Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
гана1. Это же правило, на наш взгляд, применяется и к субъектам
финансового права, когда речь идет об органах общей и специаль
ной компетенции. В доказательство нашего рассуждения можно
привести тезис Л.Я. Хориной, делающей примерно такой же вы
вод, но приходит она к нему другим путем. Так, исследуя контроль
ные полномочия представительных органов (в частности, полномо
чия Федерального Собрания), автор отмечает, что полномочия
могут быть прямыми и косвенными. При этом прямые полномочия
конкретного субъекта должны иметь законодательное закрепле
ние. Косвенные же реализуются посредством специализирован
ных контрольных органов, через специальные государственные
институты
2
.
В этой связи оригинальна и точка зрения А.И. Худякова, ут
верждающего, что факт наличия органа в качестве одной из сто
рон в денежном правоотношении еще не свидетельствует о при
надлежности этого правоотношения к финансовой сфере. Ученый
справедливо отмечает: «Государственный орган может считать
ся субъектом финансового правоотношения только при соблюде
нии следующих условий: 1) его деятельность должна быть... спосо
бом осуществления самой финансовой деятельности государства;
2) он должен быть наделен властными полномочиями; 3) его дей
ствия должны быть определены общегосударственными интере
сами; 4) в ходе этих действий происходит реализация функций
государства; 5) возникающие при этом общественные отношения
по своим экономическим и правовым признакам являются фи
нансовыми»
3
. Разработанная концепция А.И. Худякова заслу
живает всяческой поддержки.
В рамках затронутой темы сделаем акцент на том, что высшим
представительным и законодательным органом Российской Феде
рации является Федеральное Собрание – парламент Российской
Федерации, который состоит из двух палат: Государственной Ду
мы и Совета Федерации. В области финансовой деятельности оно
характеризуется как орган общей компетенции.
Полномочия парламента в сфере финансов закрепляются не
только Конституцией Российской Федерации, но и рядом других
221111
1
Кутафин О.Е. Указ. раб. С. 357.
2
См.: Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК
Велби, Изд%во Проспект, 2005.С. 124–125.
3
Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, ТОО «Баспа»,
2001. С. 129.
нормативных правовых актов. Так, например, Бюджетным кодек
сом Российской Федерации
1
закрепляются его полномочия в бюд
жетной сфере. В компетенцию этого органа входит установление
общих принципов организации и функционирования бюджетной
системы Российской Федерации, а также оснований и порядка вре
менного осуществления федеральными органами государственной
власти отдельных бюджетных полномочий органов государствен
ной власти субъектов Российской Федерации и т.п. Налоговый ко
декс Российской Федерации, устанавливая основные начала в сфе
ре налогообложения (по существу, они являются принципами),
оставляет приоритет за федеральным законодательством
2
, кото
рое обсуждается и принимается депутатами обеих палат. Анало
гичная картина наблюдается при анализе законодательной базы,
регулирующей валютные отношения
3
, отношения по государст
венному кредиту и др. Отсюда следует признать, что Федеральное
Собрание – это главный субъект российского финансового права.
Однако оно не находится в привилегированном положении по срав
нению с другими федеральными органами государственной влас
ти, что «является обычным явлением в демократических государ
ствах»
4
, а также не считается вышестоящим органом для иных
представительных органов в Российской Федерации, так как Кон
ституцией Российской Федерации не устанавливается принцип
единства системы представительных органов.
Важнейшая функция названного органа – это контроль за со
стоянием финансов, за расходованием государственных средств.
Для сравнения, в США Конгресс как высший государственный ор
ган в финансовой сфере имеет право устанавливать и взимать на
логи, пошлины, подати и акцизные сборы единообразно по всей
территории государства; от имени федерации уплачивать долги,
делать займы, чеканить монету; утверждать и контролировать бюд
жет федерального правительства и др.
Интересен тот факт, что в международной практике существует
опыт проведения парламентского контроля через специально обра
221122
1
См., например: ст. 7 «Бюджетные полномочия Российской Федерации» или ст. 210 «Рассмо%
трение палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в случае отклонения его Президентом
Российской Федерации» и др.
2
См., например: ст. 1 и 3.
3
См., например: ст. 4 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
4
Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1994. С. 290.
