Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
«О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 1, 11 Закона об акционерных обществах), которое позволяет
государственным и муниципальным образованиям получать дополнительные права по сравнению с обычными правами акционеров, в частности, право вето при принятии наиболее важных решений общим собранием акционеров.
В судебной практике подтверждается особый властный харак-
тер «золотой акции».
Так, по одному из дел распоряжением Правительства РФ о приватизации
и Уставом общества, утвержденным при его создании в результате приватизации завода, был предусмотрен срок действия права «золотой акции»
в три года. По истечении указанного срока Российская Федерация продолжала пользоваться правом «золотой акции». Несмотря на попытки
другого акционера общества признать специальное право прекращенным, арбитражный суд указал, что специальное право «золотая акция»
1
действует до принятия решения о его прекращении
.
Таким образом, в реализации данного права гражданская правоспособность и компетенция государственного или муниципального образования не разрываются, а сосуществуют в органическом единстве, проявляясь в компетенции уполномоченных
органов власти.
Во-вторых, наличие государственного или муниципального образования в качестве участника корпорации ограничивает для нее
действие диспозитивных норм гражданского права (это проявляется в особенностях гражданско-правового положения субъектов публичного сектора экономики).
В-третьих, государственные и муниципальные образования могут наделять юридические лица, в отношении которых они, либо
созданные ими юридические лица, обладают правами управления,
публичными функциями, в том числе правом разработки и реализации обязательных правил в определенной сфере.
1
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2012 г. № 09АП-7529/12 по делу А40-102851/2011. Режим доступа: СПС
«Гарант».
171
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Так, согласно данным ЕГРЮЛ1 государственное учреждение «Российская
академия образования» выступает в качестве одного из учредителей
Ассоциации Российское антидопинговое агентство «РУСАДА», являющейся общероссийской антидопинговой организацией (п. 1.3.1 Общероссийских антидопинговых правил, утвержденных приказом Минспорта
России от 09.08.2016 № 947), которое в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 26.1
Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» разрабатывает общероссийские
антидопинговые правила.
В-четвертых, государственные и муниципальные образования обладают правами собственника имущества в отношении некорпоративных юридических лиц — учреждений и унитарных предприятий,
созданных учредителями — органами власти, действующими также
от имени государственных и муниципальных образований.
Правовая природа прав на управление учреждением и унитарным предприятием является предметом дискуссии. В частности,
предлагается признать такие права административными2. Вместе
с тем, судебной практике известен пример, когда суд признал действия муниципального образования, не обеспечившего созданное
им учреж дение помещением и требовавшего с последнего уплаты
арендной платы, злоупотреблением гражданским правом в соответствии с п. 1 и п. 2 ст. 10 ГК РФ. В своем решении суд указал
на бремя обеспечения деятельности учреждения, которое несет
муниципальное образование3. Таким образом, права и обязанности публично-правового образования по отношению к учреждению
признаны гражданско-правовыми. Понимание данных отношений
как корпоративных также является спорным, поскольку ст. 2 ГК РФ
определяется корпоративные отношения через понятие корпоративной организации.
1
Режим доступа: URL: https://egrul.nalog.ru (дата обращения — 15.03.2017).
2
Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве.
М., 2010. С. 240 и далее.
3
См. п. 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.11.2008
№ 127 «Обзор практики применения арбитражными судами статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации».
172
ПЕРЕНЕСТИ НА СЛЕД. СТР.
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
Проведенное сравнение отношений по управлению унитарным
лицом и корпоративных отношений позволило сделать вывод,
что управленческие отношения по поводу осуществления функций собственника имущества в отношении учреждений и унитарных предприятий имеют ту же правовую природу, что и корпоративные отношения, являются вместе с ними разновидностью
отношений по управлению юридическим лицом. Поскольку корпоративные отношения регулируются гражданским законодательством, то и отношения между государственным или муниципальным образованием и учреждением или унитарным предприятием
должны рассматриваться как отношения, регулируемые гражданским законодательством. Следовательно, гражданское законодательство должно устанавливать объем и порядок реализации
правомочий органов власти как представителей государственных
и муниципальных образований по управлению предприятиями
и учреждениями.
