Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1329 вузов, 5502 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Субъекты российского финансового права. Монография

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
07.09.2026
Размер:
1 Мб
Скачать
☆
Не конкретизируя материал, раскрывающий принцип федера лизма
1
и его реализацию, являющейся индикатором межбюджет ных отношений, отметим, что многие авторы делают правильный вывод о том, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает стратегии страны на долго срочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федера тивных государств, однако сохраняет крайне высокую даже по меркам унитарных государств централизацию налоговобюджет ных полномочий
2
. К тому же, как показывает практика, большая часть налоговых доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Следовательно, зависи мость региональных бюджетов от устанавливаемых нормативов «расщепления» федеральных налогов существенно снижает их са мостоятельность, «подрывает» стимулы к проведению реформ, проведению инвестиций и т.п.
Существование межбюджетных отношений предопределено ин ститутом «бюджетного регулирования», исследование которого позволяет лучше понять отношения между органами государствен ной власти разных уровней и органами местного самоуправления.
Современная интерпретация бюджетного регулирования (его модель), как справедливо указывают некоторые ученые
3
, должна
включать несколько элементов:
– совокупность механизмов формирования доходного потенци ала бюджетов всех уровней бюджетной системы;
– комплекс мер по организации исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на оценку их социальной эф фективности и учет региональных интересов;
– систему межбюджетных отношений, включающих как меха низмы разграничения расходных и доходных полномочий и ответ
118811
1
См., например: Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно%правовой системы
России: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2002; Крохина Ю.А. Принцип федерализма в бюджет%
ном праве: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2001; Безруков А.В. Конституционно%право%
вые основы взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:
Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; и др.
2
См.: Бугаева О.В., Винокурова Н.И. Пути повышения доходности местных бюджетов за счет налогового администрирования // Сб.: Местное самоуправление в Республике Саха (Яку% тия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 144.
3
Подробнее см., например: Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регу% лирование // Финансы. 1999. № 10. С. 18.
ственности, так и взаимоувязанную систему методов оказания фи нансовой помощи субъектам.
Урегулированность отношений такого рода, осуществление правильной федеральной политики по сочетанию интересов всех субъектов (хотя это крайне сложная задача), на наш взгляд, позволит решить многие проблемы, возникающие меж ду Российской Федерацией и ее субъектами, избежать кон фликтов, вызванных дифференциацией экономического и соци ального развития регионов. Поэтому можно поддержать тех исследователей, которые считают, что, вопервых, «необходима целенаправленная налоговая политика, имеющая систему мак симального учета федеральных (общегосударственных) и тер риториальных интересов»; вовторых, должна быть «рассекре чена» практика предоставления территориям налоговых льгот, льготных кредитов, беспроцентных ссуд, таможенных льгот и т.п.»
1
. В связи с чем должна измениться парадигма региональ ной политики, заключающаяся в переходе от методов временно го ослабления территориальной дифференциации к средствам, ориентированным на развитие территорий субъектов Россий ской Федерации. Следовательно, всем субъектам должна быть предложена единая методика предоставления льгот с целью со хранения единых правил «рыночной игры», что будет способст вовать увеличению их собственных доходов, которые, по неко торым оценкам специалистов, сегодня в нашем государстве контролируются субъектами только на 14%.
Можно учесть и зарубежную практику. Так, в отличие от Рос сийской Федерации опыт иностранных федеративных государств показывает, что доходы низовых звеньев бюджетной системы со ставляют 75–76%
2
. Сориентированная на такие показатели поли тика государства позволит изменить и региональную финансовую политику, а впоследствии признать ее эффективной, так как реа лизация ее направлений во многом зависит от ориентации государ ства на расширение бюджетных и налоговых и других финансовых прав территорий. Однако процесс этот долгосрочен, и, как справед ливо утверждают служащие органов государственной власти, не
118822
1
См., например: Леонтьев Р.Г., Димов В.А. Межбюджетные отношения в системе рыночной экономики См.: Сб.: «Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия». Хабаровск: Дальневосточная академия государственной службы. 1998. С. 164–165.