зованные органы. Так, по утверждению некоторых ученых, в США
создано Главное бюджетноконтрольное управление Конгресса,
в Великобритании – Национальное контрольноревизионное уп
равление, в Канаде – Ведомство Генерального ревизора, во Фран
ции – Суд счетов, в Австрии, ФРГ, Франции, Венгрии – Счетные
палаты при бундестаге и парламенте
1
. Однако необходимо обратить
внимание, что такая точка зрения в определении статуса специаль
ного органа парламентского контроля является не единственной.
В связи с чем можно привести тезис А.Д. Соменкова, который, ссы
лаясь на те же органы, полагает, что «в настоящее время во всех
странах с высокоразвитой экономикой, формально или по существу
контроль за исполнением бюджета, в отличие от России, осуществ
ляется правительственными органами»
2
, т.е. автор считает назван
ные органы органами, созданными не при законодательных, а при
исполнительных органах государственной власти.
Небезынтересно и то, что начало парламентскому контролю
в нашем государстве, как утверждает А.А. Жданов, было положено
созданием в 1992 г. Контрольнобюджетного комитета при Верхов
ном Совете Российской Федерации
3
. Образованию органа парла
ментского контроля в современной интерпретации способствовал
переход экономики на рыночные механизмы, который потребовал
внесение изменений в структуру органов. Для сравнения приведем
и следующие исторические данные. В 1836 г. прообразом Счетной
палаты стал орган, получивший название Государственный кон
троль. Однако позже (в 1905 г.), как утверждают некоторые ученые,
проект преобразования его по западноевропейскому образцу
в Счетную палату был отклонен
4
.
В настоящее время в силу ст. 101 Конституции Российской Фе
дерации Федеральное Собрание образует Счетную палату Россий
ской Федерации. Согласно Федеральному закону «О Счетной пала
те Российской Федерации»
5
Счетная палата – это постоянно
221133
1
Информация приводится согласно следующим работам: Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Госу%
дарственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект, 2005.
С. 123–124; Соменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации:
Дис. ... канд. юрид. наук, М., 1997. С. 21, 40.
2
Соменков А.Д. Указ. раб. С. 22.
3
Жданов А.А. Финансовое право РФ: Учебное пособие. 2%е изд. М.: ТЕИС, 1995. С. 149–150.
4
См.: Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно%счетных органов субъек%
тов РФ (проблемы и перспективы): Дис. ... докт. юрид. наук, М., 1999. С. 72.
5
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Хабаровск. 2008.
действующий орган государственного финансового контроля. Объ
ектом ее контроля выступают средства федерального бюджета,
федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность
и многое другое.
Счетная палата обладает функциональной независимостью
и решает задачи, связанные с 1) организацией и осуществлением
контроля за своевременным исполнением доходных и расходных
статей федерального бюджета и бюджетов государственных вне
бюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определением эффективности и целесообразности расходов го
сударственных денежных средств и использования федеральной
собственности; 3) оценкой обоснованности доходных и расходных
статей проектов федерального бюджета и бюджетов государствен
ных внебюджетных фондов; 4) проведением финансовой эксперти
зы проектов федеральных законов и нормативных правовых ак
тов федеральных органов государственной власти; 5) анализом
выявленных отклонений от установленных показателей бюджета
и подготовкой предложений по их устранению; контролем за за
конностью и своевременностью движения бюджетных средств
в Центральном банке Российской Федерации (Банке России), упол
номоченных банках и иных финансовокредитных учреждениях;
6) предоставлением информации палатам Федерального Собрания
о ходе исполнения бюджета и результатах проводимых мероприя
тий и т.п.
Законодатель определяет круг субъектов, на которых распрост
раняются контрольные полномочия Счетной палаты. В основном
это все государственные органы и учреждения. К таким субъектам
также могут относиться органы местного самоуправления, ком
мерческие организации (страховые компании, банки независимо от
организационноправовой формы и формы собственности), обще
ственные объединения, негосударственные организации, если они
получают, перечисляют, используют средства федерального бюд
жета; используют либо управляют федеральной собственностью,
а также имеют налоговые, таможенные и иные преимущества.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счет
ная палата направляет представления органам государственной
власти, руководителям организаций для принятия мер по устране
нию выявленных нарушений. Она вправе давать администрации
проверяемых организаций обязательные для исполнения предпи
сания. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем ис
221144
полнении ее предписаний Счетная палата по согласованию с Госу
дарственной Думой может принимать решение о приостановлении
всех видов финансовых операций по счетам проверенных субъек
товнарушителей. Однако за последними остается право на обжа
лование такого решения в судебном порядке.
