Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
тус организации в целом, будем иметь в виду и предприятия, и уч
реждения, а при необходимости обозначим особенности их финан
совоправового статуса.
Поскольку организации обладают правоспособностью, дееспо
собностью, деликтоспособностью, – свойствами, необходимыми
и достаточными для признания за ними качества субъекта, – то их
можно считать самостоятельными и внешне автономными. Содер
жание современного финансовоправового статуса рассматривае
мых субъектов составляют материальные и процессуальные права
и обязанности. Особенностью финансовоправового статуса кол
лективных субъектов финансового права является то, что некото
рые из них принимают участие на всех стадиях публичной финан
совой деятельности, а другие связаны с процессом образования
фондов денежных средств государства и муниципальных образо
ваний.
К сожалению, чаще всего в экономической и юридической лите
ратуре организации рассматриваются как субъекты налогового
права либо в качестве органов, осуществляющих финансовый кон
троль. Действительно, будучи социально значимой функцией, кон
трольная функция является неотъемлемой частью финансовой де
ятельности. Поэтому, как справедливо утверждают некоторые
исследователи, мировая практика развития системы контроля пош
ла по пути выделения четвертой, самостоятельной, ветви государст
венной власти – власти контрольной наряду с законодательной, ис
полнительной и судебной
1
. В связи с чем права Л.Я. Хорина,
считающая, что на современном этапе «контроль стал более глубо
ким, неформальным со стороны представительных органов государ
ственной власти и местного самоуправления за финансовой деятель
ностью исполнительной власти»
2
. Дополняет наши рассуждения
и вывод П.В. Черноморда, который, анализируя финансовый кон
троль, связывает компетенцию органов с возложением на них оп
ределенных функций и подчеркивает, что совокупность всех прав
и обязанностей должна быть отражена в соответствующих норма
тивных правовых актах (положениях)
3
. Трудно также не согла
220011
1
См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 18.
2
Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Вел%
би, Изд%во Проспект, 2005.С. 125.
3
См.: Черноморд П.В. Организация и проведение ревизий. 2%е изд., перераб. и доп. М.: Фи%
нансы и статистика, 1985. С. 6.
ситься с А.И. Худяковым, полагающим, что «к органам финансового
контроля можно отнести практически любой государственный ор
ган, осуществляющий финансовую деятельность»
1
. В дополнение
можно привести точки зрения и других ученых, которые считают,
что «практически все органы государства без исключения занима
ются финансовой деятельностью»
2
. Эти же выводы подтверждают
и научные исследования
3
. В обоснование своего умозаключения
приведем и другой тезис: «Организация занимает центральное мес
то в системе субъектов налогового права, так как на ней лежит боль
шая часть налоговой нагрузки. К тому же организации являются
плательщиками основных бюджетообразующих налогов, и в отно
шении них законодатель установил обязанности налоговых аген
тов»
4
. Не умаляя достоинств организаций, повторимся, что они пред
ставляют большую часть коллективных субъектов. Но, как уже
раннее отмечалось, помимо перечисленных субъектов, коллектив
ными субъектами (организациями) могут признаваться публичные
образования (государство, субъекты Российской Федерации, муни
ципальные образования), а также субъекты, не обладающие при
знаками юридического лица (филиалы, представительства и др.).
Так, ст. 19 Налогового кодекса Российской Федерации предоставля
ет возможность филиалам, другим обособленным подразделениям
организаций выполнять налоговые обязательства учредителей.
Некоторые ученые помимо перечисленных субъектов в разряд
коллективных включают и судебные органы. Так, М.В. Карасева
утверждает: «Коллективными субъектами финансового права яв
ляются органы государственной власти всех трех ее ветвей: пред
ставительные, исполнительные и судебные»
5
. Однако однозначно
сказать, что судебные органы являются таковыми, нельзя. По по
воду их принадлежности к субъектам финансового права правовая
позиция нами уже высказывалась
6
.
220022
1
Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО «Баспа»,
2001. С. 244.
2
Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой М.: Юристъ, 1996. С. 19.
3
См., например: Сергиенко Р.А. Организация как субъект налогового права: Автореф. ...
канд. юрид. наук, Воронеж. 2003; Туник Е.Е. Правовое регулирование налоговых отно%
шений с участием некоммерческих организаций: Автореф. ... канд. юрид. наук. М.,
2001.
