Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
Clausula generalis non refektur ad expressa –
Общее положение не относится к тому,
что оговорено особо1.
Глава 3 ВИДЫ СУБЪЕКТОВ
ФИНАНСОВОГО ПРАВА
3.1. ПУБЛИЧНЫЕ СУБЪЕКТЫ
3.1.1. Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации
Общеизвестно, что публичные субъекты (государства, админист
ративнотерриториальные и другие государственные образования)
как особые субъекты создаются и «действуют» для достижения
строго определенных целей, в общественных интересах, на «благо
своих граждан» (подданных), для «благоденствия и защиты».
Их участие в правоотношениях является следствием объектив
ной необходимости и определяется территориальным делением,
которое «обусловливает характер формирования и деятельности
аппарата государства с учетом его пространственного деления.
Возникают центральные и местные органы государства. Государ
ственная граница отделяет одно государство от другого»
2
.
Государственные образования – это всегда носители публичной
власти. Они имеют публичноправовой статус и профиль. Факт су
ществования публичных субъектов в нашем государстве зафикси
рован в Конституции Российской Федерации, принятой всенарод
ным голосованием.
По мнению многих исследователей, статус субъекта права –
юридический феномен, играющий важную роль в формировании
113311
1
Латинские юридические изречения / Сост. Е.И. Темнов. М.: Юристъ, 1996. С. 100.
2
Анохин Ю.В. Государство – основа политической системы общества и роль в обеспечении
прав и свобод личности: Учебное пособие. Барнаул: Барнаульский юридический институт
МВД России, 2003. С. 13.
нормативной основы любой отрасли права1. А если это касается
публичного субъекта, то вдвойне.
Конституция Российской Федерации в теоретическом плане слу
жит предпосылкой для развития всех отраслей права, а для практи
ческих органов дает четкое представление об источниках права: их
понятии, видах и содержании, создает условия для дальнейшего со
вершенствования нормативных правовых актов и, соответственно,
для повышения эффективности правотворческой деятельности.
Так, в соответствии со ст. 1 и 65 Конституции Российской Федерации
в нашей стране субъектами права признаются Российская Федера
ция, субъекты Российской Федерации. Не раскрывая пока особенно
стей правового статуса муниципальных образований, отметим, что
муниципальные образования – это не государственные образования,
но они обладают властными полномочиями, т.е. функциями публич
ной власти, которыми их наделяет закон
2
.
Принято считать, что наличие власти предполагает возмож
ность подавления одной воли другой, а политическая власть как
власть немногих над многими объясняет принуждение. И, как
справедливо утверждают некоторые ученые, каждое государство,
осуществляя свою идеологическую функцию, использует метод
принуждения, но в разном объеме
3
. Обладание властью, которое
дает возможность наказывать, принуждать и подчинять, является
основой для управления
4
, поэтому «наделенная определенными
полномочиями и легитимированная в правовом дискурсе власть
пронизывает, присутствует в каждом социальном поле в силу сво
его административноуправленческого характера»
5
.
По признаку наличия власти в научной и юридической литера
туре государственные и муниципальные образования чаще всего
охватываются общим понятием «публичноправовые образова
ния»
6
. Существуют и другие точки зрения, которые не меняют сущ
113322
1
См., например: Акимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государст%
во и право. 2003. № 4. С. 5.
2
См.: Конституцию Российской Федерации, ст. 131–132.
3
См., например: Клименко А.И. Сущность и механизмы современной правовой идеологии
государства: Монография. М.: Московский университет МВД России, 2007. С. 23.
4
См.: Идрисова М.А. Трансформация политической системы общества в эпоху глобализации
(теоретико%правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 11.
5
Сибатов Ф.Р. Государственная власть в России: теория, история и политико%правовая прак%
тика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 4.
6
См., например: Гражданское право. Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 2%е изд.,
перераб. и доп. М.: Издательство БЕК, 2002. Т. I. С. 281.
ности рассматриваемых субъектов. Например, Д.Н. Бахрах, иссле
дуя содержание административноправового статуса, называет та
ких субъектов «государственные и муниципальные коллективные
субъекты» и указывает на то, что одним из факторов, влияющих на
их статус, является участие в государственном механизме
1
.