Принципиально важным является и то, что в своей деятельно
сти Счетная палата взаимодействует с другими контролирующи
ми органами, в том числе и с органами, образованными парламен
том. Если обобщить изложенное выше, то можно с уверенностью
сказать, что Счетная палата Российской Федерации осуществля
ет объективный независимый контроль от ведомственных инте
ресов, проверяет государственную отчетность по исполнению бю
джета.
По мнению многих исследователей
1
, ее статус, полномочия,
функции и обязанности соответствуют «Лимской декларации ру
ководящих принципов контроля» ИНТОСАИ (Международной ор
ганизации высших органов государственного финансового контро
ля)
2
, согласно положениям которой высшие контрольные органы
страны могут успешно выполнять возложенные на них задачи
только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими
организаций и защищены от какоголибо политического или дру
гого постороннего влияния.
Однако финансовоправовой статус рассматриваемого органа,
на наш взгляд, обладает определенным своеобразием, на которое
обращают внимание некоторые правоведы. Так, Н.Д. Погосян отме
чает, что из текста ч. 5 ст. 101 Конституции вовсе не следует выво
да, что образуемая Счетная палата Российской Федерации являет
ся органом законодательной власти
3
. Примерно такой же точки
зрения придерживается и С.О. Шохин. В связи с чем он подчерки
вает, что «отнесение Счетной палаты РФ к системе органов законо
дательной власти вызывает обоснованные возражения... Ни один
законодательный акт Российской Федерации прямо не содержит
такого отнесения, что вполне оправданно...»
4
. Подобные выводы
221155
1
См., например: Соменков А.Д. Правовое положение Счетной палаты Российской Федера%
ции: Дис. ... канд. юрид. наук, М., 1997. С. 44.
2
См.: Контроль в зарубежных странах // Информационный бюллетень Контрольно%бюджет%
ного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. М., 1992. С. 3.
3
См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юристъ, 1998. С. 173.
4
Шохин С.О. Указ. раб. С. 133.
подтверждают наше умозаключение следующего характера. Если
исходить из конституционного закрепления трех ветвей власти,
то Счетную палату Российской Федерации нельзя отнести ни к за
конодательным органам, ни к исполнительным, ни к судебным. Этот
орган занимает самостоятельную «нишу» в системе субъектов фи
нансового права. А попытка привязать его «к Федеральному Со
бранию несет в себе негативный момент, а именно: она «способст
вует развитию противостояния основных ветвей власти, а не
гармонизации их деятельности, то есть по своей природе является
деструктивной»
1
.
Свою «нишу» в системе субъектов финансового права занимают
представительные органы субъектов Российской Федерации и ор
ганов местного самоуправления. Совершенно очевиден тот факт,
что они наделены общей финансовой компетенцией, что закрепле
но федеральным законодательством, а также законодательством
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ
ления. В первую очередь это касается ежегодного составления,
рассмотрения проекта соответствующего бюджета
2
и утвержде
ния отчета об его исполнении
3
.
Представительные органы государственной власти субъекта
России являются постоянно действующими высшими и единствен
ными законодательными органами субъекта. Их наименование,
структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта
с учетом исторических, национальных и иных традиций. Незави
симо от названия (Хурал в Республике Бурятия, Законодательное
Собрание в Еврейской автономной области, Законодательная Дума
в Хабаровском крае, Ил Тумэн в Республике Саха (Якутия) и т.п.)
они осуществляют свою деятельность в рамках предметов веде
ния субъекта и предметов совместного ведения России и субъекта
РФ. Так же как и Федеральное Собрание, в финансовой сфере они
выполняют важнейшие задачи на своих территориях. Такой же
точки зрения придерживаются многие правоведы
4
. При этом ис
полнительные органы могут обладать как общей финансовой ком
петенцией, так и специальной. Их система субъектами РФ и муни
221166
1
Шохин С.О. Указ. раб., С. 136.
2
См.: ст. 171 Бюджетного кодека Российской Федерации.
3
См.: ст. 215 Бюджетного кодека Российской Федерации.
4
См., например: Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельнос%
ти государства и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ИД «Юриспру%
денция», 2007. С. 50.
