Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
Между тем некоторые затронутые проблемы, по утверждению
некоторых исследователей, могут быть решены путем создания
профессиональных органов, осуществляющих муниципальную
финансовую деятельность
1
. Однако вряд ли можно поддержать из
ложенную правовую позицию. Предложение автора вызывает
больше вопросов, нежели ответов. Такой подход, по нашему мне
нию, является субъективным и не позволит разрешить создавшую
ся ситуацию в целом, будет способствовать увеличению количества
органов, муниципальных служащих и как следствие – увеличению
муниципальных расходов. Проецирование ситуации на перспекти
ву позволяет сделать вывод, что при таком развитии событий не
может быть исключен и параллелизм полномочий в деятельности
органов. Поэтому решение проблемы видится только в законода
тельном закреплении финансовых полномочий каждого органа
с четким их разграничением.
Если обобщить то, что было рассмотрено выше, то можно кон
статировать, что действующим законодательством закрепляет
ся два пути реализации полномочий органов государственной
власти и местного самоуправления, а именно: в одних случаях
она носит императивный характер и не зависит от их усмотре
ния, в других отдается «на откуп» органам. При этом федераль
ными правовыми актами в большей степени делается акцент на
императивность. Это, например, касается вопросов налоговой
и долговой политики, учета интересов федерации и др. В связи
с чем приходится признать, что сегодня при реализации своих
полномочий федеральными органами, органами субъектов Рос
сийской Федерации и органами местного самоуправления не
совсем установлен баланс между их интересами. Поэтому мож
но согласиться с Е.Е. Туником, исследующим налоговую полити
ку, который утверждает, что успех федеральной политики «со
стоит в наиболее удачной пропорции и в сочетании данных
направлений»
2
.
Аналогичным в этом плане является и зарубежный опыт. Так,
анализ юридической литературы, посвященной изучению полно
мочий различных органов, показывает, что учеными иностранных
222211
1
См., например: Пащенко К.А. Указ. раб. С. 7.
2
Туник Е.Е. Правовое регулирование налоговых отношений с участием некоммерческих ор%
ганизаций: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 4.
государств высказывается немного другая точка зрения. Ими вы
деляются не две группы полномочий рассматриваемых органов,
а три: 1) обязательные, 2) факультативные, 3) запрещенные. Такое
деление, на наш взгляд, не является чемто новым, но позволяет
более подробно изучить полномочия субъектов финансового права.
К тому же поскольку первый и третий вид полномочий обеспечива
ется институтом государственного принуждения, то возможно их
объединение.
К сожалению, рамки исследования не позволяют рассмотреть
финансовоправовой статус органов субъектов Российской Феде
рации и местного самоуправления в качестве субъектов финансо
вого права более детально, поэтому в работе большее внимание бу
дет уделено анализу полномочий (особенностям их реализации
в современный период) исполнительных органов государственной
власти федерального уровня, структура которых определена Ука
зом Президента Российской Федерации № 724 от 12 мая 2008 г.
(с изменениями на 24 июля 2008 г.) «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти»
1
.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим
органом исполнительной власти в нашем государстве является
Правительство Российской Федерации. Оно обладает общей фи
нансовой компетенцией. В целях эффективной реализации его
функций в структуре Аппарата Правительства Российской Феде
рации созданы различные департаменты: Департамент государст
венных финансов, Департамент экономики, Департамент финансо
вых рынков и имущественных отношений.
Основными полномочиями Правительства Российской Федера
ции в финансовой сфере являются разработка и представление Го
сударственной Думе проекта федерального бюджета и обеспече
ние исполнения бюджета; представление Государственной Думе
отчета об исполнении; проведение в Российской Федерации единой
финансовой, кредитной и денежной политики и др.
Организуя разработку федерального бюджета, Правительство
устанавливает порядок осуществления методического руководст
ва и координации участия в этой работе органов исполнительной
власти Российской Федерации и ее субъектов, определяет порядок
и сроки представления этими органами данных для выделения ас
сигнований из федерального бюджета и т.п.
222222
1
СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; Российская газета. 2008. 30 июля.
