Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ния (сам заказчик собственником не является) либо обеспечивается
оказание гражданам, населению публичного образования какойлибо публичной услуги. Таким образом, всегда, когда речь идет о договорных обязательствах, публичное образование приобретает права и обязанности при помощи муниципального заказчика, то есть
участником обязательственного правоотношения, а затем и субъектом права собственности становится публичное образование.
Видовой признак гражданско-правового представительства — совершение сделок и иных юридических действий в пределах правомочия также имеет место в случае заключения контракта. Данная формулировка полнее, чем предлагаемая Е. Л. Невзгодиной, поскольку
автор ссылается на понятие «полномочия» — субъективного гражданского права, в содержание которого входят юридические действия,
которые может совершать представитель от имени представляемого
1
Поскольку для совершения сделок (например, для наделения
статусом заказчика) не требуется специального акта, то данное
представительство можно охарактеризовать как обязательное представительство, основанное на законе. «Полномочия законного представителя обуславливаются теми целями, для достижения которых
установлено представительство»2. В рассматриваемом случае цель,
например, — обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Е. Л. Невзгодина отмечает, что ответственность перед контрагентами в силу ст. 403 ГК РФ у представляемого по закону не наступает, поскольку он не возлагал на третье лицо (представителя) исполнение3. Хотя указанный автор рассматривает в качестве примера
опекуна, подобный вывод представляется вполне логичным и по отношению к государственным и, в особенности, муниципальным
контрактам. Государственное или муниципальное образование не может осуществлять закупки иначе как через государственных или муниципальных заказчиков4, так же как недееспособный не может
совершать возмездные сделки иначе как через опекуна. В обоих
.
1
Там же. С. 43.
2
Там же. С. 50.
3
Невзгодина Е. Л. Указ. соч. С. 338.
4
Ю. Н. Андреев считает, что публично-правовое образование вообще не способно реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя свои органы.
См.: Андреев Ю. Н. Указ. соч. С. 22, 23.
91
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
случаях законодатель говорит об ответственности представителя.
Судебная практика по государственным и муниципальным контрактам использует либо указанный порядок ответственности за-
1
казчика
, либо исходит из ответственности самого представляемо-
го — государственного или муниципального образования2.
Еще одной теоретической проблемой, решение которой важно
для понимания правовой сущности участия органов власти в обязательственных отношениях, является соотношение моментов возникновения публично-правовой компетенции органа государственной
власти или местного самоуправления и его гражданско-правовой
правоспособности как юридического лица.
Правоспособность юридического лица возникает с момента его
создания (п. 3 ст. 49 ГК РФ). Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в государственный
реестр юридических лиц (п. 3 ст. 51 ГК РФ). Таким образом, гражданская правосубъектность возникает у органа государственной
власти или местного самоуправления с момента внесения в государственный реестр юридических лиц записи о регистрации соответствующего органа в качестве юридического лица. В связи с этим
возникает вопрос о том, совпадает ли этот момент с моментом создания органа власти и является ли регистрация в качестве юридического лица обязательной для возникновения его властной компетенции. Полагаем, что, например, незарегистрированный в качестве
юридического лица представительный орган местного самоуправления выполняет свои функции, прежде всего нормотворческие,
на законном основании, следовательно, обладает властными полномочиями, с другой — не будучи зарегистрированным в качестве
юридического лица, он не может являться субъектом гражданских
правоотношений, участником имущественного оборота.
1
Постановление ФАС Поволжского округа от 17 марта 2010 г. по делу
№ А65-17340/2009.
2
Постановление ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009 г. № Ф0910126/09-С4 по делу № А71-4636/2009, Определение ВАС РФ от 13 октября
2009 г. № ВАС-12692/09 по делу № А71-4638/2009-Г22, Постановление ФАС
Волго-Вятского округа от 03 декабря 2009 г. по делу № А82-3486/2009-8,
Постановление ФАС Центрального округа от 20 мая 2010 г. № Ф10-1987/10
по делу № А14-17489/2009.
92
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
Следовательно, момент возникновения властных полномочий
и гражданской правосубъектности органов государственной власти или местного самоуправления не совпадает.
Нередко нормативные правовые акты предусматривают необходимость создания специальных комиссий для выполнения функций, связанных с участием государственных или муниципальных
образований и их юридических лиц в обязательствах. В частности,
это могут быть комиссии по проведению торгов (конкурсные, аукционные и т. п.), а также комиссии по приемке исполнения обязательств (например, при приватизации путем проведения конкурса
или при осуществлении закупок в рамках контрактной системы,
причем в последнем случае может создаваться и так называемая «комиссия по общественной приемке», состоящая не только из сотрудников заказчика, но и экспертов, а также представителей участников размещения заказа, не получивших право заключить контракт2).