ципальными образованиями устанавливается самостоятельно в со
ответствии с основами конституционного строя. Однако так назы
ваемое соответствие с основами конституционного строя налагает
отпечаток на их структуру, организацию деятельности, правовой
статус и т.п. Поэтому можно согласиться с мнением тех ученых, ко
торые полагают, что наличие в субъектах Российской Федерации
органов исполнительной власти «как органов государственной вла
сти с определенными свойствами (сроком полномочий, принципом
производности от населения или от избираемых их органов) зави
сит не только от субъекта»
1
.
Как известно, распределение компетенции органов государст
венной власти строится по образцу и подобию органов федерально
го уровня, на основании принципа разделения властей, что не ме
шает им принимать самостоятельные решения. Так, например,
в Хабаровском крае обязанности по контролю за своевременным
поступлением денежных средств, выделяемых Правительством
Российской Федерации, а также за их целевым использованием
и возвратом с недавнего времени были возложены на Комиссию по
обеспечению эффективного использования финансовых ресур
сов – орган, не имеющий аналогов в других субъектах Российской
Федерации. Однако система исполнительных органов строится
единообразно. При этом в одних субъектах систему исполнитель
ных органов возглавляет президент (глава) республики (например,
в Республике Ингушетия), в других – правительство или его глава
(например, в Республике Карелия) либо глава администрации (на
пример, в Московской области).
Все органы местного самоуправления наделяются полномочия
ми и действуют от имени муниципального образования. В институ
циональном аспекте органы местного самоуправления, как спра
ведливо отмечает Г.А. Иванов, интегрированы в единый механизм
управления страной
2
. Они представлены аппаратом, наделенным
правом использовать «средства законодательно институированно
вать и собирать налоги.
221177
1
Конституционное право России и зарубежных стран: Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2006.
С. 341.
2
См.: Иванов Г.А. Самоуправление как фактор становления гражданского общества (фило%
софско%синергетический аспект) // Сб.: Местное самоуправление в Республике Саха (Яку%
тия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во
СО РАН». 2004. С. 217.
Напомним, что конституционная норма (ст. 12) о том, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государст
венной власти, до сих пор носит дискуссионный характер. Некото
рые авторы именуют правило, обусловленное названной статьей,
«муниципальной революцией». Действительно, самостоятельность
этих органов связана с обособлением местного самоуправления.
Однако, на наш взгляд, так называемая революция объясняется
отчасти и субъективными причинами, на которые указывает
С.М. Рыскильдина
1
. Она связывает их с неточным аутентичным пе
реводом Европейской хартии. С автором трудно не согласиться.
Сегодня в соответствии с федеральным законодательством ор
ганы местного самоуправления в обязательном порядке должны
быть представлены 1) представительным органом муниципального
образования, который избирается непосредственно населением со
ответствующей территории и принимает решения по вопросам ме
стного значения; 2) главой муниципального образования; 3) мест
ной администрацией – исполнительнораспорядительным органом
муниципального образования, призванным выполнять решения
представительного органа и осуществлять повседневное управле
ние территорией. При этом глава администрации должен назна
чаться на должность по контракту, заключаемому по результатам
конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,
определяемый уставом.
Небезынтересным для правовой науки является то, что дейст
вующим законодательством в целях организации взаимодействия
органов местного самоуправления, выражения защиты и общих
интересов муниципальных образований предусмотрен новый ин
ститут – институт межмуниципального сотрудничества.
Осуществление органами местного самоуправления своих пол
номочий обладает определенной особенностью. По справедливому
утверждению К.А. Пащенко, представительные органы местного
самоуправления могут совмещать функции и представительных,
и исполнительных органов
2
. Эту специфику автор объясняет не
обязательностью применения принципа разделения властей в ме
стном самоуправлении. Однако только представительному органу
221188
1
См.: Рыскильдина С.М. Местное самоуправление в условиях Российской государственнос%
ти: теоретический и практический аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Волгоград.
2001. С. 6.
2
См.: Пащенко К.А. Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в
Российской Федерации: Автореф. дис. .... канд. юрид. наук, СПб., 2004. С. 8.
муниципального образования предоставлено право, определенное
федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муни
ципального образования, принимать решения, устанавливающие
правила, обязательные для исполнения на территории муници
пального образования.