В области государственных финансов к проблемам, решаемым
Правительством, относится предотвращение неконтролируемого
роста расходов бюджета, усиление социальной направленности
расходов, обеспечение контроля за распределением и эффектив
ным использованием бюджетных средств и др. Реализуя свои пол
номочия, Правительство Российской Федерации взаимодействует
с Банком России, Министерством финансов Российской Федера
ции и иными органами власти.
Помимо Конституции Российской Федерации (ст. 114) правовой
статус высшего органа исполнительной власти нашего государства
определяется многими федеральными законами
1
. Особое место в мас
сиве законодательства отводится Федеральному конституционно
му закону «О Правительстве Российской Федерации»
2
.
Как орган исполнительной власти, обладающий определенными
финансовыми полномочиями, обращает на себя внимание Админи
страция Президента Российской Федерации и созданные в ней
структурные подразделения.
Сегодня анализ действующего законодательства позволяет
сделать вывод: общей финансовой компетенцией наделено боль
шинство органов исполнительной власти федерального уровня:
министерства, службы, агентства, которые финансируются за
счет бюджетных ассигнований, платят налоги, осуществляют
ведомственный финансовый контроль и т.п. К ним, например,
относятся Министерство иностранных дел Российской Федера
ции, Министерство культуры Российской Федерации, Минис
терство образования и науки Российской Федерации, Феде
ральная антимонопольная служба, Федеральное космическое
агентство и др. Особую группу составляют федеральные органы
исполнительной власти, наделенные специальной финансовой
компетенцией, например Министерство финансов Российской
Федерации, Банк России и др. Посредством деятельности всех
их осуществляется публичная финансовая деятельность. Поэто
му права Ю.А. Крохина, которая считает, что к органам государ
ственной власти относится императив участия в финансовой де
ятельности
3
.
222233
1
См., например: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О валют%
ном регулировании и валютном контроле» и др.
2
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Хаба%
ровск. 2008.
3
См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 104.
Однако следует напомнить, что при рассмотрении финансово
правового статуса перечисленных субъектов необходимо учиты
вать, что не во всех случаях орган государственной власти вы
ступает от имени публичного образования, поскольку возможны
ситуации, когда в правоотношении указанный субъект пред
ставляет самого себя. Например, в процессе своей деятельности
для выполнения возложенных на них различных функций: соци
альных, культурных, управленческих и т.п., органы государст
венной власти вступают в различные правоотношения с другими
органами, гражданами, коммерческими организациями. В связи
с чем можно поддержать А.И. Худякова, который полагает, что
«не всякие денежные операции министерств, ведомств... можно
отнести к разряду финансовой деятельности государства, по
рождающей финансовые правоотношения»
1
. Ученый делает вер
ный вывод о том, что существует проблема разграничения фи
нансовых полномочий органов. От себя добавим, что к тому же на
сегодняшний день нет четкости в определении компетенции рас
сматриваемых субъектов, поэтому нередки случаи, когда компе
тенция одного «пересекается, накладывается на компетенцию
другого». А это в свою очередь приводит к параллелизму, дубли
рованию в работе и, как следствие, снижает эффективность го
сударственного управления финансами. Имеются и другие про
блемы. В связи с чем трудно не согласиться с И.Н. Бондаренко,
делающего вывод об избыточности «и органов, и нормативных
правовых актов»
2
. Нами неоднократно поднимались проблемы
такого рода и предлагались пути решения
3
, но, к сожалению,
в настоящее время законодатель не стремится быстро исправить
создавшуюся ситуацию.
Исследуя органы государственной власти федерального уровня
в качестве субъектов финансового права, необходимо отметить,
что в учебной и научной юридической литературе больше всего
внимания уделяется федеральным органам, обладающим специ
222244
1
Худяков А.И. Финансовое право республики Казахстан. Общая часть. Алматы, ТОО «Баспа»,
2001. С. 128–129.
2
Бондаренко И.Н. Органы, контролирующие уплату налогов и сборов: состояние, противо%
речия, перспективы развития // Финансовое право. 2004. № 6. С. 31.
3
См., например: Древаль Л.Н. Финансово%правовое регулирование внебюджетных фондов:
Монография. Хабаровск. 2001.
альной финансовой компетенцией1. При этом более детально ана
лизируется компетенция Министерства финансов Российской Фе
дерации, правовой статус которого определяется различными нор
мативными правовыми актами, в числе которых Бюджетный
кодекс Российской Федерации, Положение о Министерстве фи
нансов РФ
2
и др.
