Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
от 09.08.2005 г. «Об утверждении Положения о территориальных
органах Федеральной налоговой службы»
1
.
Анализируя функции налоговых органов этого уровня, можно
сделать вывод о том, что по существу межрегиональные инспекции
являются не территориальными налоговыми органами, а террито
риальными подразделениями аппарата федерального налогового
ведомства. Они не имеют специфических полномочий, которые
осуществляют налоговые инспекции на местах, а реализуют права
и исполняют обязанности, свойственные центральному аппарату
налоговой системы. Так, например, межрегиональная инспекция
организует и проводит проверки налоговых органов только по ре
шению центрального органа управления, по его же решению про
водит выездные налоговые проверки. По заданию министерства
она выполняет дистанционный контроль; по согласованию с ним
участвует в других проверках и мероприятиях; подготавливает
для министерства предложения по выявлению, пресечению и пре
дупреждению схем уклонения от налогообложения; представляет
министерству различные данные, контролирует выполнение ука
заний и приказов министерства, взаимодействует со структурны
ми подразделениями министерства.
Межрегиональные инспекции организуют и проводят проверки
территориальных органов Федеральной налоговой службы и орга
низаций, находящихся в ее ведении, в соответствующем федераль
ном округе, в том числе по вопросам исполнения сметы доходов
и расходов и осуществления финансовохозяйственной деятельно
сти. Порядок проведения таких проверок был установлен Приказом
Министерства по налогам и сборам РФ от 6 августа 2003 г. «О по
рядке проведения структурными подразделениями центрального
аппарата МНС России и межрегиональными инспекциями МНС
России по федеральным округам тематических проверок и рассмо
трения материалов по их результатам»
2
.
Необходимо отметить, что некоторые межрегиональные ин
спекции созданы на основе функционального (предметного) крите
рия. Эти инспекции, как и межрегиональные инспекции по окру
гам, не ведут налогового администрирования налогоплательщиков
(не регистрируют, не принимают отчетность и т.п.). Их сфера – кон
троль деятельности территориальных налоговых органов и межве
223311
1
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 38.
2
Документ официально опубликован не был.
домственная координация в определенных предметных областях.
К таким инспекциям относятся, в частности, Межрегиональная ин
спекция по централизованной обработке данных, Межрегиональная
государственная налоговая инспекция по оперативному контролю
проблемных налогоплательщиков, Межрегиональная государст
венная инспекция по контролю за налогообложением малого биз
неса и сферы услуг. В отличие от межрегиональных инспекций по
федеральным округам эти инспекции не имеют территориального
ограничения сферы их деятельности и реализуют свои полномочия
на всей территории Российской Федерации.
Противопоставление межрегиональных инспекций территори
альным налоговым органам свидетельствует о том, что в систему
рассматриваемых органов межрегиональные инспекции, по суще
ству, не входят.
Принимая во внимание изложенное, приходится признать, что
создание межрегиональных инспекций ФНС России по федераль
ным округам привело к расширению центрального аппарата мини
стерства через образование его территориальных обособленных
подразделений. Кроме того, создание межрегиональных инспекций
территориальных подразделений центрального аппарата минис
терства нарушает принцип бюджетного законодательства о целевом,
экономном и эффективном использовании средств федерального бю
джета. Отсюда, на наш взгляд, большое количество территориаль
ных органов себя не оправдывает, поэтому можно согласиться
с мнением тех специалистов, которые делают правильный вывод
о том, что современные тенденции разрастания центрального ап
парата налоговых органов России рано или поздно заставят вер
нуться к идее строгого ограничения законом или актом Правитель
ства Российской Федерации задач, функций и полномочий
каждого звена единой системы налоговых органов
1
. Следует также
оставить те налоговые инспекции, которые осуществляют непо
средственный налоговый контроль. Ведь деятельность их ощутима
и действенна. В доказательство приведем данные Межрегиональ
ной налоговой инспекции по Дальневосточному федеральному ок
ругу Российской Федерации. Так, за 2005 г. на территории округа
всего было проведено 9537 выездных налоговых проверок. Из них
количество проверок в отношении организаций составило 6448,
223322
1
См.: Пепеляев С.Г. О статусе и полномочиях межрегиональных налоговых инспекций // На%
логовед. 2004. № 6. С. 9.