4
Сергиенко Р.А. Указ. раб. С. 3.
5
Карасева М.В. Указ. раб. С. 117.
6
См.: Раздел 2.2.
Обобщая изложенное выше, резюмируем, что понятие «органи
зация» шире, чем термин «юридическое лицо», а «коллективный
субъект» – чем дефиниция «организация». Примерно к такому же
выводу, исследуя некоммерческие организации в качестве субъек
тов налоговых отношений, приходит Е.Е. Туник. Однако в дополне
ние к этому автор предлагает признать организации в качестве от
дельного вида субъектов налогового права. В связи с чем он пишет:
«Выделение особого вида субъектов налогового права – организа
ций было бы оправданным»
1
. Но свои утверждения ничем не под
крепляет. Поэтому вряд ли можно поддержать данную точку зре
ния. На наш взгляд, среди всех коллективных субъектов (за
исключением публичных образований) определенной спецификой
в финансовой сфере обладают только законодательные и исполни
тельные органы государственной власти и местного самоуправле
ния, о которых речь пойдет чуть позже.
Как известно, организации создаются для реализации различ
ных задач. В теории гражданского права одним из принципиально
важных оснований их деления является осуществление ими дея
тельности, направленной на систематическое получение прибыли.
По указанному критерию все организации делятся на коммерчес
кие и некоммерческие.
Напомним, что к видовой принадлежности «некоммерческие ор
ганизации» относятся органы государственной власти и местного
самоуправления, общественные организации, учреждения, фонды,
потребительские кооперативы, союзы, ассоциации и др.
Особый интерес среди всех коллективных субъектов для финан
совоправовой науки представляют некоммерческие организации,
а именно та их часть, которая обладает властными полномочиями,
т.е. органы государственной власти и местного самоуправления. Как
справедливо отмечает Т.А. Лахтина, совокупность всех органов –
это централизованная система, в том числе и в финансовом обеспе
чении
2
.
Основанием для признания их в качестве субъектов финансово
го права является наличие у них компетенции в области публичной
финансовой деятельности, которая устанавливается Конституцией
220033
1
Туник Е.Е. Указ. раб. С. 16.
2
См.: Лахтина Т.А. Правовое положение органов внутренних дел как участников финансово%
правовых отношений: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14.
Российской Федерации, федеральными конституционными зако
нами, федеральными законами другими и нормативными правовы
ми актами.
Следует отметить, что согласно гражданскому законодатель
ству органы государственной власти и местного самоуправления
как субъекты могут иметь или не иметь статус юридического ли
ца. Например, высшие органы государственной власти (Феде
ральное Собрание РФ, Правительство РФ и некоторые другие)
не являются юридическими лицами. Для материального обеспе
чения их деятельности создаются самостоятельные юридичес
кие лица (например, финансовоэкономические департаменты).
Они, как правило, имеют форму учреждений или унитарных
предприятий. Как правило, в качестве юридических лиц не вы
ступают главные департаменты, мэрии, отделы, управления.
В то же время существует ряд органов исполнительной власти,
а также судебных органов, которые чаще всего обладают призна
ками юридического лица с организационноправовой формой го
сударственного учреждения
1
. В отношении их учеными приме
няется термин «публичное юридическое лицо». Так, Н. Кантор,
связывая понятие публичного юридического лица с существова
нием некоторых общественно значимых, публичных функций го
сударства, делает акцент на возможности и одновременной необ
ходимости реализации этих функций
2
.
Интересен тот факт, что термин «государственное учреждение»
имеет воплощение в системе государственной власти многих ино
странных государств. Например, в Германии, по утверждению
А.Э. Жалинского и А.А. ЖалинскойРерихт, они занимают цент
ральное место в государственном управлении и представляют со
бой субъектов публичной власти, т.е. юридических лиц публичного
права, которые уполномочены к самостоятельному выполнению
публичных функций, проявляющемуся вовне, воздействующему
на третьих лиц
3
. О дефиниции «юридическое лицо публичного пра
ва» речь идет и в законодательстве Украины
4
.
220044
1
См., например: Ст. 120, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации.
2
См.: Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хо%
зяйство и право. 2005. № 4. С. 55.