Министерство финансов Российской Федерации – это феде
ральный орган исполнительной власти, который обеспечивает
проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валют
ной политики в Российской Федерации, координирует деятель
ность в этой сфере других федеральных органов исполнительной
власти и осуществляет общее руководство финансами в стране.
В связи с чем разрабатывает государственную политику и норма
тивноправовое регулирование в сфере бюджетной, налоговой,
страховой, валютной, банковской деятельности, государственно
го долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и от
четности, финансового обеспечения государственной службы
и др.
Сегодня можно резюмировать, что имеется тенденция к расши
рению полномочий Министерства финансов Российской Федера
ции. Так, например, ст. 34.2. Налогового кодекса Российской Феде
рации обязывает этот орган, а также финансовые органы субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований давать
письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам
сборов и налоговым агентам по вопросам применения законода
тельства о налогах и сборах, утверждать формы расчетов и нало
говых деклараций и др.
Следовательно, от деятельности Министерства финансов Рос
сийской Федерации в финансовой сфере зависит многое. Постав
ленные перед ним задачи решаются департаментами этого органа:
Федеральным казначейством, Федеральной налоговой службой,
Федеральной службой финансовобюджетного надзора, Феде
222255
1
См, например: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 2000.
С. 15–17; Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996.
С. 20–26; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004.
С. 30–34; Финансовое право: Учебник. 2%е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Е.Ю. Грачева,
Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект, 2007. С. 16–19; Худяков А.И. Указ. раб.
С. 244–254; Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 55–66.
2
См.: СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3258; № 49. Ст. 4908; 2005. № 52. Ст. 5755; 2006. № 32. Ст. 3569;
2007. № 23. Ст. 2801; № 45. Ст. 5491.
ральной службой страхового надзора. Министерство осуществляет
их координацию, а также обеспечивает за ними контроль.
В соответствии с действующим законодательством все ведомст
ва (с разветвленной системой территориальных органов) рассмат
риваемого федерального органа исполнительной власти обладают
контрольными полномочиями. Аппараты департаментов имеют
право проводить документальные ревизии в других министерст
вах, ведомствах, организациях, могут требовать от проверяемых
органов различные документы бухгалтерской отчетности, разъяс
нений по возникающим вопросам в сфере финансовых операций,
передавать материалы о совершении преступлений следственным
органам и т.п. Однако, несмотря на похожесть полномочий, у каж
дого из них в финансовоправовом статусе имеется определенная
специфика.
Так, единая централизованная система органов Федерального
казначейства создана в целях усиления контроля за поступлени
ем, целевым и экономным расходованием средств федерального
бюджета, управлением доходами и расходами этого бюджета на
его счетах. Осуществляя контроль, она исходит из принципа един
ства кассы, который закрепляется ст. 267 Бюджетного кодекса
Российской Федерации.
Современная казначейская система исполнения федерального
бюджета означает прохождение всех финансовых потоков через
систему органов казначейства, что позволяет осуществлять непре
рывный финансовый контроль со стороны государства. Концентра
ция всех бюджетных средств и платежей в органах Федерального
казначейства изменила механизм кассового исполнения феде
рального бюджета. Вместо ранее существующих многочисленных
бюджетных счетов распорядителей и получателей бюджетных ас
сигнований в банковских учреждениях появились лицевые счета
бюджетополучателей. Таким образом, по нашему мнению, законо
датель решил существующие в этой области проблемы, связанные
с недополучением денежных средств в бюджеты, на которые ука
зывали многие правоведы. В связи с чем следует поддержать
Т.А. Гусеву, которая по этому поводу утверждала следующее: «На
протяжении последних лет определение момента уплаты налога
и проблема существования налоговых платежей через некоторые
банки в ходе осуществления налогового контроля занимает одно из
центральных мест. Перечисление налоговых платежей через та
кие банки давно уже стало бизнесом. В результате субъекты пред
222266
принимательской деятельности налоги не платят, а кредитные ор
ганизации, которым, кроме лицензии, нечего терять, имеют комис
сионные»
1
.