а физических лиц – 3089. Из общего числа выездных проверок в от
ношении юридических лиц правонарушения были выявлены
в 5920 случаях, в отношении физических лиц количество резуль
тативных
1
проверок составило 2926. В результате чего было дона
числено в бюджет по всем видам обязательных платежей, включая
пени и налоговые санкции, 14 046 174 тыс. руб.
И вот еще один существенный момент. Представляется, что
нормативное регулирование функционирования системы террито
риальных налоговых органов уступает предшествовавшему. Ранее
действующее (до 2000 г.) Положение о Государственной налоговой
службе Российской Федерации
2
распределяло функции налоговых
органов между центральным аппаратом налоговой службы, нало
говыми инспекциями второго уровня (инспекциями по субъектам
Федерации с районным делением), а также нижестоящими ин
спекциями. Хотя это регулирование не отличалось четкостью, все
же можно утверждать, что в документе было обозначено разграни
чение компетенции существующих налоговых органов разного
уровня. Сейчас же существует проблема, о наличии которой мож
но судить по большому количеству определений, вынесенных Кон
ституционным Судом Российской Федерации
3
. Так, одним из пово
дов обращения в суд послужило упразднение во всех субъектах
Федерации аппаратов главных контролеровревизоров Минфина
России и образование на их основе территориальных органов –
контрольноревизионных управлений Минфина России в субъек
тах Федерации. При ответе на запрос заявителя Конституционный
Суд, используя закрепленный Конституцией РФ территориаль
ный принцип формирования звеньев единой системы федераль
ных органов исполнительной власти, обозначил свою правовую по
зицию, заключающуюся в том, что территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти – это звенья единой
системы исполнительной власти. Вместе с тем они выступают под
223333
1
Под результативностью налоговой проверки понимается количество проверок от общего
числа, выявивших нарушения законодательства о налогах и сборах.
2
См.: Указ Президента РФ «О Государственной налоговой службе Российской Федерации»
от 31.12.1991 г. (утратил силу) // Российская газета. 1992. 13 января.
3
См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13.01.2000 г. по за%
просу Президента Республики Адыгея о проверке конституционности п. 1 Постановления
Правительства РФ «О территориальных контрольно%ревизионных органах Министерства
финансов Российской Федерации» и п. 4 «Положения о контрольно%ревизионном управле%
нии Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» //
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000. М.,
2001. С. 206–209.
разделениями всей системы на местах, то есть имеют определенную
(ограниченную) территориальную сферу деятельности, не обяза
тельно совпадающую с территорией конкретных субъектов Феде
рации или административнотерриториальных образований, но все
гда пространственно ориентированную в установленных границах.
Следовательно, само конституционное понятие «территориальный
орган федерального исполнительного органа власти» подразумевает
в его компетенции не только право реализовывать свои полномочия
в пределах границ определенной территории, но и обязанность обес
печить на этой территории отправление всех полномочий федераль
ной государственной власти
1
. Исходя из того, можно резюмировать,
что в настоящее время единая централизованная система налоговых
органов Российской Федерации, представленная несколькими уров
нями, ограничена полномочиями самой Российской Федерации
(в лице федерального органа). Это логически вытекает из п. 1 ст. 72
Конституции РФ. Кроме того, налоговая компетенция субъектов РФ
носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны об
щими принципами, установленными государством.
Каждый территориальный налоговый орган осуществляет свою
деятельность на соответствующей подведомственной территории
и не вправе вмешиваться в юрисдикцию органа другой территории.
В этом случае принцип территориальности соответствует принци
пу функционального разделения полномочий.
Разграничивая налоговую компетенцию между территориаль
ными органами, необходимо отметить, что федеральное законода
тельство предусматривает возможность создания представитель
ными органами местного самоуправления за счет средств местного
бюджета муниципальных налоговых служб. При этом согласно
ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного само
управления в Российской Федерации» деятельность органов муни
ципальной налоговой службы должна осуществляться в соответст
вии с Федеральным законом «О налоговых органах Российской
Федерации» в части, относящейся к предметам ведения местного
самоуправления. Муниципальная налоговая служба должна объ
единять и координировать с иными налоговыми органами усилия
по контролю за соблюдением налогового законодательства. Она
также обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю
необходимую информацию. Но, к сожалению, сегодня на террито
223344
1
См.: Пепеляев С.Г. Указ. раб. С. 7.
рии Дальневосточного федерального округа (как, впрочем, и в дру
гих регионах) подобные органы не созданы.
