Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Субъекты российского финансового права. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 / 2920 21 22 23 24 25 26 27 28 29 > Следующая >>>

делению целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопро сов местного значения межмуниципального характера и др.

Такой подход законодателя, на наш взгляд, по отношению к различным видам муниципальных образований носит дискриминационный характер.

Мировому сообществу известно, что без достаточных финансо вых источников невозможно решение вопросов местного значения, поэтому положение о достаточности финансовых ресурсов муни ципальных образований в юриспруденции в настоящее время рас сматривается в качестве одного из принципов, определяющих фи нансовоэкономическую основу местного самоуправления. В связи с чем можно согласиться с Е.С. Шугриной, которая утверждает, что принцип достаточности означает соразмерность (сопоставимость) ресурсов задачам, решаемым муниципальными образованиями

. Актуальность данного вопроса определяется высокой значимостью обеспечения каждого жителя гарантированным «набором» соци альных благ: в сфере образования, здравоохранения и т.п. «Слож ность проблемы, – как верно подмечает А.С. Маршалова, – опреде ляется тем, что бюджеты большинства малых городов и сельских районов формируются преимущественно за счет дотаций из бюд жета субъекта Федерации, причем есть районы, в которых дота ции доходят до 80% доходов бюджета»

Практика показывает, что уровень доходов муниципальных об разований недостаточен для исполнения расходных полномочий, переданных на местный уровень. Помимо недостаточности финан сового обеспечения деятельности муниципалитетов, как справед ливо указывают многие экономисты

, к объективным причинам можно отнести отсутствие достаточной материальной базы соци альной сферы, а также высокий уровень необходимых расходов в условиях сокращения федеральных, региональных и внебюд жетных вливаний.

119911

См., например: п. 2 ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М: Дело, 1999. С. 218.

Маршалова А.С. Управление пространственным развитием субъекта Федерации // Сб.: Ме% стное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 50.

См., например: Набережная А.Т. Проблемы социального развития Республики Саха (Яку% тии) в условиях местного самоуправления // Сб.: Местное самоуправление в Республике Са% ха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 330.

Повторимся, что анализ современного состояния правового обеспечения местных финансов свидетельствует о том, что в их со ставе преобладающую роль играют закрепленные, а не собствен ные местные доходы, что негативно сказывается на стабильности финансовых поступлений в местные бюджеты. Минимальная бюд жетная обеспеченность достигается, как правило, за счет финансо вой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Это подтверждает исследование структуры доходной части бюджетов муниципальных образований, которое позволяет сделать вывод, что собственные доходы составляют 12,3%, а регулирующие – 87,7%. Соотношение регулирующих и собственных доходов в неко торых регионах можно представить как семь к одному (7:1)

К тому же если провести сравнительноправовой анализ нало говых доходов

, поступающих в различные муниципальные обра зования, то можно заметить, что доли их значительно разнятся. Для примера возьмем отчисления за счет налога на доходы физи ческих лиц. Его доля в размере 30% предназначена для городского округа, 20% – для муниципального района, 10% – для поселения. Разница видна и при рассмотрении нормативов отчислений дохо дов по специальным налоговым режимам. Так, законодательно за креплено, что по единому налогу на вмененный доход в бюджеты муниципальных районов и городских округов поступает 90% от всей суммы, а зачислений в доходную часть бюджета поселений не установлено. Примерно такая же картина складывается по поводу региональных налогов

Поэтому согласимся с К.А. Пащенко, что в Российской Федера ции используется модель, которая предполагает совместное учас тие в налоговых поступлениях нескольких уровней публичной власти

: федерального, регионального и местного. Отсюда – мест

119922

Используются данные по МО «Мегино%Кангаласский улус». См.: Сб.: Местное самоуправле%

ние в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансовые про%

блемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 76.

Подробнее см.: Ст. 61–61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

См., например: Закон Хабаровского края от 28 ноября 2007 г. № 166 «О краевом бюджете на

2008 год» // Приамурские ведомости. 2007. № 184; 2008. № 31; Закон Хабаровского края от

26 декабря 2007 г. № 169 «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты по%

селений, муниципальных районов и городских округов Хабаровского края от отдельных фе%

деральных налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональ%

ных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет» // Собрание законодательства

Хабаровского края. 2007. № 12 (65).

См.: Пащенко К.А. Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в

Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, СПб., 2004. С. 14.