Закрепление за органами Федерального казначейства ряда
полномочий, помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации,
Положения о федеральном казначействе
2
осуществляется и зако
нами о федеральном бюджете. К тому же контрольная деятель
ность рассматриваемого органа строится и на основании плана Ми
нистерства финансов Российской Федерации.
Во исполнение законодательства ему приходится осуществлять
правоприменительные функции по обеспечению исполнения фе
дерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюд
жетов бюджетной системы Российской Федерации, предваритель
ному и текущему контролю за ведением операций со средствами
федерального бюджета главными распорядителями, распорядите
лями и получателями бюджетных средств.
Для укрепления бюджетной дисциплины органам Федерального
казначейства предоставлены следующие права: производить в ми
нистерствах, ведомствах, организациях, основанных на любых
формах собственности, включая совместные предприятия, провер
ки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов,
планов, смет и иных документов; получать необходимые объясне
ния, справки и иные сведения; требовать устранения выявленных
нарушений; в случае нарушений кредитными организациями фи
нансового законодательства вносить представления в Банк России
о лишении их лицензий.
Наличие казначейской системы, по нашему мнению, позволяет
на основе четко определяемых объемов реальных потребностей
в бюджетных ассигнованиях наиболее рационально осуществлять
оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения
бюджетов более оперативным и обеспечить учет и контроль каж
дого этапа исполнения. Примерно такой же точки зрения придер
живаются и многие другие исследователи
3
.
222277
1
Гусева Т.А. Проблемы совершенствования механизма налогового контроля и порядка
привлечения к налоговой ответственности: Автореф. ... канд. юрид. наук, Саратов. 2001.
С 24.
2
См.: Положение о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства Россий%
ской Федерации № 703 от 1 декабря 2004 г. с изменениями // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908;
2008. № 17. Ст. 1895.
3
См., например: Соменков А.Д. Указ. раб. С. 22.
На основании изложенного выше можно сделать вывод о том,
что единая система органов казначейства (как федерального, так
и территориального уровня) играет важную роль при осуществле
нии государством финансовой деятельности, а именно в бюджет
ной сфере. Поэтому сложно возразить некоторым ученым
1
, кото
рые считают, что в связи с реорганизацией федеральных органов
исполнительной власти правовой статус Федерального казначей
ства значительно повысился.
Федеральная налоговая служба, являясь ведомством Минис
терства финансов Российской Федерации, представляет собой фе
деральный орган исполнительной власти, осуществляющий функ
ции 1) по надзору и контролю а) за соблюдением законодательства
о налогах и сборах; б) за правильностью исчисления, полнотой
и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов
и сборов; в) за производством и оборотом этилового спирта, спирто
содержащей, алкогольной и табачной продукции; 2) агента валют
ного контроля в пределах ее компетенции; 3) по государственной
регистрации юридических лиц и физических лиц в качестве инди
видуальных предпринимателей; 4) по представлению государства
в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об
уплате обязательных платежей и требований по денежным обяза
тельствам.
В данном случае трудно не согласиться с мнением И.Н. Бонда
ренко, который полагает, что осуществление эффективного нало
гового контроля требует наличия четкой системы органов, контро
лирующих уплату налогов и сборов в государственный бюджет,
поскольку основная его часть формируется именно за счет налого
вых поступлений
2
.
Налоговые органы не являются отделенной от государства
структурой, так как находятся с ним в так называемых длящих
ся и непрерывных отношениях. Они несут ответственность перед
ним за исполнение своих задач. В связи с чем можно дополнить
наше умозаключение высказыванием Г.В. Петровой. «Налоговые
органы, – считает она, – наделенные государством компетенцией
в сфере налогообложения, выражают государственную волю
в установленных им границах, поэтому действовать налоговые
222288
1
См., например: Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 55.
2
См.: Бондаренко И.Н. Указ. раб. С. 29.
органы должны, не выражая при этом собственной инициативы
либо выражая ее, но в установленных законом случаях (налого
вый компромисс) в интересах государства»
1
. Принимая это во
внимание, автор делает верный вывод о том, что перечисленные
органы должны осуществлять свою деятельность на основании
единых принципов построения и функционирования. В их числе
она совершенно справедливо называет принцип законности, це
лостности системы, налогового и бюджетного федерализма, кото
рый должен сочетать в себе общефедеративные и региональные
интересы
2
.