Таким образом, межрегиональные инспекции занимают особое
место в системе налоговых органов ФНС России и наделены власт
ными полномочиями в отношении всех остальных налоговых орга
нов. Они непосредственно подчиняются министерству и выполня
ют функции вышестоящих органов по отношению к другим
территориальным налоговым органам. В связи с чем отсутствует
территориальная ограниченность их полномочий. Изложенные
факты свидетельствуют о необходимости пересмотра системы
территориальных налоговых органов и внесении изменений в фе
деральное законодательство, устанавливающего правовой статус
межрегиональных инспекций. При этом властные функции долж
ны выполнять соответствующие подразделения центрального ап
парата ФНС России – управления и департаменты.
Интересно, что до 2007 года в Российской Федерации функции
налогового контроля осуществляли и исполнительные органы го
сударственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда России
(ПФР), Фонда социального страхования Российской Федерации
(ФСС РФ), Федерального фонда обязательного медицинского стра
хования (ФОМС)
1
.
Согласно действующему законодательству в случаях обнару
жения нарушений налоговые органы вправе применять меры воз
действия к правонарушителям
2
. Причем круг лиц, подлежащих
проверкам, не ограничивается только налогоплательщиками. На
логовые органы имеют право проверить и налоговых агентов;
и кредитные организации, ответственные за кассовое исполнение
бюджетов; и нотариусов, обязанных предоставлять информацию
о сделках (договорах дарения, наследовании), и т.д.
С учетом степени и характера выявленных нарушений налого
вые органы могут приостанавливать операции по счетам, приме
нять санкции, предъявлять в судах иски и т.п. Вместе с тем на на
логовые органы законодатель возложил исполнение определенных
обязанностей: соблюдать законодательство о налогах и сборах
(в том числе налоговую тайну), бесплатно информировать налого
плательщиков об изменениях законодательства, возместить при
223355
1
Подробнее см.: главу 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2
Составы налоговых правонарушений, санкции за их совершение, а также порядок их приме%
нения закрепляются главами 15, 16 Налогового кодекса Российской Федерации.
чиненный налогоплательщику в результате ненадлежаще исполнен
ных обязанностей сотрудниками налоговых органов ущерб, руковод
ствоваться письменными разъяснениями Министерства финансов
Российской Федерации по вопросам применения нормативных пра
вовых актов и др.
Как видим, деятельность налоговых органов разного уровня на
правлена на реализацию налоговой политики, усиление государст
венного финансового контроля.
Общеизвестно, что государственный налоговый контроль явля
ется обязательным условием эффективного функционирования
финансовой системы, поэтому права О. Фомина, которая утверж
дает, что налоговый контроль присущ любому государству, именно
он создает условия для выполнения налогами в полном объеме сво
ей фискальной функции – формирование денежных ресурсов го
сударства
1
. В связи с чем обращает на себя внимание тот факт, что
экономистами и юристами деятельность налоговых органов по осу
ществлению контроля за соблюдением налогового законодательст
ва определяется как налоговое администрирование. Не ставя перед
собой задачу исчерпывающе проанализировать институт налого
вого администрирования, отметим, что в последнее время многие
ученые чаще всего проводят знак равенства между «налоговым
контролем» и «налоговым администрированием» и применяют их
как равнозначные понятия
2
, а органы, осуществляющие управле
ние в сфере налогообложения, называют органами налогового ад
министрирования или налоговыми администрациями
3
. Принимая
во внимание мировой опыт, отметим, что такая же практика ис
пользуется в большинстве стран.
Однако, несмотря на функциональную значимость налоговых
органов и эффективность их деятельности, всетаки приходится
признать, что проблема невысокой собираемости налогов по срав
нению с развитыми странами мирового сообщества существует
и в современный период. На нее указывают некоторые исследова
тели
4
. Ссылаясь на международную практику, они предлагают
223366
1
См.: Фомина О. Налоговый контроль в США // Финансовый бизнес. 1995. № 7. С. 15.
2
См., например: Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового кон%
троля // Финансовое право. 2005. № 6. С. 23.
3
См.: Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран. Курс лекций. М.: АО «Цент ЮрИн%
фоР», 2003. С. 209.
4
См., например: Фокин В.М. Правоохранительные органы Российской Федерации. М.: Бы%
лина, 2001. С. 154.
в качестве одного из путей решения – ужесточить наказание за на
рушения законодательства о налогах и сборах. «Основным средст
вом воздействия на налогоплательщиков, – считают ученые, –
должна стать реальная угроза наказанием, включая длительное
лишение свободы и конфискацию имущества»
1
. Мы склонны в це
лом поддержать предложенную точку зрения, но вместе с тем
и привести аргументы не в пользу заявленной категоричности.
