Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты российского финансового права. Монография
.pdf
лом с утверждением Э.Д. Соколовой, все же заметим, что она исхо
дит из концептуальных положений объективной необходимости
рассматриваемых категорий. Поэтому в последнее время в литера
туре все чаще появляются оппоненты изложенной точке зрения.
Так, С.В. Запольский ставит под сомнение объективное существо
вание финансов, а значит, и финансовых институтов. Он отмеча
ет, что такая концепция финансов, получившая название «этати
ческой», имеет целью подчеркнуть непричастность государства
к формированию его собственных финансовых приоритетов. Объ
ективность применительно к экономическим отношениям – вообще
неприемлемая категория. Не может быть таковых, если они скла
дываются по воле, причем по воле односторонней, исходящей от
государства или его органов
1
. При этом ученый утверждает, что
усмотрение объективности в интересе или системе интересов до
пустимо. Примерно такой же позиции придерживаются и другие
ученые, которые считают, что «возможности, пределы правового
воздействия на общественные отношения зависят от самой приро
ды этих отношений. Так, объективный характер общественных от
ношений производства, обмена распределения, потребления зна
чительно ограничивает, но ни в коем случае не исключает
возможности правового воздействия»
2
. Косвенно такая же мысль
просматривается у Е.А. Ровинского: «Те или иные экономичес
кие отношения, в том числе и финансовые, играющие важную
роль в распределении и перераспределении национального дохо
да страны, объективированы и обусловлены действием соответ
ствующих экономических законов, но им самим по себе не присущ
императивный характер. Это качество те или иные экономические
общественные отношения могут получить, лишь когда “срабатыва
ет” механизм их познания и организации выражения... государст
венной воли, определяющей юридически мотивированное поведе
ние участников правоотношения»
3
.
Поддержим всех ученых. Однако ко всему изложенному доба
вим, что финансы имеют два аспекта сущности: объективный
и субъективный. При этом объективность тесно связана с общест
венным производством, а субъективность – с государством, поэто
112211
1
См.: Запольский С.В. Финансы и право: проблемы соотношения // Ежегодник МАФП за
2004 год. М., 2005. С. 33–34.
2
Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.И. Денисова. М., 1980. С. 290.
3
Ровинский Е.А. Социалистические финансы и финансовое право // Советское государство
и право. 1980. № 8. С. 41.
му «в отличие от других стоимостных категорий товарного произ
водства возникновение и развитие финансов немыслимо вне госу
дарства»
1
, а значит, и финансовой деятельности наряду с объек
тивностью присуща субъективная сторона.
По мере уменьшения роли государства в экономическом оборо
те (что характеризует современный период развития общества)
происходит пропорциональное уменьшение его финансовой дея
тельности. Налицо прямопропорциональная связь. Для сравнения,
финансы социалистической экономики почти полностью зависели
от государства.
Не ставя перед собой цель детально рассмотреть подход Э.Д. Со
коловой к рассматриваемой проблеме, всетаки обратим внимание,
что в финансовой системе «публичный сектор» занимает главное
место. В отношении частных финансов согласимся с ней, что они,
оказывая влияние на функционирование финансовой системы
страны, «почти не подлежат государственному, в том числе право
вому, регулированию и как бы выпадают из единой целостной фи
нансовой системы», поскольку являются фондами денежных
средств, создаваемыми юридическими лицами с различной фор
мой собственности и организационноправовой формой, а также
денежными средствами физических лиц, в том числе индивиду
альных предпринимателей.
В обоснование своей точки зрения добавим справедливые выво
ды ведущего ученого в области теории права С.С. Алексеева. Он от
мечал, что деление на публичное и частное имеет общее, «принци
пиально юридическое значение» и что в «практической жизни,
особенно на нынешних этапах развития, публичное и частное пра
во во многих случаях становятся “перемешанными”: в жизненных
отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные эле
менты, одни из которых относятся к частному праву, другие – к пуб
личному. В этой связи представляется существенным сказать о том,
что – это деление концептуального порядка. Оно касается самих ос
нов права, его места и роли в жизни людей, его определяющих цен
ностей
2
». К тому же не нужно забывать о важном положении, выра
ботанном Н.И. Химичевой, считающей, что при разграничении
финансов на публичные и частные необходимо исходить из целей
удовлетворения различных по своему содержанию и масштабу об
112222
1
Вознесенский Э.А. Соотношение финансов и права // Правоведение. 1971. № 3. С 128.