Следовательно, в тех случаях, когда данные отношения основываются на договоре, их можно также отнести ко внутрихозяйственным обязательствам. Например, учредитель может передать учреждению имущество не только на вещном праве оперативного
управления, но и на обязательственном праве, например, по договору ссуды или аренды. В таком случае договорное обязательство
между учредителем и государственным или муниципальным учреждением будет относиться к внутрихозяйственным (как в приведенном выше примере из п. 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.11.2008 № 127), т. к. учреждение и его учредитель
входят в единую экономическую систему.
Аналогичным образом к внутрихозяйственным обязательствам
относятся договоры между двумя учреждениями о передаче имущества в безвозмездное пользование от одного к другому.
Так, на сайте Счетной палаты РФ и в Справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» размещены приказ Управления делами
Президента Российской Федерации «О передаче федеральному государственному бюджетному учреждению «П» Управления делами
Президента Российской Федерации федерального недвижимого
имущества на условиях договора безвозмездного пользования»
и письмо, в котором Счетная палата информируется о перераспре-
173
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
делении нежилых помещений между учреждением путем заклю-
1
чения договора безвозмездного пользования
.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 Закона о контрактной системе при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные
конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов
определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии
с ГК РФ и Законом о контрактной системе. Контракт с победителем либо победителями совместно проведенных несколькими заказчиками торгов заключается каждым заказчиком самостоятельно.
Соглашение о совместных закупках организует хозяйственноэкономическую деятельность нескольких субъектов внутри публичного сектора экономики, следовательно, оно также может быть
отнесено к внутрихозяйственным обязательствам. Однако такое
соглашение направлено на организацию в дальнейшем имущественных отношений, поэтому оно также может быть справедливо
названо организационным договором. Специфика такого соглашения состоит в том, что в результате экономическая деятельность
нескольких заказчиков имеет единый внешний эффект, что может
иметь, как положительные, так и отрицательные стороны.
Так, по одному из дел суд подтвердил позицию антимонопольного органа
об ограничении конкуренции при совместных закупках 121 заказчиком,
при этом, «согласно требованиям аукционной документации, оказание
услуг по стирке и аренде мягкого инвентаря требуется только 18 учреждениям здравоохранения, в свою очередь, 103 заказчика имеют потребность в оказании услуг исключительно по стирке мягкого инвентаря». Суд отметил, что «Заказчики вправе проводить совместные закупки,
предметом которых являются одни и те же товары, работы и услуги,
при условии, что требования к таким товарам, работам и услугам не будут
влечь за собой ограничение количества участников закупочной процедуры… из 121 заказчиков, только 18 имели потребность в оказании ком-
1
См.: письмо Управления делами Президента РФ от 01.12.2015 № УДИ4193 «В ответ на Представление Счетной палаты РФ от 23.07.2015 № ПР 07175/07-03».
174
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
плексных услуг по стирке и по представлению белья и мягкого инвентаря
в аренду, а 103 — исключительно в стирке.
Таким образом, суд полагает, что объединение в один лот услуги
по стирке и аренде белья с услугой исключительно по стирке белья ограничивает участие потенциальных участников закупочной процедуры,
которые оказывают один из видов вышеуказанных услуг (стирка).
В свою очередь, наличие объективной потребности в проведении торгов именно таким образом — с объединением в одном лоте комплексных
услуг с услугами более простыми, заказчиком обоснованно не было» (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2016
№ 09АП-12371/2016-АК по делу № А40-179207/15).
Учитывая изложенное, к внутрихозяйственным обязательствам
субъектов публичного сектора экономики можно отнести: корпоративные договоры в корпорациях, относящихся к публичному сектору экономики; иные договоры, связанные с осуществлением прав
учредителя в унитарных юридических лицах субъектами публичного сектора экономики; имущественные договоры, в которых обе
стороны являются субъектами публичного сектора экономики; организационные договоры между субъектами публичного сектора экономики, например, соглашения о проведении совместных закупок.