ные налоги не являются основными доходными источниками бюдже тов муниципальных образований, хотя законодательно закреплены в качестве таковых. В связи с чем поддержим и Н.А. Богуславскую, которая считает, что «недостаточная финансовая обеспечен ность способствует ограничению принципа самостоятельности, так как местными налогами невозможно обеспечить решение во просов местного значения»

. Присоединимся и к точке зрения других ученых, утверждающих, что обрисованная ситуация, связанная с проблемой реализации вопросов местного значения, нарушает конституционный принцип самостоятельности мест ного самоуправления

, финансовая зависимость превращается нередко в зависимость политическую от решений, принимаемых органами государственной власти

, а проблема правового регули рования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для России остается политически напря женной

. Как видим, причина кроется в межбюджетных отноше ниях. Устранение ее, как полагают служащие органов местного самоуправления, поможет «на основании прогноза социально экономического развития, нормативных отношений доходов, предполагаемых объемов финансовой помощи просчитать бюджет любого муниципального образования и произвести выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений»

. К тому же, на наш взгляд, необходимо принятие решений, направленных на пересмотр 1) перераспределения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов между уровнями бюджетной системы (так как изменения нало гового и бюджетного законодательства не в пользу муниципали тетов приводят к потере их доходов); 2) передачи некоторых пол номочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям.

119933

Богуславская Н.А. Указ. раб. С. 54.

См.: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований в финан% совой сфере: пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправле% ние. 2004. № 5. С. 18.

См.: Онохова В.В. Доходы местных бюджетов: федеральное законодательство и практика его применения. Академический юридический журнал. 2004. № 4. С. 19.

См.: Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Жур% нал российского права. 2002. № 2. С. 29.

Захаров Н.Г. Формирование межбюджетных отношений // Сб.: Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 115.

В противовес ранее существующему опыту по «латанию дыр» можно предложить внедрение существующей в некоторых регио нах практики принятия научнообоснованных среднесрочных пла нов на 3–5 лет развития территории муниципального образования, увязанных с финансированием каждого этапа выполнения плана из разных источников

К тому же одним из направлений совершенствования финан сового обеспечения муниципальных образований должно стать определение судьбы высокодотационных муниципальных обра зований нижнего уровня (поселений), являющихся в современ ных условиях почти «нежизнеспособными» изза отсутствия соб ственных финансовых ресурсов. В связи с чем можно считать правильным вывод тех исследователей, которые полагают, что для этого нужна четкая политика по объединению малочислен ных и слабых в финансовоэкономическом отношении муници пальных образований

Для решения вышеназванных проблем очень важно, что в со временный период конституционное законодательное закрепление институтов местного самоуправления детализируются в феде ральном законодательстве. Однако было бы недальновидно пола гать, что реализация местных самоуправленческих начал сегодня осуществляется только на основании российского законодательст ва. Основным международным нормативным правовым актом, ре гулирующим отношения власти в муниципальных образованиях, стала Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Российская Федерация подпи сала ее в 1996 г., а ратифицировала Федеральным законом 11 апре ля 1998 г. Не обременяя изложение подробным анализом доку мента, обратим внимание, что Хартия не предусматривает отделения самоуправления от системы государственной власти и подтверждает, что самоуправление – это неотъемлемая состав ная часть государственной системы с определенной долей автоно мии по выполнению переданных вышестоящими уровнями власти полномочий.

119944

О таком положительном опыте делятся информацией Е.Н. Федорова и Г.А. Пономарева.

См.: Федорова Е.Н. и Пономарева Г.А. К постановке вопроса создания муниципальной и

расширения региональной статистики для нужд планирования и управления // Сб.: Местное

самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономические и фи%

нансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 337–338.

См.: Чуловский К.Ю. О перспективах существования высокодотационных муниципальных

образований // Право и экономика. 2006. № 6. С. 15.

Федеральное законодательство представлено несколькими нор мативными правовыми актами. Первым принято считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и мест ного хозяйства в СССР». Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в РФ». Позже введен в действие Федеральный закон от 25 сен тября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

. Отрадно то, что он впервые определил основные принципы организации местных финансов (такие, как самостоятельность, гласность, государственная финансовая под держка), установил источники формирования и направления ис пользования финансовых ресурсов местного самоуправления, ос новы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и, что немаловажно, пределы участия органов государственной влас ти в решении вопросов организации местных финансов: по распре делению средств, выделяемых для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ; по осуществлению контроля за эффективным и целевым использованием этих средств; по оказанию методической помощи органам местного са моуправления при формировании и исполнении местных бюдже тов; при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и от дельными государственными полномочиями субъектов Россий ской Федерации и др.

В законе делается акцент на том, что каждое муниципальное об разование имеет собственный бюджет и право на получение в про цессе осуществления бюджетного регулирования средств из феде рального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, что рассматриваемый нормативный право вой акт, за исключением некоторых положений, считается дейст вующим до 1 января 2009 г.