Статус комиссий остается не до конца проясненным. Комиссии
именуются «уполномоченными органами, наделенными компетенцией»3, координационными органами4, однако чаще всего в нормативном правовом акте содержится лишь указание на факт создания
комиссии и перечень ее функций, прав и обязанностей5.
1
См.: Порядок контроля за исполнением условий конкурса при приватизации и подтверждения победителем конкурса исполнения таких условий,
утв. Постановлением Правительства Ульяновской обл. от 12.10.2009 № 352-П.
2
См.: Регламент приемки товаров, поставляемых для государственных нужд
и нужд бюджетных учреждений Пермского края, утв. Приказом Министерства развития торговли и предпринимательства Пермского края от 25.08.2008
№ СЭД-03.01-01-15.
3
См.: п. 1, 6 Положения о конкурсной комиссии Люберецкого муниципального района Московской области по проведению открытых конкурсов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции,
утв. постановлением администрации Люберецкого муниципального района
МО от 07.08.2012 № 1982-ПА.
4
См.: п. 1 Приложения к примерному положению о региональном инвестиционном фонде, утв. Приказ Минрегиона РФ от 27.05.2011 № 254.
5
См.: п. 2.1 Порядка конкурсного отбора субъектов малого предпринимательства для заключения договора аренды нежилых помещений областного государственного учреждения «Ульяновский областной бизнес-инкубатор» и договора на оказание услуг областного государственного учреждения «Ульяновский
областной бизнес-инкубатор», утв. Постановлением Правительства Ульяновской обл. от 09.06.2011 № 258-П.
1
93
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Наделение комиссий компетенцией сближает их правовое положение с органами и структурными подразделениями юридического
лица, также наделенными компетенцией и поэтому признаваемыми в соответствии с теорией предпринимательского права субъектами права.
В то же время решение комиссии является решением общего собрания в соответствии с гл. 9.1 ГК РФ.
Особенность правового положения субъектов публичного сектора экономики состоит и в том, что, учитывая, их экономическую
взаимную связь и зависимость, право в некоторых случаях включает их в общее, системное объединение. В частности, таковым является контрактная система в сфере закупок.
Слово «система» использовалась ранее теорией хозяйственного права в качестве составного элемента понятия «хозяйственная
система». Теория хозяйственных систем оказалась успешной для опи-
1
сания такого современного явления, как холдинги
, а использовавшийся для хозяйственно-правовой характеристики советских хозяйственных систем термин «правовая организация» называется
среди важнейших характеристик предмета современного предпринимательского права2. Однако представляется вполне вероятным,
что у данной теории могут быть и другие применения. Концепция
хозяйственного права создавалась в рамках общества с преобладающим государственным участием в экономике, что позволяет
предположить ее особенную актуальность для публичного сектора
экономики.
Итак, в настоящее время законодатель, регулируя деятельность
значительной части субъектов публичного сектора, вынужден был
прибегнуть к понятию системы. В соответствии со ст. 3 Закон о кон-
1
См., например: Топалян Д. Д. Правовые аспекты организации системы управ-
ления в вертикально интегрированной структуре (на примере нефтяной отрасли) // Предпринимательское право. 2011. № 4; Лаптев В. В. Вступительное
слово // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России
и за рубежом». 2010. № 3; Кравець І. Поняття та класифікація сучасних господарських систем // Вісник КНУ. 2013. № 3. С. 71–75.
2
См., например: Фролова Н. В. Об актуальности использования в современ-
ных юридических исследованиях экономико-правового подхода // Предпринимательское право. 2007. № 2.
94
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
трактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд —
совокупность участников контрактной системы
в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативного правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация
по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том
числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные
организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими,
в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных
и муниципальных нужд.
Л. В. Андреева, анализируя понятие контрактной системы, пишет, что «при выяснении значения словосочетания “контрактная
система” акцент следует сделать на слове “система“, поскольку применение системного подхода позволяет обеспечить взаимосогласованное правовое регулирование всех стадий процесса государственных и муниципальных закупок. Контрактная, т. е. договорная,
система означает договорный характер взаимодействия публичноправовых образований с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд»1. С этим следует согласиться, однако нельзя не учесть
замечание Д. А. Петрова, указывающего, что контрактная система в сфере закупок охватывает не только договорные, но и иные
отношения2. Таким образом, речь идет об отношениях координации и субординации в рамках контрактной системы, что свойственно системе хозяйственной.
1
Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функ-
ционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11.
2
Петров Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки
как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное
право. 2013. № 3. С. 2–5.