2
Алексеев С.С. Указ. раб. С 26–27.
щественных потребностей, а также из зависимости их территори
альных пределов
1
.
Имея управленческую природу, финансовая деятельность об
ладает такими свойствами, как целенаправленное воздействие на
объект, подчинение объекта субъекту, обеспечение единства
и взаимодействия составляющих систему субъектов, структурная
целостность организационных воздействий для достижения цели.
Важнейшими составляющими любой деятельности являются
цель, субъект, объект и содержание.
Вопрос о целях финансовой деятельности государства, по ут
верждению некоторых ученых, имеет идеологический характер,
ибо зависит от решения вопроса о месте государства в обществе
2
.
В цели финансовой деятельности выражаются потребности в фи
нансовых ресурсах, интересы, воля и ценности общества.
Главной целью финансовой деятельности должно стать финан
совое покрытие государством затрат на осуществление социально
экономических программ, «заказанных» на будущее, т.к. в соответ
ствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 2) человек, его
права и свободы являются высшей ценностью.
Однако на сегодняшний день в нашем государстве пока этого не
происходит. В условиях рыночных отношений решать такие зада
чи трудно, поэтому главная цель предполагает реализацию как
ближайших, так и промежуточных целей
3
. К числу последних от
носятся сбор запланированных государством денежных средств
и их использование для финансирования расходов.
Разноплановость цели привела современных исследователей
к выделению взаимосвязанных целей – статической и динамичес
кой
4
. При этом первая цель подразумевает определенную консер
вацию финансового состояния государства, сохранение уже до
стигнутого уровня стабильности и равновесия. Вторая направлена
на непрерывный процесс правового совершенствования, реформи
рование и развитие.
112233
1
См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 23.
2
См.: Карасева М.В. Финансовая деятельность государства – основополагающая категория
финансово%правовой науки // Государство и право. 1996. № 5.
3
К такому выводу пришли многие современные ученые, занимающиеся проблемами финан%
сового права (О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина, Н.И.Химичева и др.).
4
См., например: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА,
2004. С. 19.
Как показывает опыт, цели любой деятельности в государстве
определяются различными факторами, в том числе и политикой,
которая является составляющей финансовоправового регули
рования и в последнее время оказывает особое влияние на ха
рактеристику финансовой деятельности. Это то, о чем, по мне
нию М.В. Карасевой, в финансовом праве до недавнего времени
вообще не упоминалось
1
. Такого же мнения придерживается
и Н.М. Артемов. Он пишет: «Финансовая политика неразрывно
связана с финансовой деятельностью государства, а стало быть,
с финансовым правом, которое выступает в качестве орудия про
ведения финансовой политики»
2
. Их поддерживает и Д.А. Лиси
цын. В связи с чем он утверждает, что в процессе реализации фи
нансовой деятельности государство выступает в двух ипостасях:
как субъект политической системы и как собственник фондов де
нежных средств
3
. Развивает эту мысль и С.В. Запольский: «Госу
дарство, осуществляя финансовую деятельность, придает эконо
мическим отношениям финансовую форму. Только оно может
гарантировать бесперебойное функционирование финансовых ин
ститутов политически. «В этом смысле государство выступает
в роли скульптора, подбирающего материал для ваяния, творяще
го произведение и осуществляющего авторский надзор»
4
.
А между тем не в пример российской науке (которая начала ис
следовать политику в качестве фактора, влияющего на публичную
финансовую деятельность совсем недавно) зарубежные ученые
активно и давно занимаются различными аспектами влияния по
литики на финансы в целом и на финансовое право в частности.