В юридической литературе, посвященной проблемам финан
сового права, когда речь идет о Российском государстве, его субъ
ектах и муниципальных образованиях, авторы ограничиваются
простым их перечислением
2
либо всех публичных субъектов ох
ватывают понятиями: «общественные образования», «территори
альные образования», «государственные образования», «общест
веннотерриториальные субъекты». Последний термин в своих
работах часто использует Ю.А. Крохина, объединяя Российскую
Федерацию, ее субъектов, муниципальные образования этой де
финицией
3
. Термин «общественнотерриториальные образования»
применяет М.В. Карасева
4
. Причем ее точка зрения является не
единственной, таким определением пользуются и другие ученые
5
.
По признаку наличия властных полномочий к разряду публичных
субъектов ученые относят закрытые административнотеррито
риальные образования
6
.
Между тем понятие «административнотерриториальные обра
зования» нельзя путать с термином «административнотерритори
альная единица», которая в настоящее время должна подразуме
ваться тогда, когда речь идет о территориальном делении,
например муниципального образования (ими могут быть районы
в городе
7
). В этом случае можно согласиться со специалистами в об
ласти государствоведения, которые указывают на эту разницу.
Так, Я.Н. Уманский и Е.И. Козлова, рассматривая конституционно
правовой статус административнотерриториальных единиц,
113333
1
См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Общая часть. М.: Изд%во БЕК, 1993.
С. 24–25.
2
См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.:
ТК Велби, ИЗД%во Проспект, 2007. С. 32–33.
3
См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 101.
4
См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Издательство НОРМА (Издательская
группа НОРМА%ИНФРА·М), 2001. С. 99–116.
5
См., например: Советское финансовое право: Учебник / отв. ред. Л.К. Воронова и Н.И. Хи%
мичева. М.: Юрид. лит., 1987. С. 79.
6
См., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2%е изд., перераб. и
доп. – М.: Юристъ, 1999. С. 66.
7
За исключением городов Москвы и Санкт%Петербурга.
не считают, что административнотерриториальные единицы об
ладают конституционноправовой правосубъектностью
1
.
Однако в 80е гг. прошлого столетия под административнотер
риториальной единицей подразумевались иные субъекты. Так,
Н.И. Химичева полагала, что «среди субъектов бюджетного права
административнотерриториальные единицы занимают видное ме
сто, относятся к самым многочисленным их группам. Следует заме
тить, – отмечает она далее, – что в законодательстве и в литерату
ре для бюджетноправового положения данных субъектов обычно
применяется выражение “бюджетные права местных Советов”»
2
.
Разногласия в ученом мире по поводу административнотерри
ториальных единиц, на наш взгляд, объясняются некоторыми раз
личиями в государственном устройстве Российской Федерации
до принятия действующей Конституции и после этого знакового
события.
Отметим, что необходимость рассмотрения вопросов, затраги
вающих финансовоправовой статус государства и других публич
ных субъектов, диктуется прежде всего потребностью изучения
исторической мудрости народов по политикоправовым пробле
мам, относящимся к наиболее важным аспектам их жизнедеятель
ности. Опыт этот, по мнению некоторых ученых, «особенно ценен
в условиях ускорения социальнополитических процессов, в обста
новке значительных исторических трансформаций»
3
.
Неоспоримым является тот факт, что государство, как непремен
ный субъект в любом обществе, всегда требовало и требует матери
ального обеспечения своего существования. «Поэтому для выполне
ния своих задач государство должно иметь в своем распоряжении
материальные средства, аккумулирование и расходование кото
рых – это одна из главных его задач»
4
. В связи с чем оно должно
быть заинтересовано в деятельности по созданию, распределению
и использованию различных видов денежных фондов, бюджетных
и кредитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых
ресурсов отраслей народного хозяйства, организаций и др., а также
113344
1
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 18.
2
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук.
М., 1980. С. 30.
3
Ермошин В.В. Философия истории и государство // Государство и право. 2005. № 10. С. 21.
4
Воронова Л. Первое фундаментальное исследование в области налогового права // Финан%
совое право. 2004. № 6. С. 59.
обязано «аккумулированные денежные средства направить в раз
личные сферы с учетом приоритетности финансирования. К тому
же государство определяет метод правового регулирования финан
совых отношений»
1
. Поэтому, как справедливо утверждает
Л.Л. Бобкова, «суверенитет государства представляет собой свойст
во государственной власти, которое нашло свое отражение, в част
ности, в процессе формирования, распределения и использования
централизованных и децентрализованных фондов государства...