Чаще всего исполнительные органы муниципальных образований
(местного самоуправления) именуются не только администрациями,
но и управлениями, департаментами и т.п. Отсюда наименования ор
ганов, создаваемых органами местного самоуправления, самые раз
нообразные. Вместе с тем, по мнению В.А. Белова, с которым можно
согласиться, как бы ни назывались исполнительные органы, четкого
различия между ними как видами органов не проводится
1
.
Примечательно, что Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
расширяет правотворческую деятельность органов местного са
моуправления, которая на сегодняшний день является не совсем
эффективной. В этом смысле показательны данные прокуратур
субъектов Российской Федерации. Так, только в одном регионе
(субъекте РФ – Республике Саха (Якутия) за 2003 г. выявлен 121
незаконный нормативный правовой акт органов местного само
управления, противоречащий законодательству (из них в области
налогов и сборов – 18, торговли и потребительского рынка – 20, бю
джетного законодательства – 16, земельного законодательства – 5,
трудового законодательства – 3, жилищного законодательства – 4,
организации структуры органов местного самоуправления и муни
ципальной службы – 6, предпринимательства 7, природопользо
вания – 12 и пр.)
2
. Проблемой, по нашему мнению, является и несо
ответствие в настоящее время федеральному законодательству
действующих уставов большинства муниципальных образований.
Для частичного ее решения необходим определенный промежуток
времени, так называемый переходный период, чтобы внести изме
нения в законодательство органов местного самоуправления.
Исследуя законотворческий процесс органов местного само
управления, хотелось бы обратить внимание на то, что в отноше
нии правовых актов муниципального образования (в его уставе) се
221199
1
См.: Белов В.А. Гражданское право. Общая часть: Учебник. М.: АО «Центр ЮрИнфоР».
2002. С. 118.
2
См.: Сб. «Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%эко%
номические и финансовые проблемы». Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 37.
годня законодатель допускает применение двойного наименования
правового акта. По поводу нововведения появились уже некоторые
высказывания, которые можно признать обоснованными. Напри
мер, прав А. Мелентьев, когда утверждает, что установление, ког
да «первая часть состоит из наименования в соответствии с новым
законом, а вторая часть определяется уставом муниципального об
разования в соответствии с национальными и иными традициями,
вполне допустимо»
1
.
В настоящее время в организации и осуществлении деятельно
сти органов местного самоуправления существуют и другие спор
ные вопросы. Выделим один из них, решение которого, с нашей
точки зрения, для финансовоправовой науки будет иметь немало
важное значение. Так, многие ученые говорят об установленных
законодательством дублирующих функциях органов местного са
моуправления в области финансов
2
. Этот вывод подтверждает
и анализ практической деятельности исполнительных органов ме
стного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе.
Поскольку неурегулированность многих вопросов ведет к обраще
ниям в Конституционный Суд Российской Федерации, поэтому суду
такого уровня приходится вырабатывать правовые позиции относи
тельно организации и функционирования местного самоуправления,
касающиеся соотношения системы органов государственной власти
с органами местного самоуправления, а также разграничения пред
метов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами в сфере самоуправленческих отношений
3
.
222200
1
Мелентьев А. Муниципальные правовые акты // Законность. 2005. № 1. С. 42.
2
См., например: Пащенко К.А. Указ. раб. С. 4.
3
См., например: Определения Конституционного Суда Российской Федерации: от 1 апреля
2008 г. № 194%0%П «По жалобе администрации муниципального образования “Балтийский
городской округ” Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муници%
пального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калинин%
градской области “Об организации местного самоуправления на территории Балтийского
городского округа” и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судеб%
ной системе Российской Федерации”, а также жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Каба%
новой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининград%
ской области» // Российская газета. 2008. 19 апреля; от 5 июня 2003 г. № 276%0 «Об отказе
в принятии к рассмотрению запроса мирового судьи 113%го судебного участка города
Санкт%Петербурга О.П. Михайловой о проверке конституционности части 5 статьи 8 Закона
Российской Федерации “О плате за землю” и жалобы гражданина А.А. Жукова на наруше%
ние его конституционных прав той же нормой» // Вестник Конституционного Суда Россий%
ской Федерации. 2003. № 6; от 8 апреля 2003 г. № 159%0 «По запросу Арбитражного Суда
Владимирской области о проверке конституционности положения статьи 10 Федерального
закона “О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и
в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах”» // Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 5 и др.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]