Выводы по главе 1
1. В обязательственном праве существуют две последовательные дихотомии: все договорные обязательства подразделяются
на связанные с осуществлением предпринимательской деятельности и не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, первые в свою очередь делятся на обязательства, связанные с осуществлением всеми сторонами предпринимательской
деятельности (предпринимательские обязательства), и обязательства, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности одной стороной, исполняющей по нему основную обязанность
(потребительские обязательства). Для каждой из получающихся
в результате деления групп обязательств существуют присущие
только ей особенности регулирования — специальные нормы, при-
175
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
менимые независимо от того, какой вид и тип договорного обязательства избран сторонами.
2. Предпринимательское обязательство субъекта публичного
сектора экономики представляет собой обязательство, связанное
с осуществлением всеми сторонами предпринимательской деятельности, при этом хотя бы одно из сторон относится к субъектам
публичного сектора экономики и ее правовое положение непосредственно влияет на динамику и содержание такого обязательства.
Выявлено, что предпринимательская деятельность в обязательственном праве понимается шире, чем общее определение, данное
в ГК РФ, так как включает в себя любую самостоятельную (не трудовую) профессиональную экономическую деятельность. Подобное различие соответствует тенденциям современных кодификаций (ГК Чехии 2014 г., Модельные правила европейского частного
права и др.). Результатом правового (осуществляемого принципами и нормами права) и индивидуального (договорного, судебного)
регулирования предпринимательской деятельности является появление прав и обязанностей в содержании обязательств, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в содержании правового положения.
3. Самостоятельный и профессиональный характер предпринимательской деятельности имеют два последствия в обязательственном праве. Во-первых, публичный интерес требует появления
для предпринимателя большего количество императивных правил.
Во-вторых, компенсируя объективно возрастающее число императивных правил, законодатель отменяет для предпринимателя,
применяемые ко всем другим участникам оборота императивные
требования гражданского законодательства, либо делает их диспозитивными для него (запрет на односторонний отказ от договора,
необходимость доказывания вины, возможность для суда инициативного уменьшения размера неустойки, запрет на отзыв доверенности и др.).
4. Структура экономики и система субъектов имущественных отношений взаимосвязанны: через право государство влияет на структуру экономики, способствуя развитию отраслей и секторов, право
определяет понятия видов деятельности, закрепляя принадлежность
юридического лица к сектору экономики, выделяемому по виду де-
176
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ятельности или форме собственности, сказывается на его правовом
положении.
5. Влияние принадлежности к экономическому сектору на правовое положение лица состоит прежде всего в способности или невозможности совершения определенных сделок, из которые возникают связанные с видом деятельности обязательства, а также
в особенностях создания юридического лица и управления им.
Таким образом, экономическое деление юридических лиц по секторам экономики, как по видам деятельности (банковская, страховая, торговая, биржевая, клиринговая и др.), так и по форме собственности (частный, публичный сектор и сектор общественных
организаций) непосредственно влияет на особенности возникновения обязательств, регулирование их содержания и ответственность за их нарушение.
6. Публичный сектор экономики представляет совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти,
органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных
предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных обществ, в уставном капитале которых совокупная доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает
Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов публичного сектора экономики).
7. Исходя из имеющихся в рамках интегративного типа правопонимания представлений о сложной системе форм международного и национального права, включающих в себя в качестве самостоятельных форм принципы и нормы права, можно выстроить
систему принципов, регулирующих исследуемые обязательства.
Все предпринимательские обязательства субъектов публичного
сектора экономики регулируются едиными институциональными
принципами права, которые в позитивном праве (как в национальном,
так и в международном) наиболее полно закреплены для обязательств,
опосредующих публичные закупки, но также с незначительными
изменениями формулировок закрепляются в нормативных актах
или индуцируются из норм, регулирующих иные обязательства
177
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
субъектов публичного сектора экономики: принципы открытости,
прозрачности информации о предпринимательских обязательствах, не связанных с коммерческой тайной; обеспечения конкуренции; профессионализма субъектов публичного сектора экономики,
стимулирования инноваций; единства экономической (хозяйственной) системы публичного сектора экономики; принцип эффективности, не противоречащей публичным интересам. Единство принципов, с одной стороны, доказывает однородность исследуемых
обязательств, с другой — дает представление об их должном нормативном регулировании, позволяя правоприменителю толковать
нормы, основываясь на этих принципах.