Суверенитет означает верховенство и... в области финансов»
2
. От
сюда можно с уверенностью сказать, что публичные субъекты име
ют преимущественное право на организацию финансовых отноше
ний (изменение оснований их возникновения, круга участников,
установления прав и обязанностей субъектов и т.п.).
История развития общества доказывает наличие у государства
политической власти, а значит, и государственного суверенитета,
в силу которых могут устанавливаться нормы права в качестве
обязательных правил поведения для всех субъектов, а также регу
лироваться те или иные общественные отношения. Однако необхо
димо иметь в виду, что государственная власть и суверенитет – это
не одно и то же. «Признак государственной власти характеризует
руководство обществом при помощи государственного аппарата.
Суверенитет же представляет такую особенность государственной
власти, которая выражается в верховенстве и независимости дан
ного государства по отношению к любым другим властям внутри
страны, а также в сфере межгосударственных отношений»
3
. В свя
зи с этим уместно упомянуть высказывание русского государство
веда И. Ивановского, который в свое время указывал на то, что
«нужно отличать государственную власть от суверенитета», «су
веренитет есть верховная независимость власти»
4
. Следователь
но, у публичных субъектов есть право по определению собствен
ной правосубъектности, складывающейся из правоспособности,
113355
1
Примерно такая же мысль, но относительно налоговых отношений высказана М.В. Жерна%
ковым. См.: Субъекты налоговых отношений: правовой статус и виды // Финансовое право.
2004. № 6. С. 26.
2
Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права: Автореф. ... канд. юрид. наук, Во%
ронеж. 2006. С. 13.
3
Анохин Ю.В. Государство – основа политической системы общества и роль в обеспечении
прав и свобод личности: Учебное пособие. Барнаул: Барнаульский юридический институт
МВД России, 2003. С. 14–15.
4
См.: Ивановский И. Общее учение о государстве и русское государственное право. СПб.,
1910. С. 4.
дееспособности, деликтоспособности. Убедительным свидетельст
вом тому могут служить слова Е.А. Суханова, который считает, что
«они сами определяют правопорядок, в том числе случаи и преде
лы собственного участия»
1
, а также вывод А.И. Клименко о том, что
«государство является важнейшим социальным институтом,
от функционирования которого зависит жизнь всего общества»
2
.
К тому же оно, как, впрочем, и другие субъекты, обладающие вла
стными полномочиями, – это собственник. Другими словами –
«казна (фиск)». В их собственности находится такое имущество,
которое не может принадлежать никакому другому субъекту (на
пример, земля и другие природные ресурсы; имущество, изъятое
из оборота; централизованный фонд денежных средств – бюджет
и т.п.). Причем дефиниция «казна» как признак государства часто
учеными используется вместо терминов «налоги», «финансы». По
казательным в этом смысле является тезис Г.Н. Манова: «В усло
виях развитых рыночных отношений в цивилизованных странах
государство объективно все в большей мере выступает не только
и столько в качестве административного центра, но и как казна»
3
.
Казна, по мнению многих ученых, – это определяющая характе
ристика для государства как участника правоотношений. Они счи
тают, что «государство выступает в качестве непосредственного
субъекта имущественных прав лишь в тех случаях, когда оно дей
ствует в качестве казны. Понятие казны тесным образом связано
с понятием государственного бюджета»
4
.
В пользу казны в законодательстве разных стран встречаются
различные привилегии. На совокупность этих привилегий (извест
ных под названием «jus fisci») еще в прошлом столетии указывал
известный ученый Д.И. Мейер
5
. Он объяснял их присутствие при
надлежностью обширных пространств государственной собствен
ности «по праву собственности казне».
Анализ действующего законодательства и эмперического мате
риала позволяет утверждать, что привилегии такого рода сущест
113366
1
Гражданское право. Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Издательство БЕК, 1994.
Т. I. С. 280.
2
Клименко А.И. Сущность и механизмы современной правовой идеологии государства: Мо%
нография. – М.: Московский университет МВД России, 2007. С. 19.
3
Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение. М., 1996. С. 45.
4
Советское гражданское право: Учебник. В 2 т. / Под ред. О.А. Красавчикова. М.: Высшая
школа, 1968. Т I. С. 186.
5
См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. В. 2 ч. По исправленному и дополненному
8%му изд., 1902. Изд. 3%е, испр. М.: Статут, 2003. С. 137.