2
См.: Леонтьев Р.Г., Димов В.А. Указ. раб. Там же.
обходим унифицированный подход к регионам, который сегодня пока «невозможен вследствие огромных различий природногео графических, экономических и других условий»
1
.
Принимая во внимание изложенное, определимся, что, хотя финансовоправовой статус государства закрепляется в законо дательстве неоднозначно, Российская Федерация как субъект финансового права занимает главенствующее положение среди всех субъектов финансового права. Осуществляя финансовую де ятельность, реализуя свои права и обязанности в публичных ин тересах, оно проявляет себя и как суверен, и как казна одновре менно.
В силу особенностей отечественного государственного и соци альноэкономического устройства Российское государство может выступать в финансовых правоотношениях в качестве единого субъекта, а также в качестве субъектов Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации занимают среднее (промежуточное) положение между Российской Федерацией и му ниципальными образованиями.
3.1.2. Муниципальные образования
Муниципальные образования в качестве самостоятельных субъектов в нашем государстве появились относительно недавно, со времени принятия Конституции Российской Федерации. Однако термин «муниципальные образования» в Основном законе нашего государства не упоминается. В ст. 130–133 Конституции Россий ской Федерации акцент делается на полномочия органов местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муници пальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и многое другое. Следовательно, конституционным закреплением государ ство гарантирует местное самоуправление.
Термин «муниципальное образование» впервые был применен гражданским законодательством, им же признаны муниципаль ные образования в качестве самостоятельных субъектов права
2
.
118833
1
Неустроев С.С. Региональная политика субъектов РФ по снижению дифференциации уровней социально%экономического развития территорий в условиях перехода к местному самоуправлению // Сб.: Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 117.
2
См.: ст. 14 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В настоящее время обсуждение вопросов местного самоуправ ления заметно оживилось. В связи с чем Г.А. Иванов
1
указывает на важность развития местного самоуправления в нынешней России и отмечает, что оно определяется многими обстоятельствами. Прежде всего тем, что эта власть может и должна способствовать постепенному «врастанию» нашего государства в демократический политический режим, инициируя его снизу». По мнению этого же автора, формирование жизнеспособного местного самоуправле ния – это необходимый этап в строительстве правового государст ва, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов (работающей не только по горизонтали, но и по вер тикали), помогает найти оптимальное сочетание общегосударст венных интересов с интересами каждого отдельного муниципаль ного образования. С выводом ученого можно только согласиться, а также отметить, что местное самоуправление может быть эф фективным только тогда, когда внешне управляющее воздействие государственной власти органично с властью на местах.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако многими учеными отмечается публичный характер муниципальной власти
2
. На наличие пуб личности в налоговых правоотношениях указывает Н.И. Химиче ва, которая считает, что «выполняемые функции органов местно го самоуправления придают им публичный характер»
3
. Такой же
точки зрения придерживается Н.А. Богуславская
4
. Небезынте ресно мнение и тех авторов, которые полагают, что «и местное самоуправление, и государственная власть есть разные формы единой публичной власти»
5
. Им вторят другие, утверждая, что местное самоуправление представляет собой один из элементов организации публичной власти
6
. По этому же пути идет и судеб
118844
1
Иванов Г.А. Самоуправление как фактор становления гражданского общества (философ% ско%синергетический аспект) См.: Сб.: Местное самоуправление в Республике Саха (Яку% тия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 217.
2
См., например: Мерецкая Н.А. Налоги в системе функций государства: Учебное пособие. Хабаровск. 2001. С. 7.
3
Химичева Н.И. Налоговое право. М.: БЕК, 1997. С.4.
4
См.: Богуславская Н.А. Местные налоги в Российской Федерации: Монография. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2007. С. 13–14.
5
Рыскильдина С.М. Местное самоуправление в условиях Российской государственности: те%
оретический и практический аспекты: Автореф. дис. .... канд. юрид. наук, Волгоград. 2001.