С 1 января 2009 г. (за исключением отдельных положений) вступает в силу измененная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного са

119955

Закон считается действующим (за исключением некоторых положений) до 1 января 2009 г. См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Хабаровск. 2008.

моуправления в Российской Федерации»1. По мнению сотрудни ков практических органов Дальневосточного региона, на прак тике в настоящее в большей степени применяются нормы этого закона. По сравнению с Законом 1995 г. он является более совер шенным и устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации мест ного самоуправления в Российской Федерации, определяет госу дарственные гарантии его осуществления. Этот нормативный правовой акт затрагивает гораздо более широкий круг отношений и регулирует их конкретнее. Его объем в три раза превышает ра нее действовавший акт, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного само управления, определяет пределы полномочий самоуправленчес ких структур

. В дополнение добавим, что им очерчивается со держание правоспособности в финансовой сфере. В частности, им определяются полномочия федеральных органов государствен ной власти (ст. 5) и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6) в области местного са моуправления.

Примечательно, что по закону полномочия реализуются, исходя из предметов ведения Российской Федерации и в пределах полно мочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав в области местного самоуправления. Осуществление исполнитель нораспорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных об разований и органов местного самоуправления допускается только в установленных законодателем случаях.

В отношении полномочий субъектов Российской Федерации действует также принцип разграничения предметов ведения. Они вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организа ции местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в пределах своих полномочий. И, к сожалению, эти решения не всегда устраивают муниципалитеты, что иногда приводит к деста

119966

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос%

сийской Федерации». Хабаровск. 2008.

См.: Мельников Н.В. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пути их решения // Сб.:

Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): правовые, социально%экономичес%

кие и финансовые проблемы. Якутск: ЯФ ГУ «Изд%во СО РАН». 2004. С. 31–32.

билизации сложившихся административнотерриториальных от ношений путем первичности волеизъявления населения.

Подчеркнем еще раз, что фундаментальным условием развития местного самоуправления является наличие финансовых ресурсов муниципальных образований. Оно, «в конечном счете, определяет перспективу реального функционирования этого института в Рос сии»

. Однако, как утверждают некоторые ученые, местные финан сы и средства местных бюджетов несправедливо в юридической литературе определяются как идентичные понятия

. Положение усугубляет тот факт, что среди авторов высказывается мнение о том, что местный бюджет не может быть составной частью муни ципальной казны, тем самым ставя под сомнение положения ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В качестве иллюст рации приведем цитату Н.А. Модина: «Средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, однако они не образуют объекта муниципальной собственности, т.е. муниципальной каз ны»

. Также отметим, что одним из дискуссионных вопросов явля ется соотношение дефиниций «местный бюджет» и «бюджет муни ципального образования». По нему существуют две основные точки зрения.

Представители первой (например, А.Г. Пауль)

считают, что это неравнозначные понятия, обосновывая свою позицию тем, что ме стный бюджет имеет действие лишь на территорию отдельного му ниципального образования и предназначен для решения вопросов именно этого, конкретного муниципального образования. Объяс нить такое толкование, на наш взгляд, можно наличием в норма тивных правовых актах разных наименований муниципальных об разований.

Другие (например, Е.С. Шугрина)

полагают, что они – это рав нозначные понятия. Согласимся с высказыванием этого автора. В доказательство приведем позицию законодателя, так как им ис пользуется термин «бюджет муниципального образования»

119977

Пащенко К.А. Указ. раб. С. 3.

Пащенко К.А. Указ. раб. С. 7.

Модин Н.А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнитель% ное исследование // Современное право. 2007. № 3. С. 5.

См.: Пауль А.Г. Бюджет – Ось бюджетно%правового регулирования // Финансовое право.

2007. № 11. С. 9.

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект. 2004. С. 265.

См.: Ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как уже отмечалось, необходимой составляющей финансовой деятельности муниципального образования является использова ние муниципальных фондов. При этом важно учитывать, что фор мирование расходов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами

. Для муниципального образования расходные обязательства возникают в результате осуществления им своих полномочий

, как при решении вопросов местного значения, так и при исполнении отдельных государственных полномочий. При этом расходы по вопросам местного значения устанавливают ся самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Рас ходы для реализации отдельных государственных полномочий осуществляются, как правило, за счет субвенций из вышестоящих бюджетов.

