Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
Обращаясь к проблеме законодательной инициативы субъек
тов Российской Федерации, констатируем, что на этом поприще
не все очень гладко. В связи с этим Г.В. Петрова, как и многие
другие ученые, своевременно обращает внимание на то, что се
годня в рамках своих задач и полномочий большинство субъек
тов Федерации идет по пути принятия собственных законов
о налоговой и бюджетной политике, о льготном налогообложе
нии и т.п. «Однако анализ налогового законодательства субъек
тов Федерации позволяет сделать вывод о спонтанном характе
ре его развития, не учитывающем интересы рынка в целом. Это
выражается в некоторой оторванности налогового законода
тельства от основных институтов и принципов... в эпизодичес
ком характере регулирования определенных типов отношений...
в непринятии мер по усилению территориального и местного
контроля...»
1
. Следовательно, субъектами Федерации не всегда
исполняется принцип разграничения предметов ведения (пол
номочий органов федерального и регионального уровня), кото
рый устанавливает определенные рамки, объясняющиеся кон
цепцией федеративного устройства нашего государства,
основанной на государственной целостности, единстве системы
государственной власти (ст. 5 Конституции Российской Федера
ции). И как тут не вспомнить цитату Цезаря Беккариа, который
считал, что «лучше иметь абсолютного правителя в стране, чем
быть во власти множества маленьких тиранов и полувластите
лей»
2
.
Как уже отмечалось, региональное законодательство в финан
совой сфере конкретизирует (относительно своей территории)
нормы, установленные федеральным законодательством и имею
щие общий характер, которые обязательны ими для исполнения.
При этом обязанность по их проверке возложена на федеральные
институты: Конституционный Суд Российской Федерации, Проку
ратуру и т.п. Принимать меры по обеспечению Конституции Рос
сийской Федерации – это обязанность и главы государства, Прези
дента Российской Федерации (ст. 80). Он же представляет
государство, принимает участие в публичной финансовой деятель
117711
1
Петрова Г.В. Налоговое право: Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА%ИНФА%М,
1999. С. 39.
2
Цит. по: Hirsch G. Zeitschrift fur Wirtschafrecht. Bremen. 2002. S. 502.
ности, издавая и подписывая нормативные правовые акты, регули
рующие финансовые отношения
1
.
Руководствуясь подобными постулатами относительно суве
ренных прав и подчеркивая особенность компетенции рассматри
ваемых субъектов, все же нужно обратить внимание на то, что в со
ответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем
суверенитета и единственным источником власти является много
национальный народ, поэтому в некоторых случаях право по при
нятию нормативных правовых актов принадлежит ему, а высшим
непосредственным выражением власти народа являются референ
дум и свободные выборы. Поэтому правы те исследователи (напри
мер, С.С. Кравчук), которые, рассматривая государство как единое
целое, признают тот факт, что государство – это единая организа
ция всего народа
2
.
Подводя итог изложенному выше, резюмируем. С одной сторо
ны, Российское государство как носитель суверенитета едино и не
делимо (так как не может существовать двух суверенов на одной
и той же территории). Оно, как справедливо отмечает О.Н. Горбу
нова, становится субъектом финансовых правоотношений тогда,
когда регулирует финансовые отношения между Российской Феде
рацией и субъектами Федерации, между ними и органами местного
самоуправления
3
. С другой стороны, являясь многоуровневым об
разованием, оно подразделяется на субъектов различных уровней
(субъектов Российской Федерации). Это связано с многофункцио
нальностью рассматриваемого субъекта, многообразием культуры
и быта российских граждан, а также с колоссальными размерами
территории и др. Иначе говоря, «в государствах федеративного ус
тройства финансовые правоотношения могут возникнуть по схеме
“федерация – субъект федерации”»
4
.
Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, субъ
екты Российской Федерации способствуют реализации финансо
вой политики государства в целом, которая воздействует на эконо
мическую и духовную жизнь общества, так как «достигнутые
117722
1
См., например: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государ%
ственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696;
Указ Президента РФ от 15 марта 2005 г. «Вопросы Федеральной налоговой службы» // СЗ РФ.
2005. № 12. Ст. 1023.
2
См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 18.
3
См.: Горбунова О.Н. Указ. раб. С. 11, 114.
4
Худяков А.И. Указ. раб. С. 130.