С. 19.
6
См.: Иванов Г.А. Указ. раб., там же.
ная практика, когда признает публичной муниципальную власть
1
.
Учитывая конституционные положения, некоторые исследова
тели
2
отличают муниципальные образования от других публичных субъектов и возводят их в разряд самостоятельных. Действитель но, обладая имущественными и властными полномочиями на своей территории, они вступают в различные финансовые отношения. Этим муниципальные образования похожи на других публичных субъектов: Российское государство, субъектов Российской Феде рации, поскольку «создаются по модели государственных образо ваний»
3
. Вместе с тем многие ученые указывают и на их отличия4. Так, Д.В. Винницкий, рассматривая налоговые отношения, в каче стве особенности называет то, что «определенные налоговые пол номочия муниципального образования могут осуществляться не посредственно его населением»
5
. Убедительным свидетельством этому служит и тезис Ю.А. Крохиной, делающей следующий вы вод: «Анализ природы местного самоуправления позволяет нам присоединиться к позиции авторов, считающих, что в местной вла сти сочетаются два начала: общественное и государственное»
6
. В связи чем прав и Г.А. Иванов, полагающий, что специфика мест ного самоуправления заключается в его двойственной политичес кой природе
7
.
Сегодня при рассмотрении финансовоправового статуса муни
ципальных образований необходимо учитывать то, что формиро
118855
1
См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
15.01.1998 г. № 3%П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Консти% туции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об ор% ганизации исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства Рос% сийской Федерации. 1998. № 4. Ст. 532.
2
См., например: Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы
осуществления: Автореф. ... канд. юрид. наук, Челябинск. 2004. С. 9.
3
Герасимов А.П. Проблемы правового статуса муниципальных образований. См.: Сб.: Мест%
финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 218.
4
См., например: Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: Монография. Сара% тов: Поволжская академия государственной службы, 2000; Винницкий Д.В. Субъекты нало% гового права: Монография, М.: Издательство НОРМА, 2000; Пащенко К.А. Правовое регу% лирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук, СПб. и др.
5
Винницкий Д.В. Указ. раб. С. 168.
6
Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: Монография. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2000. С. 10.
7
Иванов Г.А. Указ. раб. Там же.
вание жизнеспособного местного самоуправления необходимо в строительстве правового государства. К тому же, представляя важный элемент гражданского общества, оно «позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу... всего го сударства в целом»
1
, а также использовать механизмы прямой де мократии через политическую самоорганизацию локальных сооб ществ и оптимально сочетать интересы и права человека.
Важный гарант самостоятельности муниципального образова ния – это его финансовая независимость, которая предоставляет возможность органам местного самоуправления управлять риска ми и отвечать по своим обязательствам. Если местное самоуправле ние опирается на солидную финансовую и экономические основы, то оно будет эффективным. В противном случае, как справедливо отмечают многие исследователи, муниципальное образование ста новится заложником внешних условий, формируемых через сис тему межбюджетных отношений
2
.
Неоднородность подходов, сложившихся в юридической лите ратуре и на практике, к обеспечению муниципальных образований финансовыми ресурсами, достаточными для реализации функций местного самоуправления, а также отсутствие единообразного ис пользования в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и правовых актах местного самоуправления катего риального аппарата негативно влияют на эффективность правово го обеспечения муниципальной финансовой деятельности
3
. Невы сокий уровень юридической техники финансовых нормативных правовых актов требует выработки единообразных терминологи ческих и методологических подходов в определении финансовых полномочий муниципальных образований. В связи с этим можно признать, что необходимость их исследования в качестве самосто ятельных субъектов является одним из приоритетных направле ний теоретического осмысления в финансовоправовой науке. Оп ределение места муниципальных образований в системе субъектов финансового права в условиях реформирования финансового зако
118866
1
Крохина Ю.А. Указ. раб. С. 6.
2
См., например: Ходасевич С.Г. Финансовые последствия реформы местного самоуправле% ния для муниципальных образований // Финансы и кредит. 2005. № 6. С. 92.
