Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
Конституция РФ и ГК РФ закрепили равенство форм собственности. В современной цивилистике существует мнение, согласно
которому дифференциация форм собственности основана на единственном критерии — критерии субъекта права собственности
1
Однако следует согласиться с тем, что «признание и защита равным образом всех форм собственности отнюдь не означают, что содержание государственной и муниципальной собственности должно строиться по модели содержания частной собственности»2. Так,
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования являются особыми субъектами гражданского права, их правовой статус влияет и на соответствующие формы собственности.
В юридической науке предлагаются различные векторы развития
гражданско-правового регулирования в связи с признанием и равной защитой различных форм собственности. Так, сторонниками
сохранения и усиления частноправовой природы гражданского законодательства часто обосновывается необходимость расширения
свободы договора, в том числе для субъектов, которых мы относим
к публичному сектору экономики. «Высокая степень императивности гражданско-правового регулирования экономической деятельности, — пишет А. С. Комаров, — создает серьезное препятствие
для развития экономических отношений в условиях рыночного
хозяйства, естественной правовой средой для которых являются
признание автономии воли и свобода договора участвующих в хозяйственном обороте субъектов права независимо от форм собственности»3. Иными словами, исходя из равенства форм собственности, данный автор предлагает повысить степень свободы договора
для всех участников оборота, в том числе для основанных на публичной собственности.
В то же время в действующих нормах права находит свое отражение иной подход: особенности правового режима имущества могут
.
1
См., например: Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М.,
2010. С. 222.
2
Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России. С. 51.
3
Комаров А. С. Гражданский кодекс России как источник частного права //
Развитие основных идей Гражданского кодекса России в современном законодательстве и судебной практике: Сб. статей, посвященный 70-летию С. А. Хохлова / Отв. ред. С. С. Алексеев. М.: Статут, 2011. С. 128.
31
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
зависеть от его принадлежности к форме собственности. Так, законодатель в п. 3 ст. 212 ГК РФ установил, что законом могут определяться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им
в зависимости от того, в собственности какого из субъектов гражданского права (физических лиц, юридических лиц, Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) оно находится. Наиболее популярным способом возникновения и прекращения права собственности, а также распоряжения имуществом
является договор, что делает актуальным для законодателя, прежде
всего, определение особенностей договоров в отношении государственного и муниципального имущества.
Зарубежным странам известны примеры единого регулирования
всех или нескольких видов обязательственных отношений между
предпринимателями и субъектами публичного сектора экономики.
Примером закрепления нормы об общем требовании к содержанию
любых договоров в отношении государственного или муниципального имущества, может служить Хозяйственный кодексе Украины
2003 г., устанавливающий единые правила об ответственности за нарушение таких обязательств. В соответствии с п. 2 ст. 231 названного Кодекса «в случае если нарушено хозяйственное обязательство,
в котором хотя бы одна сторона является субъектом хозяйствования, относящимся к государственному сектору экономики, либо
нарушение связано с исполнением государственного контракта,
либо выполнение обязательства финансируется за счет средств
государственного бюджета Украины или за счет государственного
кредита, к нарушителю обязательства применяются штрафные санкции в размерах, прямо установленных данным Кодексом». При этом
судебная практика Высшего Хозяйственного Суда Украины исходит из императивности данной нормы, не позволяя уменьшать
1
размеры санкций
.
Систематизация норм о договорных обязательствах между субъектами публичного сектора экономики и предпринимателями мо-
1
См. Постановление Высшего Хозяйственного Суда Украины от 27.01.2007
№ 45/377. Режим доступа: http://vgsu.arbitr.gov.ua/docs/28_1505253.html (дата
обращения 24.09.2013).
32
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
жет достигать уровня консолидации или кодификации. Так, в Испании в 2011 г. принят новый Закон о договорах публичного сектора
1
(Ley de Contratos del Sector Público)
, регулирующий помимо публичных закупок иные договоры, связанные с бюджетными тратами
и приобретением или передачей во временное пользование государственного или муниципального имущества. По нашему мнению,
вряд ли удачным можно считать произведенное упомянутым Законом исключение регулируемых им договоров из полноценного регулирования, как Гражданским, так и Торговым кодексами Испании. Статья 18 этого Закона предполагает, что на его основании
могут заключаться как частноправовые, так и административные
договоры, в зависимости от того, является ли стороной орган публичной власти или иной субъект публичного сектора экономики,
при этом, независимо от такого деления, Закон отсылает регулирование любых договоров к нормам ГК Испании (правила о недействительности, ст. 37 Закона) или Торгового кодекса Испании (правила о контроле деятельности подрядчика, ст. 76 Закона). Чешский
юрист К. Марек отмечает, что при принятии нового чешского законодательства о публичных закупках и концессионных соглашениях
обсуждалась возможность их объединения в один акт, которая,
к сожалению, не была реализована2.
Для договоров, в которых субъекты публичного сектора экономики действуют от имени государственных и муниципальных образований, дискуссионным является вопрос о выделении так называе-
мых административных договоров.
В юридической литературе встречается мнение о том, что вышеуказанные договоры должны быть изъяты из предмета гражданского права и их следует считать административно-правовыми3. Понимание любого договора, заключенного от имени органа публичной
1
Boletín Oficial del Estado, núm. 276 de 16 de noviembre de 2011, páginas 117729
a 117914. Mode of access: http://www.boe.es/buscar/doc. php?id=BOE-A-201117887 (дата обращения 23.09.2013)
2
Obchodní závazkové vztahy; Zadávání veřejných zakázek (obecně i v resortu
MO). Vybrané problémy obchodního práva: učební pomůcka / K. Marek, L. Skoruša.
Brno: Univerzita obrany, 2008. S. 25.
3
См., например: Винницкий А. В. Государственная собственность в админист-
ративном праве. М., 2010. С. 113.
33
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
власти, в качестве административного договора исторически сложилось во Франции, т. е. к таким договорам не применяются нормы
Гражданского кодекса страны, и споры в отношении этих договоров
1
рассматриваются административными судами
.
В российской науке достаточно устойчиво мнение о том, что существует принципиальная целесообразность сохранения регулирования публичной собственности гражданским законодательством2.
Отметим, что и специалистами по административному праву
неоднократно отмечалась нежелательность широкой трактовки
понятия административного договора. При выяснении правовой
природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих
в договорные отношения, сколько из содержания договора, его
предмета и цели, считают А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов. Если
стороны преследуют цель совершения действий с имуществом
(то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой
договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные
с управлением (в том числе управлением имуществом), договор
всегда имеет административно-правовую природу3. А. Ф. Ноздрачев предпочитает использовать термин «административные соглашения», отмечая, что «разного рода договоры с участием органов
исполнительной власти (невзирая на их конкретные названия)
хотя и классифицируются специалистами в области административного права как административные, управленческие, но фактически лежат в гражданско-правовой или шире — в частноправовой
сфере»4. Иными словами, необоснованное включение договоров,
регулируемых частным правом, в число административных не только
1
Droit administratif / Dupuis G., Guédon M.-J., Chrétien P. 12. éd. Paris: Sirey,
2011. P. 442, 443, 446–448.
2
См., напр.: Андреев В. К. Право государственной собственности в России:
Учеб. пособие. М.: Дело, 2004. С. 161.
3
Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие
и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 83–89.
4
Ноздрачев А. Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. № 9. С. 6, 7.
34
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
не соответствует действующему законодательству, но и размывает
категорию административного договора настолько, что затрудняет
исследование собственно административных договоров — договоров между субъектами властной деятельности по поводу такой деятельности.
Коль скоро мы предлагаем однозначно относить вышеуказанные договоры к сфере гражданско-правового регулирования, возникает необходимость определения их места в системе обязательственного права и, прежде всего, вопрос о том, должны ли в исследуемых
договорах в отношении публично-правового образования или созданного им юридического лица действовать требования ГК РФ к предпринимательским обязательствам.
Выше мы указали, что предпринимательское обязательство
предполагает профессиональную экономическую деятельность всех
его сторон. Профессиональный характер экономической деятельности государственных и муниципальных образований позволяет
применять к ней для целей обязательственного права положения
о предпринимательской деятельности. Для тех договорных обязательств, в которых субъект публичного сектора экономики выступает от своего имени, также необходимо применять положения
о предпринимательских обязательствах. Для унитарных предприятий и хозяйственных обществ с государственным участием такой
вывод следует из отнесения их к коммерческим организациям,
а для учреждений — из факта осуществления ими приносящей доход деятельности (абз. 2 п. 21 Постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых
положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
Таким образом, договорное обязательство между предпринимателем и субъектом публичного сектора экономики является видом
предпринимательского обязательства, отличающегося по признаку субъектного состава и имеющим особенности порядка заключения, содержания, исполнения и ответственности, обеспечивающими публичный интерес.
Место предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики в системе законодательства. Хотя
каждое из перечисленных выше обязательств подробно регулиру-
35
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ется специальным законодательством, отсутствие системного подхода приводит к ряду правоприменительных проблем.
В частности, тесная связь данных обязательств с бюджетным
процессом приводит к определенным проблемам правоприменения,
связанным с трудностями определения норм права, которые применимы к их регулированию. Одной из распространенных проблем становится применение к ним правил о зачете встречных требований.
В практике достаточно распространенным является мнение о недопустимости зачета встречных требований в деятельности бюд-
1
жетных организаций
. При этом приводятся различные аргументы.
Нередко утверждается, что соглашения между предпринимателями и органами власти о зачете встречных требований противоречат
правилам ст. 6 и 218 БК РФ, которые допускают возможность проведения зачетов только в случае излишней уплаты платежей в бюджет и предполагают исполнение бюджетов исключительно в денежной форме. Однако подобное утверждение отклоняется судебной
практикой, что видно на примере постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2011 по делу № А232439/10Г-17-109, поскольку «предусмотренный нормами бюджетного законодательства порядок учета доходов, в том числе
в качестве поступлений от арендной платы, не изменяет закрепленный Гражданским кодексом Российской Федерации объем прав участников арендной сделки, регулируемых главой 34 Гражданского
кодекса Российской Федерации». То есть происходит попытка
рассматривать нормы бюджетного законодательства как специальные по отношению к нормам гражданского законодательства
и применять их к регулированию гражданских правоотношений.
Другая ошибочная интерпретация основывается на том, что Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» отменена ст. 235 БК РФ
«Финансирование расходов путем зачета денежных средств», поэтому зачет для бюджетных, а затем и казенных учреждений, в том
1
См., например: Сивец С. В. Вопрос-ответ // Бюджетный учет. 2010. № 5. С. 66.
36
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
числе органов государственной власти и местного самоуправления, запрещен. В этом случае суды также разъясняют неправильное определение правовой природы отношений.
Показателен следующий аргумент Третьего арбитражного апелляционного суда, изложенный в постановлении от 04.02.2009 № А33-14367/200803АП-3919/2008 по делу № А33-14367/2008, в отношении указанного
Федерального закона: «анализ Пояснительной записки…, составленной
Правительством Российской Федерации при рассмотрении закона, позволяет сделать вывод о том, что отмена статьи 235 Бюджетного кодекса
Российской Федерации не означает введение запрета законодателем
на проведение зачета, в том числе, между администрацией (бюджетным
учреждением) и ее контрагентом (обществом) в рамках гражданско-правовых отношений, поскольку данные отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации».
Таким образом, исходя из вышеизложенного, целесообразно закрепить общие особенности договоров в отношении государственного и муниципального имущества непосредственно в ГК РФ
как в основном нормативном правовом акте, регулирующем обязательственные отношения. Например, это касается последствий
нарушения при заключении таких договоров установленных процедур (пороки сложного юридического состава) должны быть закреплены в гл. 28 ГК РФ; распространения на указанные договоры
для представителя публично-правового образования положений
о безвиновной ответственности за нарушение обязательства —
в ст. 401 ГК РФ; размеров и форм неустойки (подобно тому,
как это удачно сделано в Хозяйственном кодексе Украины) —
в гл. 22 ГК РФ. Уместным будет и указание на обязательное проведение для большинства из таких договоров оценки (ГК РФ содержит требование об оценке, например, наследственного имущества
при принятии наследства, поэтому норма об обязательности оценки не должна рассматриваться как чуждая духу гражданского законодательства).
Закрепление в нормах ГК РФ особенностей исследуемых договоров позволит: предотвратить коллизии между ГК РФ и специальными законами (о концессионных соглашениях, о государ-
37
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ственных закупках и т. д.), поскольку соответствующие нормы
будут более упорядоченными, что соответствует системному подходу к праву; решить проблемы о применимых нормах для договоров в отношении государственного и муниципального имущества,
содержащих элементы различных из урегулированных специальным законодательством договоров (например, договор мены
государственного или муниципального имущества, заключаемый
с частным лицом, может одновременно рассматриваться как приватизация и как закупка); обеспечить эффективное исполнение
своих функций публично-правовыми образованиями и органами власти.
Предпринимательское обязательство субъекта публичного сектора экономики — особый вид предпринимательского обязатель-
ства, а именно договорное обязательство между предпринимателем и субъектом публичного сектора экономики и является видом
предпринимательского обязательства, обладающим особенностями порядка заключения, содержания, исполнения и ответственности, обеспечивающими публичный интерес.
1.3. Правовые и экономические основы
предприним ательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики
Правовые формы государственного регулирования экономики.
Современная рыночная экономика не может существовать без государственного регулирования. По справедливому замечанию лауреата Нобелевской премии по экономике, американского экономиста
русского происхождения В. В. Леонтьева, рынок и государственное
регулирование должны сочетаться в экономике так же, как ветер,
наполняющий парус, и руль, определяющий курс судна1. Необходимость государственного регулирования экономики и ее ядра —
предпринимательской деятельности — не раз подчеркивалась в юри-
1
Леонтьев В. В. Корабль государства, руль и парус / Избр. произведения:
в 3-х т. М., 2006. Т. 3. С. 368–370.
38
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
дической литературе1. Такое внимание к этому вопросу со стороны
именно юриспруденции не случайно. Именно через право государство упорядочивает экономическую систему, правовые средства
обеспечивают реализацию поставленных экономических задач, а вопрос о целесообразности, пределах, формах государственного регулирования экономики отражается в построении системы права
и системы законодательства.
Поскольку экономический обмен юридически опосредуется
обязательственными отношениями, необходимо определить: каким
образом государство может на них воздействовать, как соотносятся
между собой «государственное регулирование», «правовое регулирование», «договорное регулирование» и иные смежные с ними понятия, а также, и это важно, сопоставив содержание данных категорий, выстроить модель, по которой осуществляется регулирование
(в его различных видах и формах) обязательственных отношений.
К государственному регулированию «предпринимательской деятельности и связанных с нею отношений», осуществляемому органами
государственной власти, М. Ф. Казанцев относит: 1) законодательное правовое регулирование; 2) ненормативное административно-
2
правовое регулирование
. В другой работе он выделил уже четыре
основных вида «правового» регулирования: нормативное правовое
регулирование, ненормативное правовое регулирование, судебное
правовое регулирование и договорное правовое регулирование3.
Через отдельные виды регулирования осуществляется и государственное регулирование экономических отношений в форме
договорных обязательств. Однако остаются вопросы о том, какой
признак лежит в основе выделения именно таких видов, а также
1
См., например: Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной эко-
номики и предпринимательства: Правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005;
Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2011.
2
Казанцев М. Ф. Взаимодействие государственного и договорного регулирования предпринимательской деятельности / Государственное и договорное регулирование предпринимательской деятельности; Под ред. В. С. Белых. М.: Проспект, 2015 С. 182.
3
Казанцев М. Ф. Правовое договорное регулирование: исходные общетеоретические вопросы // Научный ежегодник ИфиП УрО РАН. 2001. № 2. С. 254.
39
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
терминологические вопросы. В связи с этим уместно считать
не только научно обоснованной, но и удобной для отраслевого исследования дихотомию, которую предлагает В. В. Ершов. В рамках
интегративного правопонимания он дифференцирует два принципиально различных вида регулирования: правовое (осуществляемое принципами и нормами права) и индивидуальное (договорное,
судебное, медиативное, регулирование отношений односторонни-
1
ми сделками)
.
Вопрос о понятии и системе правового регулирования современной экономики не может быть рассмотрен без рассмотрения
элементов права как регулятора общественных отношений. Отраслевое юридическое исследование неизбежно нуждается в опоре
на определенное понимание права, однако не может решить вопрос
о его дефиниции. Один из основателей интегративного подхода
к праву — Г. Берман предлагает следующую формулировку: «говоря о праве, мы в таком случае подразумеваем особый тип процесса
восстановления, утверждения или создания социального порядка,
характеризующегося формальностью (в обозначенном значении,
то есть относительной не случайностью, определенностью и т. д.),
чьими главными общими функциями являются: 1) разрешение споров; 2) упрощение и защита волевого упорядочения; 3) формирование и переформирования моральных и правовых представлений общества; 4) по крайней мере в западной традиции права
установление исторической непрерывности и последовательности
доктрины»2. Данное определение является функциональным и ничего не говорит о содержании, строении права и о его связи с государством. Однако как и другие представители интегративизма,
Г. Берман содержательно не сводит право к нормам. Так, исследуя
развитие торгового права, Г. Берман определяет торговое право конца XI — начала XIII в. как целостную систему принципов, понятий,
норм и процедур3. Х. Коллинз сходным образом определяет частное
1
См., например: Ершов В. В. Виды индивидуального регулирования общест-
венных отношений//Российское правосудие. 2013. № 11.
2
Berman H. J. The nature and functions of law/ by Harold J. Berman, William R.
Greiner, and Samir N. Saliba. 5th ed. New York, 2001. P. 34.
3
Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994.
С. 328.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]