Размышляя о воздействии политики на финансовоправовое
регулирование, М.В. Карасева справедливо обращает внимание на
последнее десятилетие XX в. и делает верный вывод: в России
имеются «весьма яркие примеры того, что политика может являть
ся как деструктивным фактором, так и позитивным»
5
. И это дейст
вительно так. Если вернуться к указанному историческому перио
112244
1
См.: Карасева М.В. Политика как составляющая финансово%правового регулирования //
Финансовое право. 2004. № 2. С. 14.
2
Артемов Н.М. К вопросу о термине «финансовая политика» См.: Сб. материалов междуна%
родной научно%практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рын%
ка в XXI веке» / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект, 2005. С. 26.
3
См.: Лисицын Д.А. Указ. раб. С. 12.
4
Запольский С.В. Финансы и право: проблемы соотношения // Ежегодник МАФП за 2004 год.
М., 2005. С. 32.
5
Карасева М.В. Указ. раб. С. 14.
ду, то можно вспомнить о ежегодных законах о бюджете, принятых
несвоевременно; о неэффективном бюджетном, налоговом, банков
ском, валютном законодательстве, которое не соответствовало ре
алиям жизни и мешало общественному развитию, становлению
рыночных отношений. Такое состояние финансового законодатель
ства во многом объяснялось политическими причинами: роспуском
Правительства Российской Федерации; усилением противоречий
внутри министерств и ведомств; разными подходами к решению
экономической жизни страны со стороны различных политических
группировок вплоть до лоббирования своих интересов; противосто
янием между представительными и исполнительными органами
государственной власти, а также между федеральными и регио
нальными властями; принятием необдуманных, часто поспешных
и популистских решений и др. Следовательно, вывод о том, что
«политика в России являлась фактором экономической деструк
тивности финансового законодательства»
1
, являлся своевремен
ным и обоснованным.
Позже, по мере того как страна набирала экономические оборо
ты, менялся состав политических партий и их количество, а также
структура представительных органов, менялся взгляд на финан
совое законодательство. Принимаются нормативные правовые ак
ты, регулирующие бюджетные, налоговые, валютные и другие от
ношения. Вносятся изменения в правовой статус субъектов
финансового права. Реформируются органы исполнительной вла
сти, как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.
Политика и сегодня, когда в России существует многопартий
ность, реализуется принцип гласности и другие демократические
начала, остается «мощным» фактором, влияющим на финансово
правовое регулирование. В этой связи можно поддержать мнение
М.В. Карасевой, которая утверждает, что формирование некото
рых существующих механизмов... есть результат политического
столкновения, а затем и компромисса законодательной и исполни
тельной власти
2
. Отсюда политика – это тот инструмент, с помо
щью которого государство решает многие задачи.
Финансовая политика, являясь частью внутренней и внешней
политики государства, проявляется в нескольких аспектах (эле
112255
1
Карасева М.В. Указ. раб. С. 15.
2
См.: Карасева М.В. Указ. раб С. 16.
ментах): фискальном, денежном, социальном и др. Здесь необходи
мо обратить внимание, что при изложении этой проблематики
в литературе часто используются обобщающие понятия: фискаль
ная политика, социальная политика и т.д. При этом различными
учеными количество составляющих трактуется поразному. Так,
О.Н. Горбунова в своей работе «Бюджетное право России» выделя
ет в финансовой политике два взаимосвязанных направления дея
тельности: 1) в области налогообложения и регулирования структу
ры государственных расходов с целью воздействия на экономику
(фискальную политику) и 2) в области регулирования бюджета
(бюджетная политика)
1
. Вместе с тем, на наш взгляд, деление фи
нансовой политики на составляющие элементы особого значения
для развития науки финансового права не имеет. Существенное –
это оказание значительного воздействия на финансовоправовое
регулирование.
В зависимости от государственных задач и сроков их решения
в финансовой политике выделяют финансовую стратегию (опреде
ление направлений деятельности на отдаленную перспективу)
и финансовую тактику (применение необходимых методов и форм
финансовых связей).
Как показывает опыт, умелое распоряжение бюджетными
средствами, успешная «манипуляция» государственными дохода
ми и расходами способствуют развитию экономики, деловой актив
ности субъектов предпринимательства и др.
Не менее важной по значимости является денежная политика.