95
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
В защиту термина «хозяйственная система» по сравнению с более осовремененным «экономическая система» говорит следующее
утверждение академика В. В. Лаптева: «Не всякая система, действующая в области экономики, является хозяйственной … характерно
для нее то, что в систему входят самостоятельные хозяйственные
1
органы…»
, кроме того, в хозяйственной системе в том виде, в котором она понималась в советском хозяйственном праве, должен был
быть определенный центр.
Т. Н. Трефилова и А. Н. Борисов выделяют в определении контрактной системы три элемента: перечень участников контрактной системы, их действия и единую информационную систему2.
Представляется, что единая информационная система — это все-таки не элемент контрактной системы, а средство взаимодействия
участников контрактной системы.
В. В. Лаптев предложил шесть признаков хозяйственной системы:
«1) цель хозяйственной системы состоит в планомерном осуществлении хозяйственной деятельности, что обеспечивается сочетанием этой деятельности с руководством ею; 2) звеньями системы являются хозяйственные органы, один из которых действует в качестве
центра системы; 3) звенья системы обладают хозяйственной компетенцией; 4) между звеньями системы существуют устойчивые
хозяйственные связи; 5) система обладает имуществом, необходимым для осуществления ее деятельности; 6) деятельность системы
может быть организована и часто строится на основе хозрасчета»3.
При этом ученый отметил, что «наиболее важный общий признаком всякой социальной системы состоит в производстве продукции
или осуществлении иной хозяйственной деятельности для удовлетворения нужд народного хозяйства и населения»4.
Правительство РФ в Постановлении от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти
1
Лаптев В. В. Правовая организация хозяйственных систем. М., 1978. С. 7.
2
Борисов А. Н., Трефилова Т. Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М.: Деловой двор, 2013.
Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс»
3
Лаптев В. В. Указ. соч. С. 12.
4
Там же. С. 8.
96
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты
Правительства Российской Федерации» возложило на Министерство
экономического развития РФ полномочия по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Именно данный орган
видится центром контрактной системы как хозяйственной системы.
Итак, контрактная система по своим параметрам может быть
отнесена к хозяйственным системам, в ней прослеживаются некоторые характеристики хозяйственной системы. Однако ее отличие от ранее исследованных хозяйственных систем состоит в том,
что участники контрактной системы могут быть участниками и иных
хозяйственных систем, что однако в полной мере согласуется пониманием социальной системы как совокупности действий. Кроме
того, под хозяйственными системами все-таки понимались другие
явления. Однако сама по себе юридическая теория хозяйственных
систем видится более удачной попыткой и оправданной попыткой
использования системного подхода для определения правового положения ряда взаимосвязанных субъектов, чем используемое законодателем сейчас понятие «контрактная система». По существу
принадлежность лица к контрактной системе имеет такие же последствия, как и просто отнесение его к заказчикам. Системность
проявляется разве что в возможностях проведения совместных закупок. Тем не менее, контрактная система может быть справедливо названа подсистемой внутри публичного сектора экономики,
объединяющей субъектов, для которых действуют как общие последствия отнесения к публичному сектору, так и специальные, свойственные только этой подсистеме. К иной подсистеме в таком случае
следует отнести лиц, обладающих большей хозяйственной самостоятельностью (автономные учреждения, хозяйственные общества
с публичным участием, государственные корпорации). Не совсем
так же, но все-таки похожим образом различаются последствия отнесения к различным подсистемам внутри публичного сектора
экономики в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции и иных нормах,
регулирующих аренду и ссуду государственного или муниципального имущества в зависимости от того, какому юридическому лицу
оно передано на вещном праве.
97
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Связанность субъектов публичного сектора экономики в единую
экономическую систему и необходимость ее признания правом соотносятся с понятием аффилированности. Как отмечает А. В. Габов,
«помимо того, что этим понятием обозначают ту или иную связь
между двумя и более субъектами, влекущую возникновение определенных правовых последствий, можно увидеть и качество такой
связи. А именно через это понятие законодатель пытается объяснить потенциально конфликтогенную связь двух и более субъектов, которая может повлиять на отношения одного из субъектов
такой связанности с третьими лицами, с которыми, в свою очередь,
связан другой субъект «связанности», на права и обязанности та-
1
ких третьих лиц»
. Процитированный автор последовательно критикует понятие аффилированности2, однако не отрицает необходимость его реформирования3. В другой работе А. В. Габов справедиво
пишет, что избранный законодателем вариант регулирования аффилированности в ГК РФ сохранил существовавшую ситуацию.