3
Жалинский А.Э., Жалинская>Рерихт А.А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 156–157.
4
См.: Закон Украiни «Про порядок погашения зобов язань платникiв податку перед бюджета%
ми та державними грошовыми фондами» вiд 21.12.00 р. // Офiцiний вiсник Украiни. 2001. № 7.
Ст. 259.
Рассматривая коллективных субъектов финансового права,
необходимо отметить, что многие российские ученые забывают
об органах местного самоуправления. Так, М.В. Карасева ут
верждает, что «к коллективным субъектам финансового права
относятся а) органы государственной власти; б) Центральный банк
РФ; в) коммерческие банки, наделенные властными полномочия
ми; г) организации (предприятия, бюджетные учреждения)»
1
.
Между тем игнорировать факт их существования сегодня нельзя,
как нельзя и не учитывать разницы при осуществлении публичной
финансовой деятельности органами государственной власти и ме
стного самоуправления. В связи с этим представляется весьма ин
тересной позиция О.Е. Кутафина, которую можно поддержать. Он
обращает внимание на то, что, хотя те и другие органы по компетен
ции похожи, они – это всетаки разные формы реализации власти
народа. «Органы государственной власти являются структурными
единицами государственного аппарата, поэтому «реализуемая ими
власть народа имеет форму государственной власти», а «органы
местного самоуправления не являются составной частью государ
ственного механизма управления. Они... представляют собой само
стоятельную форму»
2
.
Совершенно очевидными являются и другие обстоятельства.
Вопервых, при исследовании финансовоправового статуса орга
нов государства разного уровня, в том числе и органов местного са
моуправления, необходимо учитывать сочетание публичных и ча
стных интересов в процессе осуществления ими финансовой
деятельности. Вовторых, необходимо иметь в виду, что они нахо
дятся в постоянно длящихся отношениях с публичным субъектом
и управомочены выражать государственную волю в установлен
ных пределах. Такой подход позволяет не только объяснить неко
торые спорные теоретические моменты, но и исправить многие
практические ошибки.
Следовательно, в рамках затронутого вопроса следует обра
тить внимание на двоякое положение законодательных и испол
нительных органов государственной власти и местного само
управления. С одной стороны, они являются самостоятельными
участниками финансовых правоотношений: платят налоги, участ
вуют в отношениях по государственному и муниципальному кре
220055
1
Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 2000. С. 93.
2
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 358–359.
диту. Вступают и в другие правоотношения, так как нуждаются
в финансовых ресурсах, которые получают в виде бюджетных ас
сигнований из соответствующих бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации на основании федерального закона на оче
редной финансовый год и плановый период, а также аналогичных
законов субъектов Российской Федерации и муниципальных об
разований.
С другой стороны, в связи с тем, что их финансирование осуще
ствляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной
системы, необходимо соблюдение финансовой дисциплины. В це
лях рационального, эффективного и целевого использования де
нежных средств специально созданные органы и подразделения
в их структуре осуществляют финансовый контроль. Не вникая
в детальное исследование правоотношений по государственному
финансовому контролю, отметим, что в последнее время особое
внимание уделяется ведомственному финансовому контролю –
контролю в министерствах, ведомствах, комитетах, департамен
тах, службах и в других подобных органах государства за деятель
ностью входящих в их систему организаций и других структурных
единиц.
С учетом современных реалий ведомственный финансовый
контроль Е.Ю. Грачева
1
справедливо называет внутренним (вну
трисистемным) финансовым контролем и делает верный вывод
о том, что он может осуществляться не только в министерствах
и ведомствах, комитетах, других органах исполнительной власти,
но и в общественных и религиозных организациях руководителя
ми соответствующих образований и специально созданными в дан
ных системах контрольноревизионными подразделениями, кото
рые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю
министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или
соответствующему органу общественной или религиозной органи
зации.
Но, как показывает практика, в настоящее время регулирова
ние отношений по ведомственному финансовому контролю осуще
ствляется не на должном уровне. В связи с чем прав А.Н. Козырин,
когда утверждает, что устаревшая нормативная база – одно из на
иболее серьезных препятствий на пути развития ведомственного
220066
1
См.: Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Граче%
ва, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Изд%во «Проспект», 2004. С. 56.
контроля, приведшее к его ликвидации в целом ряде министерств,
ведомств и других органах управления
1
.