масштабы хозяйственных комплексов, усложнение хозяйственных
и региональных связей вызывают необходимость обеспечивать со
гласованное развитие всех отраслей народного хозяйства и регио
нов»
1
. Между тем их деятельность должна ограничиваться террито
риальными границами, и только в их пределах они самостоятельно
могут принимать решения. Власть должна строиться с учетом кон
ституционного разграничения предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органа
ми регионов.
Рассматривая две тесно связанные между собой особенности
правового статуса Российского государства, отметим, что и Рос
сийская Федерация, и ее субъекты, а также муниципальные обра
зования поддерживают постоянные финансовые отношения друг
с другом. Можно увидеть немало примеров, когда это происходит.
Например, при создании бюджетных фондов для покрытия госу
дарственных и муниципальных расходов. Это объясняется тем, что
процесс формирования, распределения, перераспределения и ис
пользования фондов денежных средств реализуется, как правило,
через функцию – управление казной, связано с наличием суверен
ных прав, которые являются ядром полномочий государства и оп
ределены Конституцией Российской Федерации.
Основополагающими началами такого взаимодействия являют
ся конституционные основы, впоследствии получившие развитие
в бюджетном, налоговом, валютном, банковском и другом финансо
вом законодательстве. Среди них можно выделить:
1) установление федеральным законодательством (а не регио
нальным)
– общих принципов налогообложения и сборов (п. 3 ст. 75),
– порядка выпуска и размещения государственных займов (п. 4
ст. 75),
– общих принципов организации представительных и исполни
тельных органов государственной власти (ст. 77). При этом феде
ральные полномочия по соглашению с федеральными органами ис
полнительной власти могут передаваться регионам (ст. 78);
2) разграничение предметов ведения и полномочий между Рос
сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации, кото
рое основано на государственной целостности Российской Федера
ции и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).
117733
1
Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика. 1993. С. 56.
Аналогичные принципы, а также верховенство Конституции
Российской Федерации и федерального финансового законода
тельства закрепляются нормами Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос
сийской Федерации»
1
. Так, статьи этого закона определяют прин
ципы деятельности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации (ст.1), их систему (ст. 17) и ответственность
(ст. 3.1); бюджетные, налоговые полномочия (ст. 5); основы взаимо
действия законодательного (представительного) органа государст
венной власти субъекта и органов исполнительной власти субъек
та (ст. 23); общие принципы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами госу
дарственной власти субъекта Федерации (ст. 26.1) и др.
Очень важными правилами являются те из них, которые за
крепляют принципы финансового обеспечения осуществления го
сударственной власти субъекта Российской Федерации по предме
там ведения 1) Российской Федерации, 2) совместного ведения
Российской Федерации и субъектов, 3) субъекта Российской Феде
рации (ст. 26.2–26.3).
Бюджетные полномочия органов государственной власти, как
федерального, так и регионального уровня, отождествляющие
функции государства и его субъектов, определены Бюджетным ко
дексом Российской Федерации (ст. 7–8), которые впоследствии кон
кретизируются в институтах бюджетного права. Например, ст. 28
этого кодифицированного нормативного правового акта закрепля
ет принципы бюджетной системы Российской Федерации. Среди
них можно выделить две основные группы принципов.
Первая – это принципы, которые определяются федератив
ным устройством нашего единого государства, например принцип
единства бюджетной системы. Он означает единство бюджетного
законодательства, принципов организации и функционирования
бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетнос
ти, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджет
ного законодательства, установления и исполнения расходных
обязательств и др. (ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Феде
рации).
117744
1
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2006. № 1. Ст. 13;
№ 31. Ст. 3427; 2007. № 10. Ст. 1151; № 43. Ст. 5084; 2008. № 13. Ст. 1186.
Вторая представлена принципами, предоставляющими само
стоятельность и равенство всем субъектам Российской Федерации,
например принцип самостоятельности бюджетов; разграничения
доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и т.п. Ре
ализация их позволяет субъектам Российской Федерации в соот
ветствии с действующим законодательством иметь закрепленные
доходы и расходы своих бюджетов, в лице органов обладать права
ми и обязанностями по формированию доходов и исполнению рас
ходов и др.