При этом «никакого порядка в регулировании различных отношений экономической связанности по результатам реформирования
основного гражданского закона так и не поступило. Следовательно,
основная дискуссия о необходимости регулирования отношений
аффилированности, ее понятия, признаков и последствий просто
отложена»4. Для настоящего исследования это положение важно
в том, что отнесение юридических лиц к публичному сектору экономики может иметь последствия для их гражданско-правового положения в силу ст. 53.2.
Отнесение к публичному сектору экономики влияет на юридические лица тем, что в них может сочетаться правоспособность и властная компетенция (юридические лица — органы государственной
власти и местного самоуправления), они могут участвовать в отношениях от имени соответствующего государственного или муни-
1
Габов А. В. Значение аффилированности лиц в координации экономической
деятельности // Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве / Отв. ред. М. А. Егорова. М., 2015. С. 124, 125.
2
Там же. С. 126.
3
Там же. С. 125.
4
Габов А. В. Проблемы определения отношений аффилированности // Государство и бизнес в системе правовых координат. М., 2014. С. 98.
98
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ципального образования, в то же время они ограничены в свободе
договора императивными правилами о выборе контрагента или о содержании обязательств. Для них также могут устанавливаться особенности управления (например, специальное право участия «золотая акция»), но наибольшее количество особенностей касается
именно обязательственных отношений. В свою очередь большинство обязательств, специальным образом урегулированных для субъектов публичного сектора экономики, предполагает, что второй стороной в них будет не любой субъект права, а предприниматель.
Принципы правового регулирования предпринимательских обя-
зательств субъектов публичного сектора экономики. Правовые
и экономические закономерности обособления предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики в системе обязательственных отношений объективизируются в появлении специфического института права, а внутри него приобретают
форму основных начал, регулирующих обязательственные отношения между предпринимателями и субъектами публичного сектора
экономики. Исходя из предлагаемой в рамках общей теории права
1
дифференциации форм права
на нормы и принципы2 можно предположить единство институциональных принципов, регулирующих
предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора
экономики, если эти обязательства рассматривать в качестве института обязательственного права. Отметим, что не просто выделение
принципов в качестве особого вида норм, а их противопоставление
нормам-правилам предлагается не только в российской науке. Так,
строго противопоставил принципы и нормы (правила) известнейший американский теоретик и философ права Р. Дворкин3, на особое место принципов права в системе права и их роль в регулировании коллизий между нормами права и в их толковании указывает
видный немецкий теоретик Р. Алекси4, приведенные выше опреде-
1
Ершов В. В. Виды индивидуального регулирования общественных отноше-
ний // Российское правосудие. 2013. № 11. С. 13.
2
Ершов В. В. Правовая природа, функции и классификация принципов нацио-
нального и международного права // Российское правосудие. 2016. № 3. С. 5–36.
3
Дворкин Р. О правах всерьез. М., 2004. С. 50.
4
Алекси Р. О структуре принципов права // Российское правосудие. 2017. № 3.
С. 19–34.
99
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ления права, которые дают Х. Коллинз и Г. Берман, также включают
в систему права принципы наряду с нормами, ставя их на первое
место, аналогичным образом на первое место принципы ставятся
и в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Итак, если исследуемые обязательства объединяются рядом экономических и юридических закономерностей в единый институт,
то вероятно предположить, что они могут регулироваться едиными принципами. В связи с этим целесообразно рассмотреть, какими принципами регулируются предпринимательские обязательства
субъектов публичного сектора экономики, и сопоставить их между собой.
Наиболее разработанными являются принципы правового регу-
лирования публичных закупок, их система совпадает в большинстве
не только национальных, но и международных актов, таких как:
Типовой закон ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву междуна-
1
родной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг
, раздел XXIII
Договора о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане
29.05.2014). Вопрос о принципах закупок особенно важен на международном уровне, так как общие принципы позволяют обеспечить
единообразное регулирование отношений, связанных с обеспечением публичных нужд в странах-участниках тех или иных интеграционных объединений.
Так, аргентинскими специалистами Х. К. дэ ла Маса (J. C. de la
Maza) и Р. Камблором (R. Camblor) был подготовлен обзор, посвя-
щенный правовому регулированию государственного и муниципального заказа в странах Северной и Южной Америки, в том числе
и в США. Они предложили следующие принципы-цели государственного и муниципального заказа: экономия; эффективность; прозрачность; недискриминация; подотчетность; поощрение национальной промышленности и рынка труда; иные специальные цели,
такие как: национальная безопасность, региональное развитие и социальное равенство2.
1
URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/
(Дата обращения — 29.06.2012)
2
Government Procurement and Free Trade In The Americas / by J. C. de la Maza,
R. Camblor. Buenos Aires, 1999. P. 4.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]