соответственно, консти
туциями республик, уставами краев, областей, городов федерально
го значения, автономной области, автономного округа (п. 1,2 ст. 66).
Акцентируем внимание и на том, что субъекты – равноправны,
а указание на терминологическое различие статутных документов
субъектов Федерации не может устанавливать разницу в их пра
вовом статусе. К тому же «Конституции и Уставы охватывают од
ни и те же сферы регулирования»
2
.
К сожалению, в научном мире мнения по рассматриваемой
проблеме послужили предпосылками возникновения идеи о так
называемой асимметричности («симметричности») Российского
государства, которая порождает дифференциацию субъектов.
Так, О.М. Неберекутина, как и многие другие ученые, считает,
что если рассматривать Россию как федеративное государство,
то налицо ее признаки как асимметричной, децентрализованной,
построенной на конституционной основе федерации
3
. Ей вторит
А.П. Сычев, полагая, что «фактически Российская Федерация –
асимметричное государство»
4
. По утверждению этих авторов,
асимметрия выражается в неравноправии субъектов федерации,
которое особенно сильно видно в экономической сфере, когда ре
гионы делятся на дотационные и субсидирующие и появляется
«чувство недовольства у вторых и желание ничего не менять
у первых»
5
.
Радикально противоположного мнения придерживаются В.Е. Чир
кин и Ю.Л. Смирникова. Они признают Россию симметричной феде
116688
1
Смирникова Ю.Л. Финансово%правовой статус субъектов Российской Федерации: Моно%
графия. – М.: РПА МЮ РФ, 2003. С. 23.
2
Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ // Государство и
право. 1996. № 10. С. 13.
3
Неберекутина О.М. Указ. раб. Там же.
4
Сычев А.П. Конституционно%правовые основы статуса области как субъекта Российской Феде%
рации (на примере Новосибирской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 7.
5
Неберекутина О.М. Указ. раб. Там же.
рацией с равным статусом субъектов РФ, так как Конституция РФ не
предусматривает особого статуса для отдельных субъектов
1
.
На наш взгляд, решение спора заключается в нахождении отве
та на вопрос: а существует ли на самом деле, деюре и дефакто,
равенство субъектов Российского федеративного государства?
В связи с чем права Ю.А. Крохина, утверждающая, что «проблема
асимметричности – это, по сути дела, проблема совместимости ли
бо несовместимости юридического равенства (равноправия) субъ
ектов Российской Федерации с их фактическим неравенством»
2
.
Трудно не огласиться с этим выводом.
Подытоживая ход рассуждения, перефразируем слова О.Е. Ку
тафина и внесем ясность, что субъекты Российской Федерации ха
рактеризуются прежде всего тем, что являются самостоятельными
субъектами в составе Федерации, обладающими всей полнотой
власти на своей территории, за исключением тех полномочий, ко
торые находятся в ведении федеральных органов государственной
власти
3
. Поддержим и слова Ю.А. Смирниковой, которая обосно
ванно утверждает, что финансовая правосубъектность регионов
является основой, исходным началом их финансовоправового ста
туса. Особенностью финансовой правосубъектности субъектов яв
ляется ее неразрывная связь с их конституционной правосубъект
ностью, более того, невозможность их существования друг без
друга
4
.
Как видим, реализация прав и исполнение обязанностей субъек
тов должны осуществляться «вне пределов ведения Российской Фе
дерации и полномочий Российской Федерации по предметам совме
стного ведения», так как существуют сферы, которые находятся
в совместном ведении Российского государства и его субъектов.
К ним, например, относятся отношения по разграничению государст
венной собственности и установлению общих принципов налогообло
жения и сборов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). К тому
же согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы
и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федера
116699
1
См.: Чиркин В.Е. Основы конституционного права: Учебное пособие. М., 1996. С. 122–123;
Смирникова Ю.А. Финансово%правовой статус субъектов Российской Федерации: Моно%
графия. – М.: РПА МЮ РФ, 2003. С. 23.
2
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 205.
3
См.: Кутафин О.Е. Указ. раб. С. 342.
4
См.: Смирникова Ю.Л. Указ. раб. С. 18.
ции не могут противоречить федеральному законодательству. В слу
чае противоречия между федеральным законом и иным актом, из
данным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Следовательно, Конституция Российской Федерации не содержит
«закрытого» перечня предметов ведения субъектов Федерации, а,
следовательно, предметы ведения, не отнесенные к исключительной
компетенции Российской Федерации и к совместному ведению Рос
сийской Федерации и субъектов Российской Федерации, находятся
в их ведении. При таком рассмотрении вопроса можно утверждать,
что, за исключением некоторых полномочий, субъекты Российской
Федерации обладают всей полнотой власти. При осуществлении фи
нансовой деятельности они воспринимаются и как властвующий
субъект, и как носители имущественных отношений. Примерно та
кой же точки зрения придерживается Ю.Л. Смирникова
1
.
Единство российской экономической системы и экономического
пространства обеспечивает равные условия всем субъектам Феде
рации и отвечает потребностям свободы конкуренции и движения
капитала. Оно, как справедливо утверждает Ю.А. Арутюнов, до
стигается наличием единой денежной, финансовой, банковской
и таможенной систем, а также ограничением прав субъектов Рос
сийской Федерации в регулировании рыночных процессов или ус
тановлении региональных барьеров
2
. И поскольку субъекты Феде
рации обладают собственными материальными и финансовыми
ресурсами, то они претворяют в жизнь различные региональные
программы по развитию социальной сферы, культуры, экономики
и многого другого на своей территории, реализация которых во
многом зависит от степени обеспеченности денежными ресурсами
и от их законотворчества.
В качестве примера по законотворчеству можно обозначить тот
факт, что Хабаровский край (в лице парламентариев) выступил
с инициативой о внесении изменений в федеральное налоговое за
конодательство. Причиной обращения стали налоговые льготы
«федеральных структур», в результате которых краевой бюджет
недополучает ежегодно 10 млн руб
3
.
117700
1
См.: Смирникова Ю.Л. Указ. раб. С. 19, 20.
2
См.: Арутюнов Ю.А. Задачи федеральных и региональных органов управления в переход%
ный период // Сб.: «Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия».
Хабаровск: Дальневосточная академия государственной службы. 1998. С. 121.
3
См.: Харитонова И. Три поправки. Хабаровские депутаты предлагают сократить количество
налоговых льгот // Российская газета. 2008. 7 мая.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]