И вот почему. Как показывает практика, механизм реализации
уголовноправовых норм сложен (а иногда и неэффективен), по
этому более действенной мерой может стать увеличение размеров
финансовоправовых санкций – штрафов.
Обобщая изложенное по деятельности налоговых органов,
необходимо заметить, что помимо налоговых органов правом
контролировать соблюдение налогового законодательства и по
результатам проверок составлять акты обладают органы внут
ренних дел и таможенные органы, являющиеся правоохрани
тельными органами и составной частью сил по обеспечению эко
номической безопасности России, а следовательно, и финансовой
безопасности. Они решают задачи, связанные с выявлением, пре
дупреждением и пресечением налоговых и некоторых других
правонарушений и преступлений; обеспечением безопасности со
трудников налоговых органов; выявлением, предупреждением
и пресечением нарушений и коррупции в налоговых органах. Пе
речисленные органы осуществляют финансовый контроль специ
фическими методами (в том числе оперативными), взаимодейст
вуя с другими государственными органами, в том числе
налоговыми.
Если провести сравнительный анализ, то можно сделать вывод,
что в России, так же как и в других государствах, фактическую
систему органов, осуществляющих контроль в сфере налогооб
ложения, составляют две группы органов: 1) непосредственные
налоговые органы (например, налоговые инспекции) – органы,
основная деятельность которых связана с обеспечением нало
говых поступлений в соответствующие бюджеты; 2) опосредо
ванные налоговые органы (например, таможенные органы) –
органы, которые рассматриваются в качестве таковых при оп
ределенных условиях. На примерно такую же градацию орга
нов, осуществляющих контроль в сфере налогообложения, ука
223377
1
Фокин В.Н. Указ. раб. С. 154.
зывают многие ученые, например И.Н. Бондаренко1, М.П. Куче
рявенко
2
.
Еще одним подразделением в структуре Министерства финан
сов Российской Федерации является Федеральная служба финан
совобюджетного надзора. Эта служба осуществляет свою дея
тельность на основании Положения
3
. Согласно ему и другим
нормативным актам она – это федеральный орган исполнительной
власти, обеспечивающий контроль в финансовобюджетной сфере,
а также являющийся органом валютного контроля. В связи с возло
женными законодателем обязанностями служба выполняет кон
трольные полномочия 1) за использованием средств федерального
бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а так
же материальных ценностей, находящихся в федеральной собст
венности; 2) за соблюдением резидентами и нерезидентами (за ис
ключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного
законодательства. К тому же осуществляет функции главного рас
порядителя и получателя средств федерального бюджета, а также
в рамках своей компетенции осуществляет производство по делам
о правонарушениях и др.
Современная Федеральная служба финансовобюджетного
надзора создана благодаря преобразованию Департамента госу
дарственного финансового контроля. По поводу деятельности де
партамента до недавнего времени существовало мнение, с которым
отчасти можно согласиться, что на практике роль общегосударст
венного вневедомственного органа финансового контроля фактиче
ски приходится выполнять только этому органу, и он является
единственной службой, проводящей документальные ревизии
и финансовые проверки по поручениям Президента Российской
Федерации, его Администрации, Правительства Российской Фе
дерации, Генеральной прокуратуры, других правоохранительных
органов. В доказательство можно привести следующие данные.
До недавнего времени этим департаментом совместно с его террито
риальными подразделениями за год проводилось около семи тысяч
проверок соблюдения налогового законодательства, правильности
исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствую
223388
1
См.: Бондаренко И.Н. Указ. раб. С. 29.
2
См.: Кучерявенко М.П. Основи податкового права: Навч. Посiбн. Харкiв: Легас, 2001. С. 148.
3
См.: Постановление Правительства РФ № 278 от 15 июня 2004 г., утв. Положение «О Феде%
ральной службе финансово%бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.
щие бюджеты налогов, сборов и других обязательных платежей,
в том числе и в государственные внебюджетные фонды
1
.