Помимо ведомственного финансового контроля дополнительной
гарантией целевого использования бюджетных денежных средств
и в установленных сметой объемах является внутрихозяйствен
ный финансовый контроль, которому подвергается как сама орга
низация, так и ее структурные подразделения. Поэтому трудно
не согласиться с Н.И. Химичевой, которая считает, что в данном
случае контрольные функции связаны с процессом повседневной
финансовохозяйственной деятельности как ее необходимыми ус
ловиями
2
. Поддержим и В.М. Мандрицу3, полагающего, что внутрихо
зяйственный финансовый контроль можно разделить на оператив
ный (текущий) и стратегический. При этом оперативный контроль
проводится в процессе деятельности, осуществляемой субъектом,
с помощью четкой организации бухгалтерского учета и контроля
за движением денежных средств и материальных ценностей.
Стратегический финансовый контроль предполагает разработку
оптимальных решений по использованию финансовых ресурсов
и вложению капитала, обеспечивающих экономическую эффек
тивность на перспективу.
Вместе с тем исследование финансовоправового статуса рас
сматриваемых субъектов будет неполным, если не раскрыть еще
один наиболее важный аспект. Так, не следует забывать о том, что
органы государственной власти и местного самоуправления (в ли
це должностных лиц) могут выполнять волю публичных субъек
тов, превращая ее в их волеизъявления, и тем самым характеризо
вать Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации,
муниципальные образования как самостоятельных субъектов фи
нансового права
4
. Вследствие этого государство и другие публич
ноправовые образования приобретают для себя права и создают
обязанности в финансовой сфере. Таким образом, поскольку пуб
личные субъекты реализует свою дееспособность через свои орга
ны, действующие в рамках компетенции, установленной актами
о статусе этих органов, то в результате их действий участниками
220077
1
См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 61.
2
См.: Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. Л.К. Воронова, Н.И. Химичева. М.:
Юридическая литература, 1987. С. 99.
3
См.: Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под ред.
проф. В.М. Мандрицы Ростов н/Д: Феникс, 1999. С. 121.
4
Подробнее в разделе 3.1.
становятся именно публичноправовые образования в целом, а не
законодательные или исполнительные органы.
Следуя постулатам административного права, отметим, что для
признания органов уполномоченными необходимо, чтобы они обла
дали двумя признаками: орган должен действовать от имени госу
дарства и быть носителем соответствующих полномочий государ
ственновластного характера – в широком смысле быть органом
государственного управления
1
. Отсюда можно сделать вывод: дей
ствия органов власти, совершенные в пределах их компетенции,
являются действиями самих публичноправовых образований. Та
ким образом проявляется заинтересованность государства при
осуществлении им публичной финансовой деятельности, а значит,
и регламентированная законодателем активность, так как «госу
дарство руководит и направляет финансовую деятельность через
свои органы»
2
. Напомним, что в этом случае речь идет о так назы
ваемом представительстве, как то: «действий от “имени” представ
ляемого, полномочийсанкционирований со стороны представляе
мого, определенности пределов полномочий»
3
. К изложенному
добавим, что составной частью властной деятельности перечис
ленных субъектов является правоприменительная деятельность,
а значит, как утверждают многие исследователи
4
, «и другие право
вые функции (например, правотворческая и правоохранитель
ная)».
Последняя особенность всего, и это правильно, связывается
многими учеными с функциями государственного финансового
контроля
5
, который носит межотраслевой характер. В связи с чем
можно говорить о правовосстановительной и карательной функци
ях рассматриваемых субъектов, а также о характерной особеннос
ти их финансовой дееспособности, которая, с одной стороны, про
220088
1
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Фе%
дерации. М.: Юристъ. 1996. С. 75.
2
Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 19.
3
Шерешевский И.В. Представительство. Поручение и доверенность. Комментарии к стать%
ям 30–40; 251–275 Гражданского кодекса. М., 1925. С. 54.
4
См.: Палеха Р.Р. Особенности правоприменительной деятельности управомоченных субъ%
ектов в Российской Федерации. См.: Сб. материалов Международной научно%практической
конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном
этапе». Пенза. 2002. С. 70.