8. Предпринимательские обязательства субъектов публичного
сектора экономики возникают, как правило, из сложных юридических составов (административный акт, торги, договор). Публичный
интерес требует, что при противоречии позднего акта более раннему, не отмененному, обязательство должно считаться возникшим
на условиях, соответствующих более раннему юридическому факту.
Определив правовую природу, основания возникновения и выстроив систему предпринимательских обязательств субъектов
пуб личного сектора экономики, можно рассмотреть их содержание на примерах отдельных видов.
ГЛАВА 2
Особенности отдельных видов
предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
2.1 Обязательства о закупках товаров, работ, услуг
субъектами публичного сектора экономики
Обязательства о закупках товаров, работ, услуг (вместе нередко именуемые публичными закупками) можно назвать подсистемой в единой системе обязательств субъектов публичного
сектора экономики. Это объясняется тем, что они внутренне дифференцируются: по предмету (поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг); по потребностям (обеспечивающие государственные, муниципальные нужды, нужды юридических лицзаказчиков) и регулирующим их нормативным правовым актам
(законодательство о контрактной системе или законодательство
о закупках отдельными видами юридических лиц). Последнее
деление важно и для судебной практики, поскольку, несмотря
на разное правовое регулирование суды учитывают содержание
норм законодательства о контрактной системе, толкуя законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц в тех
случаях, когда заказчик в положении о закупке продублировал
положения Закона о контрактной системе (который на такого заказчика не распространяется).
Показателен следующий пример. При рассмотрении заявок на участие
в конкурсе комиссией было отказано в допуске ООО в связис несоответствием заявки требованиям Положения о закупках заказчика и конкурсной документации. Суды указали, что «в соответствии с пунктом 2 части 1
статьи 3 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики
руководствуются, в числе прочих, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений
конкуренции по отношению к участникам закупки». Согласно Положению
о закупках при представлении заявки, содержащей предложение о цене
179
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
договора на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной)
цены договора, указанной организатором закупки в извещении об осуществлении закупки, участник, представивший такую заявку, обязан
в составе такой заявки представить расчет предлагаемой цены договора
и ее обоснование. Антимонопольный орган в своем решении указал,
что образца заполнения или инструкции по заполнению или оформлению расчета и обоснования его, ни Положение о закупке, ни конкурсная
документация не содержат. Суд отметил, что указанные требования
не противоречат Закону № 223-ФЗ и корреспондируют аналогичным положениям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст. 37 «Антидемпинговые меры
при проведении конкурса и аукциона»). Суд апелляционной инстанции
согласился с судом первой инстанции, что общество, прилагая к заявке,
помимо прочих представляемых всеми участниками документов, договор поставки, заключенный им с дилером предмета закупки, с очевидностью понимало требования конкурсной документации и одновременно
не желало раскрывать информацию, связанную с обоснованием столь
низкой предлагаемой цены, поскольку ни договор, ни один из других представленных документов вообще не содержат какой-либо цены, по которой по общество покупает продукцию у дилера. (Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2016 № 20АП-2808/
2016 по делу № А54-6962/2015). С такими аргументами согласился и суд
кассационной инстанции (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.11.2016 N Ф10-3708/2016 по тому же делу).
Однако в тех случаях, когда применение аналогии может исказить сам смысл дифференциации публичных закупок на закупки
в рамках контрактной системы и закупки по законодательству юридических лиц, суды указывают на недопустимость применения
аналогии. Так, по одному из дел заказчик пытался взыскать с подрядчика, с которым был заключен договор на основании Закона
о закупках отдельными видами юридических лиц, пеню, рассчитанную путем применения по аналогии норм Закона о контрактной
системе. Суд счел такую аналогию недопустимой (постановление
Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2017
№13АП-13728/2016 по делу № А56-81750/2015).
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]