Проведенный анализ бюджетного законодательства подтверж
дает выводы тех ученых, которые считают, что «интересы государ
стваказны и интересы государствасуверена проявляются в меха
низме реализации бюджетной компетенции Российской Федерации
и субъектов РФ»
1
. В этом отношении показательна точка зрения
Н.И. Химичевой, которая считает, что в настоящее время «субъек
тами отдельных бюджетных прав являются государство и иные об
щественнотерриториальные образования в целом»
2
.
Однако полномочия субъектов Федерации бюджетной компе
тенцией не ограничиваются. Им присуща налоговая, кредитная
и другая компетенция. Можно сказать, что их полномочия анало
гичны полномочиям Российского государства.
Что касается правовой регламентации налоговой компетенции,
то можно отметить, что тенденция верховенства и приоритетов Рос
сийского государства прослеживается и в Налоговом кодексе Россий
ской Федерации. Так, ст. 3, закрепляя основные начала законодатель
ства о налогах и сборах, устанавливает правило, которое обязательно
для исполнения субъектами Российской Федерации. Это касается ре
гиональных налогов и сборов, которые вводятся, изменяются и отме
няются на основании законодательства субъектов. Однако эти законы
должны приниматься в соответствии с федеральным налоговым зако
нодательством. Поэтому основу разграничения полномочий в налого
вой сфере составляют конституционные принципы. А значит, вполне
обоснованным можно признать вывод Д.В. Винницкого о том, что на
логообложение «является предметом федерального ведения», «регу
лирование федеральными законами региональных налогов носит ра
мочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих
117755
1
Бобкова Л.Л. Указ. раб. С. 3.
2
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. В.М. Манохина. Саратов.
1979. С. 65.
правовых институтов конкретным юридическим содержанием осу
ществляется законодателем субъекта РФ», «исчерпывающий пере
чень региональных налогов порождает только право, а не обязанность
устанавливать налог»
1
на уровне субъекта Федерации. К тому же кон
ституционные принципы учитываются судебной практикой, поэтому
право субъектов Российской Федерации на установление налогов
всегда носит вторичный (производный) характер
2
.
Привлечение кредитных ресурсов субъектами Российской Феде
рации – это решение проблем, связанных с пополнением доходной
части региональных бюджетов. Посредством их использования субъ
екты Федерации имеют возможность формировать дополнительные
источники доходов, необходимые для финансирования бюджетного
дефицита, покрытия кассового разрыва, инвестировать региональ
ные проекты и т.п. При этом Бюджетный кодекс Российской Федера
ции предоставляет им права по осуществлению внутренних заим
ствований и по определению долговой политики (ст. 104),
закрепляет государственные гарантии (ст. 115, 117) и т.п. Вместе
с тем, предоставляя самостоятельность субъектам, федеральное
бюджетное законодательство вводит и некоторые ограничения. Это
касается, например, верхнего предела государственного долга
субъекта Российской Федерации (ст. 107). Как видим, такая регла
ментация прав и обязанностей только подтверждает наш вывод.
Для субъекта Российской Федерации как самостоятельного
публичного субъекта установлена ответственность, которая,
по обоснованному мнению Ю.Л. Смирниковой, так же как и ответ
ственность государства в финансовой сфере, должна сочетать в се
бе позитивный и негативный аспекты. При этом автор справедливо
утверждает, что негативная финансовоправовая ответственность
субъекта Федерации наступает за конкретное финансовое право
нарушение, а позитивная – вытекает из подотчетности
3
.
Ответственность у субъектов возникает в силу внутреннего содер
жания принципа федерализма, который предполагает, помимо ответ
ственности, взаимодействие и деление между центром и субъектами
117766
1
Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М.: Издательство НОРМА, 2000. С. 165–166.
3
См.: Смирникова Ю.Л. Указ. раб. С. 31.
2
Постановление Конституционного Суда РФ № 5%П от 21 марта 1997 г. № 5%П «По делу о про%
верке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Россий%
ской Федерации”» от 21 марта 1997 года // Собрание законодательства Российской Феде%
рации. 1997. № 13. Ст. 1602.
властных полномочий. В связи с чем федеральная власть предлагает
установить ответственность в виде конкретных санкций, когда регио
ны неумело расходуют полученные из федерального бюджета сред
ства на свое развитие. Причем, на наш взгляд, особенности развития
современного общества должны наложить отпечаток на институт от
ветственности Российской Федерации и ее субъектов, а именно: она
должна стать взаимной. В дополнение к этому можно добавить, что
в настоящее время приходится признать: федеральная власть встала
на путь передачи регионам некоторых полномочий.