3
Примерно такой же точки зрения придерживается К.А. Пащенко. См.: Пащенко К.А. Право% вое регулирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, СПб., 2004. С. 3.
нодательства – одна из важнейших задач, вызывающая непод дельный исследовательский интерес.
Предлагая пути решения рассматриваемой проблемы, необходи мо исходить из того, что финансовая компетенция муниципальных образований должна рассматриваться в ракурсе государственного устройства Российской Федерации и что местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивается населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по вопросам местно го значения с учетом территориальных и исторических интересов и местных традиций.
Поскольку население придает муниципальному образованию политические черты и качества субъекта, то местное самоуправле ние должно базироваться на таких основополагающих началах, как самоорганизация и самоответственность. Самостоятельность – это основной принцип финансовой деятельности муниципальных образований. Заметим, что исходным началом финансовой дея тельности государства является принцип федерализма. Поэтому совершенно права М.В. Карасева, которая считает, что самостоя тельность финансовой деятельности местного уровня проявляется в праве населения муниципального образования принимать реше ния по финансовым вопросам
1
.
Однако, как показывает действительность, становление совре менного института местного самоуправления в нашем государстве – вопрос не из легких. Поэтому можно поддержать С.М. Рыскильдину, утверждающую, что первопричина, тормозящая его развитие, – это «отсутствие единой модели местного самоуправления, приемлемой для Российского государства с его разнообразной национально культурной, этнополитической, духовной самобытностью, особен ностью его исторической генетики и впечатляющей бескрайностью территории»
2
. Из этого следует, что у населения – различные уров ни общественного сознания: политического, социального, а также правовой культуры, и разные «виды» на построение цивилизован ного гражданского общества.
Учитывая сказанное, отметим, что местное самоуправление –
это особый характер власти. Имея это в виду, Ю.А. Крохина под
118877
1
См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1999. С. 33.
2
Рыскильдина С.М. Указ. раб. С. 3.
черкивает, что оно «является формой организации публичной власти и управления, построенной на основе самоорганизации, самодеятельности и самоуправления»
1
. Согласимся с выводом этого автора. От себя добавим, что на уровне местного само управления отсутствует третья ветвь власти – судебная. Нали цо только законодательная и исполнительная власть. Поэтому согласимся с теми авторами, которые отмечают, что местное са моуправление является результатом вертикальной децентрали зации публичной власти, так как децентрализация в этом смыс ле – это передача прав на принятие решений органами, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным орга нам власти и которые зачастую избираются заинтересованными лицами
2
. Отсюда муниципальное образование представляет со бой географическое, политическое образование, представленное населением.
С этих позиций можно говорить и о финансовой самостоятель ности субъектов такого рода. Однако признание самостоятельнос ти муниципальных образований не означает их полной изоляции от государства, т.к. их деятельность одновременно выражает обще значимые интересы местного сообщества и государства и опреде ляется административноправовым регулированием процессов взаимодействия: 1) Федерации и ее субъектов; 2) субъектов РФ и муниципальных образований, а также «пространственной асимме трией в развитии субъектов Федерации», что связано с перерас пределением финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов и находит отражение при форми ровании бюджета и решении проблемы оказания помощи муници пальным образованиям.
Анализ бюджетного законодательства и практика показывают, что расходование муниципальных фондов, а также оказание фи нансовой помощи зависит от вида муниципального образования. Как известно, к числу их разновидностей можно отнести сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, городские поселения, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.
118888
1
Крохина Ю.А. Указ. раб. С. 18–19.
2
См., например: Рыскильдина С.М. Указ. раб. С. 18.
Сегодня не вызывает сомнения тот факт, что содержание муни ципальных финансовых правоотношений составляют финансовые полномочия, которыми наделяются участники муниципальной фи нансовой деятельности для решения вопросов на своей территории для обеспечения потребностей населения в различных сферах жиз недеятельности.