С помощью различных государственных проектов можно влиять на
инвестиционную деятельность, объем национального производства,
реализовывать национальные проекты и т.п. Так, в последнее время
обращается внимание на то, чтобы развивать библиотечное дело, на
уку в целом и нанотехнологии в частности, образование, националь
ные культуры народов России, жилищное строительство, сельское
хозяйство, электроэнергетику, транспортную систему и др.
2
Через льготное налогообложение, реализацию программ по го
сударственной помощи незащищенным слоям населения, финан
сирование социальных мероприятий и т.п. государство проводит
определенную социальную политику.
112266
1
См.: Горбунова О.Н. Бюджетное право России. М., 2002. С. 83.
2
См.: подробнее: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента
России Владимира Путина // Российская газета. 2007, 27 апреля.
В ходе осуществления финансовой деятельности государство,
получая доходы, должно распределить их таким образом, чтобы
обеспечить необходимыми денежными средствами функционирова
ние всего государственного механизма. А его органы, получая доста
точное количество средств, обязаны поддерживать общее развитие
государства в нужном направлении, т.е. решать наряду с политиче
скими задачами экономические и социальные.
Делая акцент на существенном влиянии финансовой политики,
необходимо обратить внимание, что в современных условиях она
тие мирового сообщества. Одним из ее направлений обязана стать
социальная сфера, поскольку сегодня можно говорить о том, что
«главной тенденцией в изменении не только российского общества,
но и других государств мира является углубляющаяся социализа
ция общественной жизни»
1
. Все ее элементы должны быть взаимо
связанными и положительно влиять друг на друга, так как не мо
гут действовать в обществе изолированно.
Финансовая политика как надстроечная категория предопреде
ляется экономикой и неразрывно связана с ней. Поэтому совер
шенно прав Н.М. Артемов, который утверждает, что взаимосвязь
финансовой политики и экономики означает, что общество не сво
бодно в ее проведении. И «несмотря на зависимость от экономики,
политика все же обладает самостоятельностью и может оказывать
обратное влияние на экономику, как тормозя, так и ускоряя ее раз
витие»
2
.
Несомненно, правильность выбранной финансовой политики
зависит от многих факторов. К ним, как правило, ученые относят
критическую оценку складывающейся в стране экономической
ситуации, соблюдение золотого правила экономической теории,
состоящего в разработке прогнозов и рекомендаций по ее оценке.
Причем полезность этого заключается в том, чтобы ее восприни
мать такой, «какая она есть, а не такой, какой хотелось бы ви
деть»
3
.
К дополнительным факторам можно отнести установление еди
ных правил организации финансовых связей – как прямых, так
112277
1
Шохин С.О. Финансовое право на современном этапе. См.: Сб. материалов международ%
ной научно%практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рынка в
XXI веке» / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд%во Проспект, 2005. С. 28.
2
Артемов Н.М. Указ. раб. С. 26.
3
Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 63.
и обратных1; совершенствование межбюджетных отношений.
На ценность первого из них указывает Н.М. Артемов. Он делает
правильный вывод о том, что «полнота правового регулирования,
базирующаяся на прямых и обратных связях в хозяйственном
комплексе государства, есть альфа и омега успешного осуществле
ния финансовой политики»
2
.
Не менее важным многие юристы считают решение межбюд
жетных проблем
3
, которое «без учета сбалансированности бюд
жетной системы по вертикали может привести только к одному –
вероятности повторения 1998 г. для субъектов РФ»
4
, когда регио
нальные власти вынуждены были занимать большие деньги за ру
бежом. Не всегда самостоятельность субъектов оправдывается
действительностью. В связи с чем прав С.О. Шохин, который ут
верждает, что «самостоятельность субъектов Федерации не долж
на выходить за рамки основ федеральной финансовой политики,
а также установленных совместно общих принципов налогообло
жения и сборов»
5
.
Политика влияет на содержание финансовой деятельности,
на главный ее элемент, который выражается в многочисленных
и разнообразных функциях в сфере образования, распределения,
перераспределения и расходования централизованных денежных
фондов и определяется спецификой ее объекта. Через содержание
финансовой деятельности реализуется взаимосвязь субъекта
и объекта.