Бурный процесс их перераспределения начался еще в 2005 г.
Сегодня об этом говорят поновому. Так, в мае 2008 г. глава Минре
гионразвития Д. Козак сообщил о передаче функций, касающихся
управления и распоряжения федеральным имуществом, экологи
ческого, технологического надзора, защиты прав потребителей
и др. Примечательно и то, что вскоре в отношении регионов долж
ны быть разработаны основания для принятия решений о поощре
нии территорий за конечные результаты, также о предоставлении
максимальных возможностей для их развития
1
.
Следовательно, финансовая правосубъектность субъектов Рос
сийской Федерации имеет общие черты с Федерацией, содержание
ее определяется рамками государства в целом. Поэтому прав
А.В. Безруков, утверждающий, что «субъекты России обладают не
исключительной, а остаточной (собственной) компетенцией, по
скольку из смысла Конституции (ст. 73, 76) не вытекает запрет для
Федерации действовать в сфере компетенции субъектов»
2
.
Рассматриваемая особенность предопределяет конфликтность
рассматриваемых отношений. Поэтому прав Ю.А. Арутюнов, дела
ющий вывод о том, что «разделение власти между Федерацией и ее
субъектами все активнее вторгается в распределение экономичес
ких объектов и финансовых ресурсов»
3
. Справедливы утвержде
ния и других ученых, которые считают, что «разграничение пред
метов ведения между разными уровнями публичной власти,
в частности между федерацией и ее субъектами, является одной
117777
1
Подробнее см.: Егоршева Н. Регионам добавят новые полномочия // Российская газета.
2008. 24 мая.
2
Безруков А.В. Конституционно%правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. Еатеринбург. 2001. С. 9.
3
Арутюнов Ю.А. Задачи федеральных и региональных органов управления в переходный пе%
риод См.: Сб. «Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия». Хаба%
ровск: Дальневосточная академия государственной службы. 1998. С. 119.
из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем
российского федерализма ни на теоретическом, ни на практичес
ком уровнях»
1
. Примерно такую же правовую позицию, исследуя
субъектов бюджетного права, высказывает и Н.И. Химичева: «Об
ширность круга и разнообразие субъектов бюджетного права,
важность их задач – все это обусловливает актуальность вопросов
о разграничении полномочий между ними. Здесь имеется целый
ряд проблем, которые требуют специального внимания»
2
.
Некоторые ученые делают акцент на актуальность урегулиро
вания налоговых отношений. Так, Г.В. Петрова указывает на то,
что одной из таких проблем является закрепление в налоговом
праве правовых основ осуществления совместной компетенции
Российской Федерации, ее субъектов в установлении общих прин
ципов налогообложения и сборов в Российской Федерации
3
.
Правоприменительная практика же показывает, что камнем
преткновения в большей степени всетаки является бюджетная
сфера. Ведь «в любом обществе существуют объективные и субъ
ективные противоречия между размером бюджетных доходов
и растущими, порой непредвиденными расходами на регулирова
ние экономики страны, на выполнение социальных программ
и функций по обороне страны»
4
. За счет доходов бюджетов разных
уровней не всегда в достаточной мере могут покрываться заплани
рованные затраты публичных образований, поэтому имеется необ
ходимость ежегодной передачи денежных средств из бюджета од
ного уровня в бюджеты других уровней. По утверждению
некоторых исследователей, большинство субъектов РФ практиче
ски не могут покрыть даже минимально необходимых расходов за
счет закрепленных доходов
5
.
117788
1
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права: Автореф. дис... докт. юрид. наук.
М., 1980. С. 16.
2
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 449.
3
Петрова Г.В. Налоговое право: Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА%ИНФА%М,
1999. С. 15.
4
Арбатская Ю.В. Проблемы и перспективы бюджетного регулирования в современной Рос%
сии: правовые аспекты. См.: Сб. материалов международной научно%практической конфе%
ренции «Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке» / Отв. ред. О.Н. Горбу%
нова. М., С. 117.
5
См.: Жадан А.В. Проблемы разграничения права собственности на природные ресурсы
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Сб. материалов
межвузовской научно%практической конференции «Актуальные вопросы противодействия
преступности в современных условиях: реальность и пути решения». Дальневосточный юри%
дический институт МВД России, Уссурийский филиал. 2007. С. 26.