вуют и сегодня. Так, например, к привилегиям в сфере финансовой
деятельности можно отнести следующие меры: освобождение от
уплаты государственной пошлины, преимущества перед другими
кредиторами и т.п. По этому поводу Д.В. Винницкий, исследующий
субъектов налогового права, пишет: «Важным правом, связанным
с проблемами государственного суверенитета и характеризующим
налоговую правосубъектность государства, является его и право
некоторых лиц, его представляющих, на налоговый иммунитет»
1
,
который может быть международным (проявляется в налоговых
привилегиях сотрудников дипломатических представительств
и консульских учреждений) и внутригосударственным (проявля
ется в освобождении государством своих органов от уплаты неко
торых налогов).
Результаты системного и многоаспектного изучения научной
литературы доказывают, что термин «казна» применяется только
к государству (другим публичным образованиям), а не к его орга
нам, которые в таком случае считаются только представителями
казны. Поэтому прав А.И. Худяков, утверждающий, что, когда
субъектом правоотношения является государство, государствен
ный орган выступает в качестве его законного представителя, дей
ствуя от его имени, по его поручению и в его интересах
2
, так как
для выполнения задач и функций государство наделяет своих
представителей соответствующими властными полномочиями.
При этом деятельность представителей казны большей частью ос
нована на коллегиальном начале, и только в отдельных случаях от
имени государства действуют должностные лица.
Права публичных субъектовсобственников прямо вытекают из
действующего законодательства. Так, например, Гражданский ко
декс Российской Федерации (ст. 214–215) устанавливает состав го
сударственной и муниципальной казны. Бюджетный кодекс Россий
ской Федерации (ст. 41) – виды доходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Фе
дерации (ст. 13–15) – перечень федеральных, региональных и мест
ных налогов, формирующих доходную часть бюджетов. При этом
уплата налогов нередко рассматривается как обязанность и консти
туционный долг (ст. 57 Конституции Российской Федерации).
113377
1
Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 163–164.
2
См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, ТОО «Ба%
спа», 2001. С. 130.
Государство в ряде случаев может реализовывать свои права
(и суверена, и казны) одновременно. Поэтому трудно не согласить
ся с авторами, полагающими, что суверенные права государства
в области финансовой деятельности затрагивают прежде всего бю
джеты (федерального и регионального уровня), государственные
внебюджетные фонды, которые являются составной частью казны.
В этом случае государство выступает одновременно как суверен
(посредством выражения государственной воли на утверждение
бюджетов) и как казна, т.е. собственник, который владеет, распоря
жается и использует денежные средства из данных фондов
1
.
Следует также акцентировать внимание, что и в прошлом, и те
перь мы видим, что в различных правовых системах правосубъект
ность публичноправовых образований оформлялась поразному.
Примечательно то, что в отличие от финансового законодатель
ства нормами гражданского права четко закреплено, что Россий
ская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципаль
ные образования – это субъекты гражданского права. Это правило
закрепляют ст. 124–127 Гражданского кодекса Российской Феде
рации. Тем самым законодатель дает понять, что публичные обра
зования – не юридические лица, а самостоятельные субъекты пра
ва, участники конкретных правоотношений.
Как уже ранее говорилось, публичные субъекты действуют
в общественных интересах, что отличает их от таких субъектов,
как юридические лица. В связи с чем можно поддержать мнение
В.А. Белова о том, что «классическим юридическим лицам такое
свойство, разумеется, не присуще»
2
. Однако, сравнивая граждан
скоправовой статус и финансовоправовой статус публичных
субъектов, необходимо воздерживаться от аналогии норм граж
данского и финансового права, чтобы избегать ошибок в правопри
менительной деятельности. На существующие проблемы такого
рода указывали и указывают многие специалисты. Так, В.Г. Пан
сков, анализируя первую часть Налогового кодекса Российской
Федерации, предостерегает ученый мир о «самом главном принци
пиально ошибочном положении – отождествлении норм налогового
и гражданского права»
1
. В дополнение добавим, что сегодня, когда
113388
1
См., например: Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права: Автореф. ... канд.
юрид. наук, Воронеж. 2006. С. 13.
2
Белов В.А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учебник. М.: АО «Центр ЮрИн%
фоР», 2003. С. 108.
быстро развиваются экономические отношения, развивается пред
принимательство, вопрос о соотношении норм гражданского права
и финансового права волнует многих ученыхюристов. Причем от
веты на него являются неоднозначными.