5
См., например: Черноморд П.В. «Организация и проведение ревизий». 2%е изд., перераб. и
доп. М.: Финансы и статистика. 1985. С. 14–18; Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный
финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект, 2005. С. 125–126; Кро>
хина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 131–141.
является в собственном усмотрении и соблюдении должного по
ведения, а с другой – в требованиях соблюдения должного пове
дения по отношению к другим субъектам. Из этого следует, что
органы государственной власти и местного самоуправления в об
щественных отношениях, связанных с образованием, распределе
нием, перераспределением и использованием фондов денежных
средств, чаще всего выступают как активные субъекты финансо
вого права.
Если обобщить то, что рассмотрено выше, то можно сделать вы
вод, что наличие у органов – юридических лиц властных полномо
чий позволяет отнести их к так называемым публичным юридиче
ским лицам, действующим от имени публичного субъекта, который
делегирует им часть своих полномочий. Вместе с тем, представляя
его интересы, орган является представителем особого рода, так как
реализует предоставленные законодателем права и обязанности
с учетом проверенной аксиомы: «субъективное право как установ
ленная законом мера возможного поведения обеспечивается обя
занностью других лиц, представляющей собой меру должного по
ведения»
1
. В связи с чем он может устанавливать «правила игры»,
которые должны принимать другие участники правовых связей.
А осуществление органами своих функций от имени публичного
субъекта требует материального обеспечения, забота о котором
возлагается на государство и муниципальные образования.
3.2.1. Субъекты, осуществляющие властные полномочия
В зависимости от выполняемых разнообразных функций уче
ными, занимающимися проблемами финансового права, право
субъектность органов государственной власти и местного само
управления определяется как свойство, обладающее для тех
и других рядом общих черт.
Каждый орган осуществляет свою деятельность на основании
законов и в пределах своей компетенции. К тому же в отношении
органов государственной власти разных уровней заложен принцип
разделения властей. Указанные субъекты вправе обращаться за
государственной защитой и обязаны соблюдать конституционную
норму: «Никто не может присваивать власть в Российской Федера
ции. Захват власти или присвоение властных полномочий пресле
220099
1
Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 217.
дуется по закону» (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Ис
ходя из задач и функций государства, деятельность органов госу
дарства должна быть подчинена 1) четкому выполнению функций
по отношению к обществу; 2) созданию эффективной системы со
циальной и юридической защиты прав и свобод человека и гражда
нина; 3) содействию развития общественных институтов и инициа
тив в экономике; 4) формированию механизма власти нового типа;
5) корректировке государственной социальной политики
1
.
Конституцией Российской Федерации наряду с тем, что уделя
ется большое внимание основам организации финансовой деятель
ности публичных субъектов – государства и муниципальных обра
зований в целом (ст. 71, 72, 132), в ряде статей закрепляются
особенности финансовоправового статуса отдельных субъектов:
Федерального Собрания – парламента Российской Федерации
(ст. 94), являющего представительным и законодательным органом
Российской Федерации и состоящего из двух палат: Совета Феде
рации и Государственной Думы (ст. 95); Правительства Российской
Федерации (ст. 114); Центрального банка Российской Федерации
(Банка России) (ст. 75) и т.п.
Важной новеллой для характеристики финансовоправового
статуса рассматриваемой группы субъектов является закреплен
ная норма о том, что каждый орган в пределах своей компетенции
вправе принимать юридически значимые акты. В связи с чем веду
щие ученыегосударствоведы делают верный вывод о том, что раз
личные виды государственных органов обладают специальной (ви
довой) правосубъектностью
2
.
Общеизвестно, что законодательные органы выражают волю
народа и придают ей общеобязательный характер. Органы испол
нительной власти осуществляют исполнительную и распоряди
тельную деятельность, обеспечивая «претворение в жизнь» норма
тивных правовых актов, принятых представительными органами
государственной власти. Развивая мысль по поводу особенностей
правового статуса отдельных органов власти, можно поддержать
мнение О.Е. Кутафина, который, рассматривая субъектов консти
туционного права, считает, что основная их видовая правосубъект
ность определяет специальную правоспособность конкретного ор
221100
1
Примерно такой же точки зрения придерживаются многие ученые. См, например: Теория
государства и права: Учебник / Под ред. Мордовца, В.Н. Синюкова. М., 2005. С. 480.
2
См., например: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 355–356.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]