Как известно, для достижения целей и решения задач, стоящих перед местным самоуправлением, необходимо наличие соответству ющих ресурсов, поэтому неслучайно Европейская хартия местного самоуправления (да и национальное законодательство) в качестве основных принципов местного самоуправления закрепляет принцип соответствия ресурсов характеру и объему решаемых задач.
Принимая во внимание уникальность этого принципа, В.И. Пти цын справедливо утверждает, что наличие конституционных гаран тий ресурсной обеспеченности является фундаментом формирова ния финансовоэкономической основы местного самоуправления, необходимой и достаточной для реальной самостоятельности при осуществлении собственных и переданных полномочий
1
. Не под вергая сомнению общепринятую точку зрения, отметим: осуще ствляя финансовую деятельность и решая вопросы местного зна чения, муниципальные образования реализуют налоговые, бюджетные, кредитные и другие полномочия.
Свидетельством тому, что муниципальные образования облада ют финансовой правосубъектностью, служит помимо федерально го законодательства значительная нормативная база муниципаль ных образований
2
.
Финансовые полномочия муниципальных образований пред назначены для обеспечения реализации всей совокупности полно мочий местного самоуправления – вопросов местного значения,
118899
1
См.: Птицын В.И. Финансовые основы и межбюджетные отношения органов местного само% управления на примере МО «Мегино%Кангаласский улус (район)» // Сб.: Местное само% управление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансо% вые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 76.
2
См., например: Решение Думы города Артема от 24 декабря 2004 г. № 66 «О бюджете горо% да Артема на 2005 год // Выбор. 2004. № 106 (10608); Решение Находкинской городской Ду% мы от 22 декабря 2004 г. № 304 «Об утверждении ставок налога на имущество физических лиц» // Ведомости Находки. 2004. № 24–26 (109–111); Решение Хабаровской городской Ду% мы от 22 февраля 2005 г. «О бюджете города Хабаровска на 2005 год» // Сборник норматив% ных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. 2005. № 2; Ре% шение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 25 декабря 2007 г. № 140 «О бюджете муниципального района на 2008 год» // Вестник Хабаровского муниципаль% ного района Хабаровского края. 2007. № 9; и др.
также отдельных государственных полномочий. К сожалению, до настоящего времени законодателем не удалось обозначить четкую границу между понятиями «вопрос местного значения» и «полномочие по его решению», что влияет на разночтение в правоприменении. Не останавливаясь на подробном изложении Федеральных законов № 184 и 131
1
, подчеркнем, что первый эти дефиниции использует как тождественные, второй – термины раз граничивает.
Если проанализировать действующее законодательство, то можно увидеть, что в нем используется «остаточный» принцип установления полномочий муниципальных образований, так как по сравнению с полномочиями Российской Федерации и ее субъек тов они не оказывают решающего влияния на формирование объе мов денежных фондов в государстве, в некоторых случаях основы ваются только на одностороннем властном порядке и поэтому носят обеспечительный характер.
Вместе с тем детальное рассмотрение позволяет сделать вывод, что количество их достаточно для осуществления финансовой по литики на своей территории. И, как справедливо считают многие исследователи, дискуссионным вопросом в правовой литературе является разграничение налоговых и бюджетных полномочий му ниципального образования. По этому поводу существует несколько точек зрения. Однако, по нашему мнению, правы те авторы, кото рые утверждают, что критерием разграничения налоговых и бюд жетных отношений должен стать момент исполнения налоговой обязанности
2
.
Согласно действующим нормативным правовым актам в зависи мости от территориальной организации муниципальные образова ния наделены различным объемом полномочий. Так, если сравнить бюджетную сферу, то можно определить, что у муниципального района (по сравнению с другими муниципальными образованиями) имеются дополнительные бюджетные полномочия, например: по установлению нормативов отчислений доходов в бюджеты посе лений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; по опре
119900
1
Анализироваться законы будут позже.
2
См., например: Пащенко К.А. Правовое регулирование муниципальной финансовой
деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, СПб., 2004.
С. 19.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности