Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ванием собственности в соответствии с общими интересами.
Статья 212 ГК РФ предусматривает возможность установления
законом особенностей приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения
им, в зависимости от принадлежности его частному или публичному собственнику. Проявлением этой общей нормы, в свою
очередь, являются нормы об особых договорах в отношении государственного или муниципального имущества с участием предпринимателей (государственные и муниципальные контракты, договоры аренды государственного и муниципального имущества,
концессионные соглашения). С. М. Корнеев, рассматривая право
на государственную социалистическую собственность в объективном смысле как институт, относил к нему нормы, устанавливающие особенности приобретения и осуществления права государ-
1
ственной собственности
. Л. В. Щенникова справедливо полагает,
что идеи С. М. Корнеева о государственной собственности имеют
значение и в современный период2, поэтому в широком смысле к институту публичной собственности можно отнести и нормы об особых договорах, регламентирующих приобретение и осуществление
права государственной или муниципальной собственности. Следует отметить, что в названных договорах проявляются принципы
реализации права публичной собственности, указанные Г. А. Гаджиевым и другими авторами: принцип целевого назначения и использования; принцип публичности (открытости). При этом в принципе
публичности включает: «а) доступность, прозрачность информации и б) возможность государственного, общественного контроля
за использованием публичного имущества»3.
Как и для частной собственности, для государственной и му-
ниципальной собственности достаточно часто используется такой
1
Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности
в СССР // Избранное / Сост. и науч. ред. П. В. Крашенинников. М., 2012. С. 69, 70.
2
Щенникова Л. В. Учение С. М. Корнеева о праве собственности и справедливость // Проблемы современной цивилистики: Сб. статей, посвященных памяти профессора С. М. Корнеева / Отв. ред. Е. А. Суханов и М. В. Телюкина.
М., 2013. С. 142–148.
3
Конституционная экономика / Под ред. Г. А. Гаджиева. М.: Юстицинформ,
2010. С. 94.
51
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
способ управления, как передача имущества от собственника созданному им юридическому лицу. В отличие от частного собственника государство или муниципальное образование в большинстве
случаев сохраняет право собственности на имущество, переданное
создаваемым юридическим лицам, поскольку большая часть таких
юридических лиц — это учреждения и унитарные предприятия,
специально лишенные законодателем возможности быть собственниками своего имущества. При создании иных лиц, например,
хозяйственных обществ, учредитель теряет право собственности.
Конструкция подобных юридических лиц — несобственников,
позволяет учредителю оперативнее воздействовать на их действия
и с большей степенью вероятности не допускать злоупотреблений, прежде всего, нецелевого использования имущества, неразумного распоряжения им, в том числе, нецелевого или незаконного
расходования предоставленных им денежных средств.
Другой причиной распространения юридических лиц — несобственников видится возможность установления для них, как для лиц,
осуществляющих владение, пользование и распоряжение объектами государственной и муниципальных собственности, ограничений, прежде всего, в свободе заключения договоров в отношении
такого имущества.
Вопрос о форме собственности имущества, принадлежащего государственным корпорациям, остается предметом научных споров.
Нередко в литературе указывается на спорность и неоднозначность наличия у государственной корпорации полномочий собст-
1
венника
. Ряд ученых исходят из текста закона и считают, что такое
имущество является частным2, в противоположность им ряд специалистов утверждают, что собственность государственной корпорации является государственной3. Достаточно распространена и третья позиция, согласно которой передача имущества государственной
корпорации приводит к появлению той или иной самостоятельной
1
Салфетников М. А. Административно-правовой статус государственных
корпораций. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 24.
2
Андреев В. К. О праве частной собственности в России (критический очерк).
М.: Волтерс Клувер, 2007. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
3
Щуко Я. Д. К вопросу о форме собственности государственных корпораций //
Право и экономика. 2013. № 4. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
52
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
или смешанной формы собственности1. Это мнение, хотя и является наиболее спорным, получило и определенное официальное подтверждение. В общероссийском классификаторе форм собственности
собственность государственных корпораций отделена как от государственной, так и от частной формы. Однозначно можно сказать,
что правовой режим собственности государственной корпорации
имеет черты как государственной, так и частной форм собственности. Данная неопределенность является упущением законодателя.
Сложности существуют и в отношении формы собственности
акционерных обществ с государственным и муниципальным участием. Поскольку сами общества находятся в государственной и муниципальной собственности, то их имущество, находясь в их частной
собственности, находится на неком «производном праве собственности», в особенности, если речь идет об обществах со стопроцентным государственным или муниципальным участием. В. К. Андреев
справедливо писал, что «в деловой практике вызывает затруднение
определение правового статуса открытых акционерных обществ,
100 % акций которых принадлежит Российской Федерации… однако в акционерном обществе со 100 % участием государства общего
собрания акционеров нет, а совет директоров в лучше случае назначается государством. Эти положения доказывает искусственность построения хозяйственного общества, состоящего из одного
лица, и полной невозможности распространения этих правил ГК РФ
на акционерные общества, созданные и создаваемые путем прива-
2
тизации государственных предприятий»
. Полагаем, что стопроцентное публичное участие — это всего лишь прием, при котором
государственное или муниципальное имущество меняет правовой
режим, но остается по сути государственным или муниципальным
(аналогичная модель наблюдается в производных ценных бумагах,
когда создание новой бумаги позволяет оборачивать удостоверяемое первоначальной бумагой благо юридически в ином режиме).
Имущество выступает объектом не только вещных прав, но и обя-
зательственных прав. Во многих случаях особенности объекта обя-
1
Каплин С. Ю. Госкорпорация как субъект права. Самара, 2011. С. 115.
2
Андреев В. К. Правовые проблемы распоряжения и управления федераль-
ной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 43–52.
53
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
зательственных прав определяют особенности самого обязательства, что выражается, например, в появлении специальных видов
договоров, отличающихся от иных договоров данного типа специальным объектом. По такому принципу законодатель выделяет договоры купли-продажи и аренды предприятий, аренды зданий
и сооружений и т. д. Однако в указанных примерах законодатель
исходит из материальных особенностей конкретного объекта, требующих для него специального режима, в случае с государственным и муниципальным имуществом речь идет не о материальных
особенностях, а об особенностях формы собственности и, следовательно, режима собственности.
Включение имущества в перечень государственного или муниципального не производит на него какого-либо физического воздействия, его физические свойства остаются прежними. Следует оговориться, что во многих случаях именно специфические физические
свойства предопределяют отнесение имущества к государственному или муниципальному (направленность на решение социальных
задача, особая опасность использования и др.). Но право определяет специфику осуществления государством и муниципальными
образованиями права собственности не только в отношении конкретных объектов, а в отношении любого имущества, находящегося
в их собственности. Объективно с переходом имущества в государственную или муниципальную собственность меняется его режим.
Если частное имущество предполагает отношение к нему как к своему, т. е. проявление наиболее полного интереса к сохранности и эффективности целевого использования данного имущества, только
со стороны частного собственника, то включение имущества в состав государственной или муниципальной собственности прежде
всего в состав казны, означает, что в этом имуществе сосредоточены
интересы большого числа лиц, в том числе населения территории
соответствующего государства или муниципального образования.
Форма собственности — это, прежде всего, юридическое понятие,
отражающие юридические особенности режима собственности
в зависимости от его принадлежности определенным субъектам.
54
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
Особенности государственной и муниципальной форм собственности, к которой помимо собственности Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований следует относить
собственность государственных корпораций, могут проявляться
как в основаниях возникновения и прекращения права собственности, так и в специфике владения, пользования, распоряжения
имуществом.
Понятие публичного сектора экономики. С правовыми и экономическими аспектами осуществления публичной собственностью
тесно связан вопрос о публичном секторе экономики, хотя управление публичной собственностью влияет не только на публичный,
1
но и на частный сектор
, но все же именно как публичный сектор
рассматриваются экономистами как совокупность объектов публичной собственности, вовлеченных в хозяйственную деятельность
под контролем государства2. Государственный сектор, государственная собственность занимают ниши экономического и социального развития, находящиеся либо вне зоны интересов частного
капитала, либо по различным причинам недоступные для него3.
При этом «в настоящее время государственный сектор экономики
имеется абсолютно во всех странах мира»4, однако много споров
вызывают его объемы. В частности, Е. Г. Ясин пишет, что для инновационной экономики доля государственного сектора не должна превышать 15–20 %5. Экономически основу государственного сектора
как системы общественных отношений составляют «первичные отношения государственной собственности, на базе которой развертываются производные отношения распределения и обмена»6.
1
Кононкова Н. П. Теория и практика государственной собственности. М.,
2010. С. 156.
2
Там же. С. 50.
3
Ширяева Р. И. Государственная собственность: резервы повышения эффективности // Научные доклады Института экономики РАН в 4-х т. / Отв. ред.
С. Н. Сильверстов. М., 2010. Т. 31. Институты современной экономики. С. 11.
4
Политическая экономика: Монография / Под ред. В. М. Юрьева. Тамбов,
2008. Кн. 1. Государство перед лицом новых требований мировой цивилизации. С. 9.
5
Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Мо-
дернизация России: Доклады. В 2-х кн. М., 2009. Кн. 2. С. 171.
6
Мосейкин Ю. Н. Экономическая политика государства. М.: РУДН, 2009. С. 24.
55
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Возвращаясь к системе индивидуального и правового регулирования предпринимательской деятельности, отметим, что одной
из сфер правового регулирования экономики, в которых необходимо взаимодействие частного и публичного права, является «орга-
1
низация публичного сектора экономики»
. Именно поэтому не только экономическая, но и правовая наука также активно использует
понятия «государственный сектор», «муниципальный сектор»,
«публичный сектор». Так, В. К. Андреев, характеризуя деятельность органов исполнительной власти по управлению унитарными предприятиями, подчеркивает, что «налицо единая система
государственного сектора экономики»2. Е. П. Губин указывает
на роль государственного сектора как средства регулирования экономики, отмечая отсутствие полноценного правового определения данного понятия.
Несмотря на большое количество определений государственного сектора, в литературе отмечается, что в экономической теории
это понятие весьма размыто3. М. М. Гараев под государственным
сектором понимает «совокупность ресурсов, используемых государством для достижения общественных целей за счет своей экономической деятельности»4. А. Я. Рубинштейн определяет госу-
дарственный сектор (public sector) как «область экономики, где
осуществляется производство, распространение, сохранение и потребление товаров и услуг, имеющих социальную полезность»5.
По мнению О. А. Карташова, «в отличие от государственной собственности госсектор экономики не включает бюджет, землю, природные ресурсы, а в его «состав входят преимущественно предприятия, основанные на госсобственности, а также хозяйственные
1
Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулиро-
вании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 5–16.
2
Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России: Научные
очерки. М., 2008. С. 144.
3
Масленников М. И. Изменение приоритетов в развитии государственного
сектора экономики в развитых странах. Екатеринбург, 2009. С. 17.
4
Гараев М. М. Социальное управление государственным сектором экономи-
ки. Екатеринбург-Ижевск, 2007. С. 29.
5
Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура
и эволюция социального интереса. СПб., 2008. С. 545.
56
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
общества, где отношениях между участниками регулируются обя-
1
зательственными правами»
.
Понятия «публичный сектор», «государственный сектор» и «му-
ниципальный сектор» нередко встречаются в нормативных правовых и судебных актах. Так, понятие публичного сектора используется в названии ст. 7 Конвенции ООН против коррупции, однако
указанная статья не дает определение публичного сектора, а устанавливает определенные требования к государственным служащим.
Федеральный законодатель практически не использует понятие
публичного сектора, но оно встречается в программных документах субъектов РФ в качестве характеристики целей государственно-частного партнерства2. Намного чаще в федеральных нормативных правовых актах и региональном законодательстве, а также
в муниципальных нормативных правовых актах используются понятия государственного и муниципального секторов экономики.
В статье 5 Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»
указывается на существование государственного сектора системы
социального обслуживания.
В некоторых правовых актах исследуемым понятиям даются
определения. В Концепции управления государственным имуще ст вом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024,
государственный сектор определяется как «совокупность экономи-
ческих отношений, связанных с использованием государственного
имущества, закрепленного за федеральными государственными
унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного
ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также
1
Карташов О. А. Роль государственного сектора экономики в развитии на-
ционального и мирового хозяйства. М., 2009. С. 22, 23.
2
См., например: п. 4.2.10.2 Государственной программы города Москвы
«Энергосбережение в городе Москве» на 2011, 2012–2016 гг. и на перспективу
до 2020 г., утв. постановлением Правительства Москвы от 22.02.2012 № 64-ПП;
Республиканская целевая программа «Обеспечение населения Чувашской Республики качественной питьевой водой на 2009–2020 годы», утв. указом Президента Чувашии от 02.12.2008 № 123.
57
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее
участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)».
Однако данное определение касается только федерального государственного
имущества.
Противоречиво определяются перечни субъектов государственного и муниципального секторов экономики. В соответствии с п. 1.
Постановления Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе
развития государственного сектора экономики Российской Федерации» к хозяйствующим субъектам государственного сектора
относятся: государственные унитарные предприятия, в том числе
казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества,
в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся
в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному
сектору экономики.
Однако в государственном секторе экономики могут действовать не только хозяйствующие субъекты, но и иные организации.
Статья 3 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» к организациям государственного сектора относит государственные (муниципальные) учреждения, государственные
академии наук, государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов,
органы управления территориальных государственных внебюджетных
фондов.
Встречается и более узкое понимание круга субъектов государственного сектора. Так, Правительство РФ в п. 6 Приложения 1 к Стратегии инновационного развития Российской Федерации
на период до 2020 г., утвержденного распоряжением от 08.12.2011
№ 2227-р, перечисляя основные направления реализации этой
Стратегии, относит к субъектам государственного сектора компании с государственным участием и государственные корпорации. При этом понятие «компании с государственным участием»
не раскрывается.
В судебных актах понятия государственного и муниципального
секторов используются для различных целей. В некоторых случа-
58
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ях принадлежность стороны к государственному или муниципальному сектору предусматривает применение к ним специальных норм права.
Так, по делу об обжаловании решения Управления Федеральной монопольной службы, которым ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ» в лице филиала «Аэронавигация
Дальнего Востока» признана нарушившей законодательство о защите
конкуренции в части совершения действий по установлению и применению платы за оказание услуги аэронавигационного обслуживания.
Ссылку Госкорпорации и Росавиации на Руководство по экономическим
аспектам аэронавигационного обслуживания, ИКАО Doc 9161/3 (далее — Руководство), согласно которому организация — поставщик таких
услуг вправе не только предоставлять все виды аэронавигационного
обслуживания, но и оказывать связанные с ним услуги на основании договоров гражданско-правового характера, суд отклонил, исходя из следующего. Пунктом 2.13 названного документа предусмотрено: «Организация предоставляет все виды аэронавигационного обслуживания
и может также оказывать связанные с ним услуги, например, по координации поисково-спасательных работ. Как правило, она несет ответственность за регулирование в области безопасности полетов авиации».
Пунктом 2.11 Руководства предусмотрено, что имеются три основные
или ключевые формы организации деятельности по обеспечению аэронавигационного обслуживания на национальном уровне: правительственный департамент, автономная организация государственного сектора
и организация частного сектора. Пункт 2.13 расположен в разделе, касающемся организации деятельности правительственного департамента.
Суд счел, что ФГУП обладает признаками формы организации аэронавигационного обслуживания, предусмотренной подпунктом «b» пункта 2.11
Руководства: «автономная организация государственного сектора, не находящаяся под непосредственным руководством правительства, однако
правительство имеет полное право собственности на эту организацию».
Таким образом, пункт 2.13 Руководства не подлежит применению к рас-
1
сматриваемым правоотношениям
.
1
Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 28.10.2010 по делу
№ А73-8055/2010.
59
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
В экономической науке существуют различные подходы к сектор-
1
ному анализу национальной экономики
:
институциональный правовой рыночный
— разграничение секторов осуществляется с учетом выполняемых ими функций
(при этом выделяются секторы: «нефинансовые предприятия», «финансовые
— критерием выступает тип собственника ресурсов (при этом
выделяются секторы
частной, государственной и муниципальной собственности)
— основной критерий —
ориентация хозяйствующих субъектов
на удовлетворение
рыночного спроса
(выделяют рыночный
сектор и внерыночный
сектор экономики)
учреждения», «некоммерческие организации», «государственные учреждения» и др.)
Для юридических целей наиболее важным представляется тот
подход, который экономистами называется правовым, однако здесь
необходимо учесть следующее. Сектор экономики — это элемент структуры национальной экономики, но и сама национальная экономика
экономистами определятся по-разному, для правового подхода к секторному анализу национальной экономики наиболее удобно использовать определение национальной экономики «в правовом плане»
как совокупности организаций, имеющих статус юридического лица2.
Таким образом, исследуемые понятия не определены должным
образом ни в законодательстве, ни в доктрине. Поскольку они являются по своей природе экономическими понятиями, рассмотрим
возможность применения их определений, данных экономистами,
для толкования и совершенствования норм права.
В Российской Федерации муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наряду с государственной. Поэтому муниципальный сектор экономики также отделен
1
Гараев М. М. Указ. соч. С. 24.
2
Экономика организаций (предприятий): Учебник / Под ред. В. Я. Горфин-
келя, В. А. Швандара. М., 2003. С. 7.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]