Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
власти, так и в большой роли представительных органов местного
самоуправления в участии муниципальных образований в гражданском обороте. В целом можно констатировать, что государственные
и муниципальные образования обладают правоспособностью, отличной от правоспособности юридических лиц. Прием законодателя, согласно которому к ним применяются положения о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей
данных субъектов, ставит вопрос перед правоприменительной
практикой: какие положения об участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, юридических лиц не могут
быть применимы к государственным или муниципальным образованиям. Сама по себе данная проблема свидетельствует о разнородности «публично-правовых образований» и юридических лиц.
Данная формулировка определяет пределы, подходы в применении к государственным и муниципальным образованиям норм гражданского права, в которых часто не конкретизируется их применение или неприменение к публично-правовым образованиям
(например, ст. 153 ГК РФ называет сделками только действия лиц,
а не публично-правовых образований, для их действий имеется специальные термин «акты государственных органов и органов местного самоуправления», и при буквальном толковании норм можно
сделать вывод, что государственные и муниципальные образования
сделок не совершают, но это не так, и те действия, которые они совершают, реализуя не властные полномочия, могут считаться сделками). Участие государственных и муниципальных образований
в гражданском обороте подлежит правовому регулированию, в том
числе и указанные особенности. Здесь уместен вывод В. В. Ершова
о том, то исходя из общенаучных подходов принципы и нормы права
с объективной необходимостью должны предусматривать как минимум все богатство многообразных и общественных отношений
1
подлежащих регулированию правом. Учитывая, что формулировка
об особенностях данных субъектов может ограничивать применение к ним любых норм об участии в гражданском обороте юридиче-
,
1
Ершов В. В. Конкретизация права: Теоретические и практические проблемы // Конкретизация права: Теоретические и практические проблемы: Материалы IX Междунар. науч.-практ. конф. М.: РГУП, 2015. С. 48.
81
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ских лиц, а эти особенности не закреплены в каких-либо нормах,
ее можно расценивать не как норму праву, а как принцип права.
Конституционный Суд РФ привел примеры норм о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным
и муниципальным образованиям: «нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.», и указал особенность, которая
это предопределяет: «особая организация институтов публичной
1
власти»
. Различные судебные акты к примерам таких норм причисляют также: положения антимонопольного законодательства об аффиллированности (в силу особенности Российской Федерации
как публично-правового образования и особых целей, преследуемых государством при участии в акционерных правоотношениях)2,
об ответственности учредителя и руководителя юридического лица
(п. 3 ст. 53 ГК РФ и, видимо, ст. 53.1 ГК РФ), в силу отсутствия
у органов местного самоуправления учредителей)3, еще один суд
указал что «из особенностей государства следует, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться
как причинитель вреда»4.
Можно поспорить с приведенными выводами, но нельзя не признать, что во всех названных случаях речь идет о том, что по своей
природе государственные и муниципальные образования не являются юридическими лицами, внутренние, внутриорганизационные
отношения в них строятся в интересах всего населения. Необходимость защиты интересов всего населения (Российской Федерации
в целом, субъекта Федерации, муниципального образования), отсутствие учредителей или участников являются важнейшими особенностями этих субъектов, фактически речь идет об одной особенности, так как население выступает в качестве «выгодоприобретателя»
1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.05.2005
№ 297-О.
2
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.02.2008 № А33-
33865/05-Ф02-7411/06//.
3
Апелляционное определение Верховного суда Республики Тыва от 05.08.2015
по делу № 33–1106/2015.
4
Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда
от 17.11.2006 по делу № А55-20050/2004.
82
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
от их деятельности, оно же (в том числе как носитель суверенитета) создает соответствующее образование и (в силу демократического характера государства и принципа народовластия) контролирует деятельность, то есть действует так же как учредители
или участники по отношению к юридическому лицу, однако, население, народ не является участником отношений, регулируемых
гражданским законодательством. То есть, определяя правовое положение юридического лица, законодатель исходит из того, что оно
существует для удовлетворения интересов конкретных других участников гражданского оборота, государственное или муниципальное
образование обеспечивает интерес населения, народа, то есть не субъекта (или не определенных, конкретных субъектов) гражданского
права. Кроме того, функции государства, вопросы местного значения муниципальных образований являются по своей природе политическими, в отличие от целей деятельности юридического лица.
Наконец, хотя, как и юридические лица, государственные и муниципальные образования могут действовать лишь через свои органы, а не непосредственно, их особенность состоит в том, что эти
органы сами по себе наделяются правами юридического лица, поэтому к ним неприменимы положения об органах юридических лиц.
При этом нельзя сказать, что участие в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, — это исключение для деятельности государственных или муниципальных образований, наоборот,
в силу экономических функций участие в подобных отношениях
является их имманентным свойством, но поскольку в большинстве случаев, прямо не указанных в нормах права, к ним применимы
положения гражданского законодательства о юридических лицах,
законодатель использует отсылочную норму «не вытекает из закона» и особый принцип «не вытекает из особенностей данных
субъектов».
Итак, государственные и муниципальные образования обладают правоспособностью, которая дает им возможность при необходимости совершать любые действия, их правовое положение обусловливается их социальной природой и целями деятельности
и отличается от правового положения юридических лиц как специальными нормами права, так и специальным принципом, устанавливающим, что к ним не должны применяться нормы права,
83
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
не соответствующие их особенностям (отсутствие учредителей
или участников; политических характер функций, не зависящих
от учредительных документов; способность их органов быть юридическими лицами).
Одна из выявленных особенностей правового положения государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского права непосредственно влияет на структуру публичного
сектора экономики, так как в нем, как уже было указано выше, выделяются органы государственной власти и местного самоуправления, обладающие правами юридического лица. Если бы российское
право не признавало за органами власти прав юридического лица,
то в структуру публичного сектора следовало бы включать сами
государственные и муниципальные образования. В России практика создания властью юридических лиц для решения определенных
задач стала повсеместной, и таким образом юридическое лицо становится наиболее востребованным со стороны публичной власти
гражданско-правовым средством.
ГК РФ устанавливает, что от имени Российской Федерации
и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках
их компетенции, установленной актами, определяющими статус
этих органов (п. 1 ст. 125). Аналогично от имени муниципальных
образований своими действиями могут приобретать и осуществлять данные права и обязанности органы местного самоуправления
(п. 2 ст. 125). Указанные нормы являются общим правилом приобретения прав и обязанностей государственными и муниципальными образованиями через действия органов власти.
Кроме того, п. 3 ст. 125 ГК РФ устанавливает, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными
актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные
органы, органы местного самоуправления, а также юридические
лица и граждане. Это частный случай приобретения государственными и муниципальными образованиями гражданских прав и обязанностей через действия органов власти, юридических лиц и гра-
84
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ждан по их специальному поручению. Таким случаем может быть,
например, выдача доверенности органом власти государственному
или муниципальному служащему на совершение действий от имени
государственного или муниципального образования.
Юридические лица наделяются отдельными правами на совершение действий от имени государственных и муниципальных образований специальными нормами права. Так, казенное учреждение
может от имени государственного или муниципального образования заключать государственные или муниципальные контракты
в силу ст. 4 Закон о контрактной системе.
Выступая от имени государственных и муниципальных образований, органы власти, тем не менее, могут являться юридическими лицами в форме казенных учреждений. При этом получение
статуса юридического лица не требуется для осуществления соответствующим органом властных полномочий. В этом случае его
деятельность обеспечивается иными органом. (так, деятельность
представительного органа местного самоуправления может обеспечиваться местной администрацией, если представительный орган не наделен правами юридического лица в соответствии с п. 9
ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»), либо специально созданным аппаратным органом
(например, управлением делами), который, в свою очередь, реги-
1
стрируется как учреждение
.
Итак, от имени публичных образований чаще всего действуют
их органы и созданные ими юридические лица. А. Ф. Ноздрачев отмечает, что раньше органы исполнительной власти не являлись
юридическими лицами. Юридическим лицом, действующим в интересах министерства, выступало какое-либо структурное подразделение. В силу занимаемого места оно реализовывало гражданскую
правосубъектность в очень узком направлении — решало организационно-хозяйственные вопросы жизнедеятельности аппарата министерства: ремонт здания, закупка мебели, оргтехники, прочее
снабжение и т. д. Наделять гражданской правосубъектностью все
1
Болдырев В. А. Конструкция юридического лица несобственника: опыт ци-
вилистического исследования. М., 2012. С. 114 и далее.