По справедливому утверждению Ю.А. Крохиной, в качестве
объекта финансовой деятельности может выступать финансовое
право, поэтому оно воспринимается «во всем многообразии кон
кретных проявлений правовых норм, правоотношений, правового
регулирования и правосознания»
6
.
112288
1
Подробнее см.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современ%
ной России. М., 2003. С. 6–34.
2
Артемов Н.М. Указ. раб. С. 27.
3
На существование таких проблем указывают не только ученые, занимающиеся проблемами
финансового права (например, Ю.А. Крохина), но и специалисты в области конституцион%
ного права. См., например: Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно%правовой
системы России: Автореф. ... д%ра юрид. наук. М., 2002. С. 4.
4
Селюков А.Д. Некоторые вопросы бюджетной реформы. См.: Сб. материалов международ%
ной научно%практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рынка в
XXI веке» / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, Изд%во «Проспект», 2005. С. 81–82.
5
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Феде%
рации. М., 1999. С. 70.
6
Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 19.
Финансовая деятельность государства как межотраслевая дея
тельность заключается в правомерном поведении субъектов финан
сового права, направленном на сохранение либо совершенствование
юридического механизма регулирования финансовых отношений.
При этом основными направлениями воздействия на механизм фи
нансовоправового регулирования со стороны финансовой дея
тельности, как справедливо отмечают многие ученые, можно обо
значить правотворчество, правореализацию и государственное
принуждение
1
.
Таким образом, категория «финансовая деятельность государ
ства и муниципальных образований» – это сравнительно новое по
нятие, которому присущи целостность, глобальность и основатель
ность, реализуемые через совокупность принципов финансового
права. Она носит публичный характер, независимо от того, кто из
субъектов выступает участником конкретного правоотношения.
В основе этой деятельности интересы государства, «государствен
ные дела», поэтому для правового регулирования характерен спе
цифический юридический порядок, в соответствии с которым ли
ца, обладающие властью, вправе односторонне и непосредственно
определять поведение других (подвластных).
Публичность отношений в области финансовой деятельности
налагает отпечаток на правовой статус субъектов финансового
права, который проявляется в различиях правового статуса лиц,
иерархичности положения и разном объеме правомочий. При ее
осуществлении всегда хотя бы одной из сторон в финансовом право
отношении является государство в лице своих органов, что является
специфической особенностью этого вида деятельности. Государство
придает объективным по содержанию публичным финансовым от
ношениям адекватные правовые формы путем принятия норма
тивных правовых актов и обеспечивает действенность своих пред
писаний для субъектов.
В процессе финансовой деятельности концептуальное значение
имеет деление финансов на публичные и частные. В практической
жизни, особенно на нынешних этапах развития общества, они во
многих случаях становятся «перемешанными». Отсюда дефиниция
«финансовая деятельность государства и муниципальных образо
ваний» – это составляющий элемент общеюридической категории
«финансовая деятельность», а институт «правовое регулирование
112299
1
См., например: Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2004. С. 19.
финансовой деятельности» – комплексный институт, так как он
складывается из норм, регулирующих: 1) финансовую деятель
ность государства и муниципальных образований; 2) финансовую
деятельность частных субъектов. Следовательно, понятие «финан
совая деятельность» более широкое, чем «публичная финансовая
деятельность».
Особое влияние на характеристику финансовой деятельности
оказывает политика, которая является составляющей финансово
правового регулирования и фактором, воздействующим на ее со
держание, выражающееся в многочисленных и разнообразных
функциях по образованию, распределению, перераспределению
и использованию фондов денежных средств. Финансовая политика
как часть внутренней и внешней политики государства проявляет
ся в нескольких аспектах (элементах): фискальном, денежном, со
циальном и др., которые взаимосвязаны и оказывают влияние
друг на друга. Под ее воздействием публичная финансовая дея
тельность как межотраслевая деятельность может быть направ
лена в то или иное русло, может влиять на поведение субъектов
финансового права, а также способствовать сохранению либо со
вершенствованию юридического механизма регулирования фи
нансовых отношений с учетом изменений цивилизованного обще
ства.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]