По этому поводу существует несколько точек зрения. Так,
Е.М. Ашмарина, рассуждая о расширении предмета финансового
права, относит к нему помимо отношений, возникающих непо
средственно при создании, распределении и использовании фон
дов денежных средств, отношения, играющие сопутствующую,
обеспечивающую роль для первых
2
. Согласна с этой концепцией
и Э.Д. Соколова, которая полагает, что данное утверждение не ис
ключает положения о том, что общественные отношения, возника
ющие в связи с функционированием финансовой системы, опосре
дуются не только нормами финансового права. Фонды денежных
средств, составляющие соответствующее звено финансовой систе
мы формируются, считает автор, за счет доходов, полученных
в результате участия субъекта, владеющего данным фондом де
нежных средств, в гражданском обороте
3
. В целом можно поддер
жать эти выводы. Однако нужно признать, что часть из этих отно
шений регулируется всетаки нормами гражданского права,
поэтому имеется необходимость их четкого отграничения по мето
ду правового регулирования.
Повторимся, что публичные субъекты – это самостоятельные
субъекты и отличаются они от лиц частного права (например, юри
дических лиц), как справедливо утверждают некоторые исследова
тели, тем, что создаются на основе публичноправового (обычно –
административного, властнораспорядительного) акта и преследу
ют в своей деятельности публичные (общественные) цели
4
.
Властные полномочия, которые отображают специфику только
публичных субъектов, характерны не для всех субъектов финан
сового права. В связи с чем можно привести слова М.В. Жернакова,
подтверждающие это высказывание. Рассматривая государство
113399
1
Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: Учебник для вузов. М.:
Международный центр финансово%экономического развития. 2001. С. 86.
2
См., например: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового
права в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография. М.: Полиграф ОПТ,
2004. С. 31.
3
См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России [Текст] / Отв. ред. Е.Ю.
Грачева. М.: ИД «Юриспруденция». 2006. С. 95.
4
См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 282.
в качестве субъекта налоговых правоотношений, он акцентирует
внимание на так называемом свойстве властности, которое прису
ще только государству
1
. Его поддерживает Г.В. Петрова. В связи
с чем она отмечает: «Мы разделяем мнение этих ученых, так как
именно свойство властности отражает специфику государства»
2
.
Из изложенного выше следует, что публичные образования –
это обязательные участники финансовых правоотношений. Следо
вательно, их финансовоправовой статус регламентируется нор
мами публичного, а не частного права. Действующее финансовое
законодательство наделяет государство, государственные и муни
ципальные образования (т.е. публичноправовых субъектов) само
стоятельными правами и признает их особыми субъектами права
(«sui generic»), существующими наряду с юридическими и физиче
скими лицами.
Между тем публичные субъекты денежные средства могут «до
бывать себе» различными способами. На то, что государство может
выступать в этом случае в разных ипостасях, указывали еще доре
волюционные юристы, например И.И. Янжул и В.А. Лебедев. Так,
И.И. Янжул в своих работах писал: «Государство приобретает для
себя средства двояким путем: частноправовым и общественно
правовым способами»
3
. Чуть позже В.А. Лебедев, на наш взгляд,
конкретизировал этот вывод: «В первом случае государство явля
ется не с атрибутами своей государственной власти, а как бы част
ным лицом, субъектом гражданского права, во втором – оно дейст
вует как власть публичнопринудительная
4
».
Подытоживая ход наших рассуждений, следует полностью со
гласиться с тем, что участие государства в финансовых правоотно
шениях необходимо рассматривать через призму публичной финан
совой деятельности, которая не исключает публичного управления
и касается экономической жизни любого общества. Следовательно,
как справедливо отметил академик Г. Осипов: «Несостоятельным
является тезис о полном исключении роли государства из эконо
мической жизни. Этого нигде нет»
5
. От себя добавим, что поскольку
114400
1
См.: Жернаков М.В. Субъекты налоговых правоотношений: правовой статус и виды // Фи%
нансовое право. 2004. № 6. С. 26–27.
2
Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: Дис. ...
д%ра юрид. наук. М., 2003. С. 140.
3
Янжул И.И. Финансовое право. М., 1885. С. 13.
4
Лебедев В.А. Финансовое право (изд. 2%е, перераб.). СПб., 1889. С. 325.
5
Осипов Г. Мы вышли за пределы красной черты // Щит и меч. 1997. 3 апреля (№ 37).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]