85
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
министерства не было необходимости, так как их административные решения всегда были обязательными для централизованной
системы, в которой «неотвратимая ответственность» чаще всего
проявлялась как партийная. Она предшествовала снятию с административной должности, судебному решению о применении уголовной или административной ответственности и т. д. Государственная
слабость на сегодняшний день проявляется в том, что от старой
ответственности ушли, а к гражданско-правовой еще не пришли»
1
Следует согласиться с процитированным автором в том, что ряд
полномочий органы власти могут осуществлять только являясь
юридическими лицами.
От своего имени органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать, прежде всего, в отношениях между собой, например, при передаче имущества на основании договора безвозмездного пользования или договора о передаче имущества
на праве оперативного управления от одного органа государственной власти или местного самоуправления другому (при сохранении
на него права собственности государственного или муниципального образования), очевидно, ни один из них не будет действовать
от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. В противном случае соответствующее государственное или муниципальное образование получит свое собственное
имущество в пользование от самого себя, либо станет обладателем
права оперативного управления. Первый случай делает заключение договора бессмысленным, а второй не предусмотрен действующим законодательством и означает наличие двух вещных прав
(собственности и оперативного управления) у одного субъекта.
В юридическом лице подобные действия относятся к внутренним
отношениям (например, передача имущества от одного филиала
к другому). Особенности государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского права приводят к тому, что
внутренние отношения в государственном или муниципальном
.
1
Ноздрачев А. Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. № 9. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
86
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
образовании по своей форме становятся отношениями между самостоятельными субъектами гражданского права.
Однако в тех отношениях, которые и для юридических лиц являются внешними (закупки товаров, сдача в аренду имущества), государственные и муниципальные органы действуют от имени государственного или муниципального образования.
Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления не только совершают сделки от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, но и совершают от их имени любые другие юридически значимые действия,
постольку этот прием по своему содержанию соответствует правовому регулированию деятельности органов юридического лица
(орган юридического лица также совершает не только сделки,
но и иные юридические действия: «выступает в суде, несет имущественную ответственность перед юридическим лицом, принима-
1
ет управленческие решения»
), в силу чего не может быть сведен
к представительству.
Представляется, что характер правоспособности государственных
и муниципальных образований влияет и на особенности участия
органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Традиционно требует своего ответа и вопрос о том, являются ли
органы власти — юридические лица самостоятельными субъектами
гражданского права или всегда выступают от имени публичных
образований. Если предположить, что органы государственной власти местного самоуправления выступают не только от имени публично-правового образования, то из этого следует, что они имеют
собственный интерес.
Получается, что если признать органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельными учреждениями,
со всеми вытекающими в силу закона последствиями, то становятся абсолютно неясными различия в правовом статусе органов
местного самоуправления и учрежденных ими же казенных учреждений. Например, остается неясным, в чем состоит отличие в таком
случае муниципального учреждения — местной администрации
1
Андреев В. К. Представительство. Доверенность // Нотариус. 2013. № 3.
87
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
от муниципального учреждения, учрежденного местной администрацией для осуществления спортивной и досуговой работы с населением по месту жительства, или между органом исполнительной
власти субъекта федерации и учрежденным им образовательным,
либо медицинским учреждением, если оба данных субъекта по организационно-правовой форме казенные учреждения, а значит, рассматриваются гражданским правом как самостоятельные участники гражданского оборота.
Именно поэтому и важна формулировка, например, ч. 9 ст. 35
и ч. 7 ст. 37 Закона о местном самоуправлении о том, что органы
местного самоуправления «обладают правами юридического лица».
Она однозначно указывает на то, что орган местного самоуправления не является полноценным юридическим лицом, но лишь обладает правами юридического лица для реализации некоторых аспектов своей правосубъектности.
Д. В. Пятков не отождествляет Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты гражданского
права с соответствующими публично-правовыми образованиями,
т. е. организациями, обладающими публичной властью, а относит
их к хозяйственным публичным (публично-хозяйственным) организациям, т. е. юридическим лицам, «созданным населением соответствующей территории … с целью обеспечения благоприятных
материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей,
посредством участия в гражданских, иных имущественных и неи-
1
мущественных правоотношениях»
. При этом такие организации,
по мнению исследователя, созданы не публично-правовыми образованиями, а членами общества. Таким образом, исследователем
развивается тезис Д. Н. Бахраха о том, что в гражданско-правовых
отношениях участвует не орган публичной власти, а «одноименное
учреждение»2. В отличие от В. Е. Чиркина, который сводит участие
в частноправовых отношениях органов публичной власти к уча-
1
Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в граждансикх правоотношениях: На примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 60, 61.
2
Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права // Субъекты
советского административного права. Свердловск, 1985. С. 10.
88
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
стию по необходимости в гражданских правоотношениях «юридических лиц публичного права» (тем самым производя отождествление правового статуса органа публичной власти и учреждения),
Д. В. Пятков вводит специальный термин «хозяйственные публичные организации», подчеркивающий активное участие названных
субъектов права в имущественных, частноправовых отношениях.
В то же время такое разделение частноправовой и публично-правовой правосубъектности, выделение «одноименных» с органами
публичной власти организаций (учреждений или «хозяйственных
публичных организаций») представляется спорным. Участие органов власти и в публично-правовых, и в частноправовых отношениях опосредует одни и те же цели их деятельности, руководство осуществляется одними и теми же лицами. Участие органа власти
в имущественных отношениях предопределяется целями его деятельности. Интересно, что в связи с этим на муниципальном уровне
существует практика наделения представительного органа местного самоуправления статусом юридического лица только в случае
возникновения реальной потребности в этом. Однако эта практика
труднореализуема на уровне государственной власти, так как обеспечение деятельности каждого федерального или регионального
органа требует не только организационных усилий, но и хозяйственных действий. На муниципальном уровне местная администрация может сама осуществлять функции аппарата представительного органа местного самоуправления.
Как в практике, так и в теории существует обширный круг правовых проблем, связанных с признанием или непризнанием участия
заказчиков представителями. Для их решения необходимо подробнее рассмотреть применимость конструкции гражданско-правового представительства к обязательствам, в которых органы власти
или иные юридические лица действуют от имени государственного
или муниципального образования.
В науке существуют различные подходы к сущности гражданскоправового представительства и его признакам. Однако, поскольку
решение вопроса о сущности представительства в гражданском
праве не относится к предмету настоящего исследования, необходимо, проанализировать отношения между органом власти, учреждением как заказчиком и государственным или муниципальным
89
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
образованием через призму признаков представительства, выделяемых представителями различных подходов к правовой сущности
гражданско-правового представительства.
Е. Л. Невзгодина, являясь сторонницей концепции представительства как правоотношения, делает вывод, что необходимым и специфическим признаком гражданского правового представительства
1
является «выступление одного лица от имени другого»
. При этом
само выступление представителя от имени представляемого указанный автор определяет как «правомерное действие представителя,
совершаемое в интересах представляемого по отношению к третьим лицам, осведомленным о представительном характере действия,
и направленное на приобретение или осуществление прав и обязанностей представляемого с непосредственным правовым результатом для последнего»2. В свою очередь, В. К. Андреев отмечает,
что представительство не является правоотношением, а представляет собой «юридический прием, способ приобретения и осуществления прав и обязанностей лицом, не участвующим в данном пра воотношении»3. Родовым признаком представительства в гражданском
праве он называет «приобретение и осуществление гражданских
прав и обязанностей при помощи третьих лиц, не участвующих
в данном правоотношении», а видовым признаком — «совершение
сделок и иных юридических действий от имени представляемого
в пределах полномочия»4.
Итак, первый признак — «выступление от имени другого» — безусловно присутствует в случае заключения государственного или муниципального контракта, поскольку такой контракт по определению заключается заказчиком от имени публичного образования.
Приобретение и осуществление гражданских прав и обязанностей
при помощи третьих лиц, не участвующих в данном правоотношении, также можно увидеть в отношениях по заключению государственного или муниципального контракта, поскольку по контракту
приобретаются товары в собственность для публичного образова-
1
Невзгодина Е. Л. Представительство: Гражданско-правовой аспект. Омск,
2007. С. 29.
2
Там же. С. 30.
3
Андреев В. К. Представительство в гражданском праве. Калинин, 1978. С. 20.
4
Там же. С. 21.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]