Однако в настоящее время, как утверждают сотрудники прак
тических органов, рассматриваемый субъект финансового права
«не обладает достаточным набором мер принуждения за наруше
ние бюджетного законодательства»
2
. К тому же анализ статисти
ческих данных показывает, что не все санкции рассматриваемый
орган использует в своей деятельности. Чаще им применяется
санкция, которая работает, – это блокировка расходов бюджета
(сокращение лимитов бюджетных обязательств). Другие меры воз
действия, установленные бюджетным законодательством, исполь
зуются редко. На наш взгляд, это объясняется отсутствием меха
низма реализации норм бюджетного права. Поэтому можно
согласиться с точкой зрения П.А. Высоцкого, считающего, что сего
дня не установлен порядок реализации решений о списании в бес
спорном порядке сумм денежных средств, предоставленных из
федерального бюджета, использованных не по целевому назначе
нию их получателями
3
. В дополнение можно добавить, что и разме
ры штрафов, применяемых службой, по сравнению с убытками,
причиненными государству, несоизмеримо малы. Следовательно,
необходимо внесение изменений в федеральное законодательство,
регламентирующих порядок наложения санкций, а также мер,
усиливающих финансовую ответственность за нарушение правил
поведения участниками правоотношений.
Особенностью финансовоправового статуса Федеральной
службы страхового надзора (еще одного департамента Минфина)
является то, что названный орган осуществляет функции по кон
тролю и надзору в сфере страхового дела
4
. Согласно действующе
му законодательству его основные полномочия можно определить
следующим образом, а именно: он проводит проверки по соблюде
нию страхового законодательства; ведет единый государственный
реестр субъектов страхового дела; выдает предписания правона
рушителям; обобщает практику страхового надзора; разрабатыва
223399
1
См.: Интервью с начальником Контрольно%ревизионного управления Министерства финан%
сов Российской Федерации // Экономика и жизнь. 1997. № 34.
2
См., например: Высоцкий П.А. О мерах принуждения за нарушение бюджетного законода%
тельства, применяемых службой финансово%бюджетного надзора // Вестник Российской
правовой академии. 2006. № 4. С. 57.
3
См.: Высоцкий П.А. Там же.
4
См.: Постановление Правительства РФ № 330 от 30 июня 2004 г., утв. Положение «О Феде%
ральной службе страхового надзора» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2904; 2008. № 17. Ст. 1899.
ет и представляет в установленном порядке предложения по со
вершенствованию страхового законодательства и т.п.
К специальным финансовокредитным органам относится Цен
тральный банк Российской Федерации (Банк России). Согласно
Конституции Российской Федерации (ст. 75) Банком России осу
ществляется денежная эмиссия, а также защита и обеспечение устой
чивости рубля. Руководствуясь положениями Бюджетного кодекса
Российской Федерации, федеральными законами «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)»
1
, «О банках и бан
ковской деятельности»
2
и другими нормативными правовыми ак
тами, он реализует свои финансовые полномочия.
Его уставный капитал и другое имущество – это федеральная
собственность. Однако в случае наступления ответственности госу
дарство не отвечает по обязательствам банка, а банк – по обяза
тельствам Российской Федерации, если они не приняли на себя та
кие обязательства или если иное не предусмотрено законом.
Отметим, что Центральный банк Российской Федерации осуще
ствляет свои полномочия независимо от других органов государст
венной власти, поэтому органы государственной власти и местного
самоуправления не имеют права вмешиваться в его деятельность.
В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Ду
ме Федерального Собрания. А вот является ли он органом государст
венной власти? По этому поводу в научной юридической литерату
ре ведутся оживленные дискуссии. Не вдаваясь в их подробности,
подчеркнем, что, руководствуясь фабулой ст. 75 Конституции Рос
сийской Федерации, можно сделать вывод, что Банк России – это
орган государственной власти. Так же склонна считать Э.Д. Соколо
ва. Анализируя действующее законодательство, она пишет о том,
что статус Центрального банка Российской Федерации «закрепля
ется как органа государственной власти»
3
. Однако особенностью
его финансовоправового статуса, на наш взгляд, является то, что
он включает в себя «публичноправовые компоненты», т.е. пред
ставляет собой одно из публичных юридических лиц, известных
224400
1
См.: СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2003. № 2. Ст. 157; 2004. № 27. Ст. 2711; № 52 (часть I). Ст.
5277; 2005. № 25. Ст. 2426; 2006. № 19. Ст. 2061; 2007 (часть I). № 10. Ст. 1151; 2007. № 18.
Ст. 2117.
2
См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357; 1996. № 6. Ст. 492; 2005. № 1. Ст. 45;
2008. № 15. Ст. 1447.
3
Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 63.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]