Причины конфликтности ученые объясняют не только отсутст
вием в регионах денежных средств, но и своего рода конкуренцией.
В связи с этим представляется весьма полезным тезис М.И. Писко
тина. Он пишет: «Поскольку бюджетные ресурсы всегда ограничены
и не могут покрыть всех потребностей, весь процесс бюджетного
планирования неизбежно сводится в значительной мере к выбору
между конкурирующими потребностями»
1
. Примерно такой же
точки зрения придерживается и А.Г. Пауль, который полагает, что
«различные общественные силы конкурируют между собой, пыта
ясь обеспечить финансовыми ресурсами удовлетворение именно
своих потребностей»
2
.
Кроме того, проблемными считаются отношения, касающиеся
не только разграничения прав на фонды денежных средств, но и на
другое государственное имущество, например природные ресурсы.
Краеугольным камнем в данном случае является вопрос о собст
венности: владении, пользовании, распоряжении.
Имея в виду изложенное, от себя добавим, что сама ситуация во
многом вызвана несовершенством нормативных правовых актов
и их несоответствием реалиям жизни. На это указывают многие
ученые. Так, прав А. Морозов, когда говорит о том, что «существу
ют многочисленные примеры того, как законодательная непрора
ботанность вопросов, регулирующих бюджетный процесс, и, как
следствие, явочным порядком складывающаяся практика его орга
низации приводят к значительным потерям с точки зрения эффек
тивности»
3
. Другие авторы обращают внимание «на отсутствие яс
ного и понятного для всех субъектов Российской Федерации
налогового и бюджетного процесса формализации финансовых от
ношений, на преобладание фискального порядка в федеральной
налоговой системе»
4
.
Вместе с тем определенные шаги законодателем уже сдела
ны, а именно: внесены серьезные изменения в финансовое зако
117799
1
Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 231.
2
Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.:
Питер. 2003. С. 19.
3
Морозов А. Актуальные проблемы бюджетного процесса в России и подходы к их решению //
Бюджетное устройство в Российской Федерации. М., 1997. С. 25–26.
4
Леонтьев Р.Г., Димов В.А. Межбюджетные отношения в системе рыночной экономики. См.:
Сб.: «Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия». Хабаровск:
Дальневосточная академия государственной службы. 1998. С. 162–163.
нодательство в целом и в бюджетное законодательство в частно
сти. Этому способствовало развитие финансовоправовой науки,
которую, очевидно, на первых порах развития рыночных отно
шений в нашем обществе можно было считать неприспособлен
ной. Сейчас можно признать тот факт, что новые экономические
отношения, возникшие в конце прошлого столетия, способство
вали выработке новых концепций. Наглядным примером тому
служит разработка института межбюджетных отношений, су
ществующая практика которых до недавнего времени «во мно
гом повторяло прошлое, что существенно деформировало их са
мих»
1
.
Действующими нормами Бюджетного кодекса Российской
Федерации (ст. 6) межбюджетные отношения определяются как
взаимоотношения между федеральными органами государст
венной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления по
вопросам регулирования бюджетных правоотношений, органи
зации и осуществления бюджетного процесса. Конкретно межбюд
жетные отношения как совокупность экономических отношений
складываются по поводу распределения и перераспределения
бюджетных средств между РФ, ее субъектами и муниципальны
ми образованиями с целью обеспечения их функций, достиже
ния сбалансированности доходов и расходов всех бюджетов бюд
жетной системы.
Несмотря на то что межбюджетные отношения имеют свою до
статочно четкую обособленность, нельзя не признать, что «нет та
кой группы бюджетных отношений, которая не имела бы прямых
или косвенных связей с межбюджетными отношениями»
2
. Они за
трагивают интересы населения определенной территории. В каче
стве субъектов выступают публичнотерриториальные образова
ния (в лице органов государственной власти и органов местного
самоуправления).
Как известно, предпосылкой возникновения проблем в сфере
межбюджетных отношений является периодическое принятие за
конов о бюджетах.
118800
1
Леонтьев Р.Г., Димов В.А. Указ. раб. С. 162.
2
Селюков А.Д. Межбюджетные отношения в условиях реформы / Ежегодник МАФП за 2003 г. М.,
2004. С. 58–59.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]