В своей деятельности Федеральная налоговая служба руковод
ствуется Конституцией Российской Федерации, а также другими
нормативными правовыми актами, среди которых главное место
занимают Налоговый кодекс Российской Федерации, Закон Рос
сийской Федерации «О налоговых органах»
3
, Положение о Феде
ральной налоговой службе
4
.
Примечательно то, что структура налоговых органов в Россий
ской Федерации подвергалась частым изменениям. Так, с 1991 г.
неоднократно подвергалось изменению наименование федераль
ного органа (Федеральная налоговая служба РСФСР, Министерст
во Российской Федерации по налогам и сборам), возглавлявшего
налоговые органы, менялись также его полномочия и полномочия
территориальных подразделений.
Сегодня приходится констатировать, что по сравнению с 1991 г.
компетенция органов налоговой службы значительно расширена.
Она представляет собой единую централизованную систему неза
висимого налогового контроля с большим количеством территори
альных органов
5
, которая состоит из управлений по субъектам
Российской Федерации; межрегиональных инспекций; инспекций
222299
1
Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: Дис. ... д%ра
2
См.: Петрова Г.В. Указ. раб. С. 158–158.
3
См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492; ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст.
1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1997. № 47. Ст. 5341;
1999. № 28. Ст. 3484; 2002. № 1. Ст. 2; № 22. Ст. 2026; 2003. № 21. Ст. 1957; 2004. № 27. Ст.
2711; 2005. № 30. Ст. 3101; 2006. № 31 (часть I). Ст. 3436.
4
См.: СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961; 2005. №8. Ст. 654; № 48. Ст. 5042; 2006. № 23. Ст. 2510; №
24. Ст. 2602; № 33. Ст. 3638; № 52. Ст. 5587; 2007. № 15. Ст. 1800; 2008. № 9. Ст. 853.
5
См.: Положения о территориальных органах Федеральной налоговой службы, утв. Прика%
зом Минфина РФ № 101н от 9 августа 2005 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. 2005. № 38.
по районам, районам в городах, городам без районного деления;
инспекций межрайонного уровня. Возглавляет систему налого
вых органов Федеральная налоговая служба. Вторым звеном этой
системы являются межрегиональные инспекции службы, в осно
ву создания которых положен принцип территориальности.
В третье звено включены управления Федеральной налоговой
службы по субъектам Российской Федерации. Четвертое пред
ставлено инспекциями по районам, районам в городах, городам без
районного деления, а также межрайонными налоговыми инспек
циями. Из этого совершенно очевидно, что в основу построения на
логовых органов положен принцип иерархичности. В нем
Ю.А. Крохина совершенно справедливо выделяет два аспекта
1
.
Вопервых, вышестоящим налоговым органам предоставлено пра
во отменять решения нижестоящих в случае их несоответствия
Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным пра
вовым актам. Вовторых, налогоплательщик вправе обжаловать
в вышестоящие налоговые органы решения нижестоящих. К сожа
лению, в последнее время увеличилось число так называемых меж
региональных инспекций, которые регистрируют и проверяют
крупнейших налогоплательщиков, координируют деятельность
налоговых органов по определенным вопросам, обеспечивают
межведомственную координацию. Для примера. В структуре тер
риториальных органов налогового ведомства Дальневосточного
федерального округа России функционирует 9 Управлений Служ
бы по субъектам Российской Федерации, входящим в состав
ДВФО; 21 районная инспекция ФНС России; 48 межрайонных ин
спекций ФНС России; 5 инспекций ФНС России по городам без
районного деления; 2 межрайонные инспекции ФНС России по
крупнейшим налогоплательщикам.
Правотворчество предшественника ФНС России привело к со
зданию межрегиональных инспекций трех типов: 1) межрегио
нальные инспекции по федеральным округам; 2) межрегиональные
инспекции функциональной (предметной) компетенции; 3) межре
гиональные инспекции по контролю за крупнейшими налогопла
тельщиками. Их статус закреплен Положением о Межрегиональ
ной инспекции Федеральной налоговой службы по федеральному
округу, утвержденным приказом Министерства финансов России
223300
1
См.: Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. Ю.А. Крохина. 3%е изд., испр. и доп.
М.: НОРМА, 2007. С. 258.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]