Если проанализировать муниципальное законодательство, то можно констатировать, что среди всех расходов расходы на общегосударственные вопросы в местных бюджетах имеют пер востепенное значение. Для примера. Решением Совета депутатов сельского поселения «Село Некрасовка» от 22 декабря 2008 г. № 213 «О бюджете сельского поселения на 2008 год» запланиро ван общий объем расходов в сумме 12 989,88 тыс. руб., из них на финансирование общегосударственных вопросов (националь ную оборону и безопасность, культуру, правоохранительную деятельность, кинематографию и т.п.) – 6289,6 тыс. руб.; в реше нии Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 27 ноября 2007 г. № 336 «О бюджете муниципального района на 2008 год» прогнозируемый общий объем расходов составляет 1 197 907,0 тыс. руб., в том числе на финансирование общегосудар ственных вопросов 88 206,2 тыс. руб. Приведенные цифры под тверждают вывод, поэтому прав А.Н. Широков, когда утверж дает, что зачастую объем государственных полномочий превышает количество собственно муниципальных полномо чий

. Такая ситуация, на наш взгляд, превращает муници пальные образования в заложников, ставит их в зависимость от государства, создает дополнительные препятствия для

119988

См.: Ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Подробнее см.: ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Симпозиум «Управление российским городом: итоги 1998 и задачи 1999 года». Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 10.

проявления самостоятельности. Примерно такой же правовой позиции придерживается и Т.Н. Михеева

В дополнение к изложенному добавим, что Конституционный Суд Российской Федерации практику передачи большого количе ства рассматриваемых полномочий признал незаконной

. Следова тельно, назрела необходимость в конкретизации (сужении круга) отдельных государственных полномочий, которые должны осуще ствлять муниципальные образования.

Таким образом, муниципальные образования – это самостоя тельные субъекты финансового права, которые обладают публич ной властью. Реформирование местного самоуправления налагает отпечаток на их финансовоправовой статус и требует внесения изменений в действующее законодательство по закреплению пол номочий в финансовой сфере, в том числе и по установлению ис черпывающего перечня отдельных государственных полномочий, которыми наделяются муниципальные образования.

3.2. КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ

Существование коллективных субъектов в нашем государстве обусловлено объективными причинами, в том числе и динамично развивающимися рыночными отношениями, оказывающими зна чительное влияние на качественный состав рассматриваемых субъектов и их разнообразие.

Коллективный субъект – это не просто группа или коллектив людей. Он должен восприниматься как единое целое. Но чтобы это произошло, необходимы дополнительные квалифицирующие фак торы. Вопервых, его коллектив должен быть упорядочен, организо ван. Вовторых, обладая правами и исполняя обязанности, субъект должен быть способным вырабатывать, выражать собственную юри дически значимую волю. Поэтому неслучайно Д.Н. Бахрах коллек

119999

См.: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы

взаимоотношений и разграничение полномочий: Автореф. дис. .... докт. юрид. наук, М.,

2003. С. 26.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3%П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республи% ке Коми”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

тивные субъекты характеризует как организованные, обособлен ные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами вы ступать в отношениях с другими субъектами персонифицировано, как единое целое

, что позволяет обезличивать конкретных людей. Это означает, что изменения в личном составе не влияют на их на звание, компетенцию, реализацию прав и обязанностей.

По мнению М.В. Карасевой, с которым можно согласиться, кол лективные субъекты составляют самый большой круг субъектов финансового права

. Многие ученые особо выделяют в их числе

предприятия, учреждения, организации

. При этом финансы на званных субъектов имеют разную структуру, а их «содержание разное, оно не сопоставимо и потому корректно не слагаемо»

Коллективные субъекты финансового права, на наш взгляд, чаще всего представлены организациями с признаками юридических лиц. Но поскольку дефиниция «юридическое лицо» имеет практическую и теоретическую ценность для гражданского права, поэтому, как справедливо отмечают именитые ученые, «необходимо ограничить применение данного понятия сферой гражданскоправовых отно шений»

. Для финансовоправовой доктрины под коллективным субъектом целесообразнее понимать организацию. К сожалению, определение «организации» дается только в Налоговом кодексе РФ. Согласно ст. 11 этого нормативного правового акта организаци ями признаются юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образова ния, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства ука занных иностранных лиц и международных организаций, создан ные на территории РФ. Заметим, и учреждения и предприятия имеют определенную организационную структуру и по существу – это те же самые организации. Исследуя финансовоправовой ста

220000

См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М.: Изд%во БЕК, 1993. С. 21.

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА%ИНФРА%М), 2001. С. 116.

См., например: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА.

2004. С. 105.

Большаков С.В. Финансы предприятий: теория и практика: Учебник. М.: Книжный мир.

2005. С. 35–36.

Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63.

<<< < Предыдущая 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 / 2920 21 22 23 24 25 26 27 28 29 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]