Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
от государственного. Именно в муниципальном секторе, а не в государственном находится подавляющее большинство организаций
жилищно-коммунального хозяйства, начального и среднего образования. Однако по своему составу данные секторы более схожи,
чем частный сектор, основанный на частной собственности. В связи с этим логичным представлялось бы использование термина
«публичный сектор» для их общего обозначения. В англоязычной
литературе именно в таком значении используется термин public
1
sector, например, нобелевским лауреатом Дж. Стиглицем
. Однако
российские экономисты данный термин переосмыслили, включив
в состав его субъектов не только государство и муниципальные образования и созданные ими лица, но также и общественные организации2. Перевод термина «публичный», в свою очередь, привел
к тому, что такой сектор стал именоваться общественным, несмотря
на то, что он основывается преимущественно на государственной
собственности3. Тем не менее, в мировой экономической науке деятельность общественных организаций как раз противопоставляется частному и публичному (государственному и муниципальному)
сектору и включается в понятие «третий сектор»4. Следовательно,
понятие «публичный сектор» не должно включать в себя общественный («третий») сектор.
Итак, для юридического определения сектора экономики необходимо исходить из того, что он должен представлять собой совокупность определенных субъектов права, а наиболее важным
критерием является форма собственности, на которой основан соответствующий субъект права.
Следовательно, государственный и муниципальный секторы
экономики должны определяться через перечень субъектов, осно-
1
См.: Stiglitz J. E. Economics of the public sector. The 3rd ed. Norton, 2000.
2
См.: Деликова Т. Г. Характеристика общественного сектора как фактора раз-
вития человеческого потенциала в неоэкономике. Режим доступа: http://www.
uecs.ru/makroekonomika/item/1561-2012-09-26-10-58-33 (дата обращения —
09.12.2012).
3
См.: Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. М., 1996. С. 12.
4
Правовые основы функционирования некоммерческого сектора: проблемы, направления совершенствования / Отв. ред. Б. Л. Рудник, Л. И. Якобсон.
М., 2009. С. 3.
61
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ванных, соответственно, на государственной и муниципальной собственности.
Процитированные выше экономические определения государственного сектора и приведенные легально закрепленные перечни
субъектов (организаций) государственного сектора не содержат
ответа на вопрос: можно ли отнести к государственному (и муниципальному сектору) юридические лица, основанные на праве
частной собственности? Полагаем, что в большинстве случаев
к таким субъектам государственного и муниципального секторов
относятся хозяйственные общества с государственным или муниципальным участием.
Кроме того, представляется, что понятие публичного сектора
является по своему содержанию более широким, чем понятия государственного и муниципального секторов.
Так, например, акционерное общество, в котором 20 % акций принадлежит Российской Федерации, 10 % — субъекту РФ и 20 % — муниципальному образованию (либо соответственно контролируемым ими физическим
и юридическим лицам), а остальные 50 % — частным лицам, не будет относиться ни к государственному, ни к муниципальному сектору экономики, поскольку ни государственные, ни муниципальные образования,
не могут по отдельности оказывать решающего воздействия на такое
акционерное общество. Однако такое общество будет являться субъектом публичного сектора экономики.
Таким образом, можно сформулировать следующие определения.
Государственный сектор экономики — совокупность обладаю-
щих правами юридических лиц органов государственной власти,
государственных учреждений, государственных унитарных пред-
приятий, государственных корпораций, а также хозяйственных
обществ, доля Российской Федерации или субъекта РФ, в устав-
ном капитале которых превышает 50 % или составляет величину,
которая обеспечивает Российской Федерации или субъекту РФ
возможность решающего влияния на их действия (субъектов го-
сударственного сектора экономики).
62
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
Муниципальный сектор экономики — совокупность обладающих правами юридических лиц органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, муниципальных унитарных
предприятий, а также хозяйственных обществ, доля муниципального образования в уставном капитале которых превышает
пятьдесят процентов или составляет величину, которая обеспечивает муниципальному образованию возможность решающего
влияния на их действия (субъектов муниципального сектора
экономики).
Публичный сектор экономики — совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных
учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных
обществ, совокупная доля Российской Федерации, субъектов РФ
и муниципальных образований в уставном капитале которых превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов публичного сектора экономики).
В структуре публичного сектора особо должен выделяться бюд-
жетный сектор.
Бюджетный сектор — часть публичного сектора, представляющая собой совокупность получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 5 БК РФ и бюджетных учреждений.
Следует согласиться с С. Н. Шишкиным, что «группировка направлений (сфер) государственного регулирования экономики в секторы необходима для выявления общих подходов, определения
тенденций и предпочтительных форм их государственного регулирования», однако представляется спорным утверждение ука-
63
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
занного автора о том, что для целей определения направлений государственного регулирования экономики не подходит выделение
1
в ней государственного сектора
.
Нормативное закрепление предлагаемых определений позволит упорядочить регулирование экономики на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Остается открытым вопрос
о том, в каком именно правовом акте должны быть закреплены данные понятия. С. Н. Шишкин, анализируя работы ведущих специалистов по предпринимательскому праву, приводит разные
предложения по принятию единого закона о государственном регулировании экономики2. Безусловно, в таком законе понятия государственного и муниципального секторов экономики были бы
наиболее уместны. Из действующих федеральных законов при достаточно большой степени допущения подходит для таких определений БК РФ, а также Федеральные законы от 20.07.1995 № 115-ФЗ
«О государственном прогнозировании и программах социально —
экономического развития Российской Федерации» или от 21.12.2001
№ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального
имущества».
Государственно-частное партнерство как экономическая
форма взаимодействия частного и публичного секторов экономики и его правовые формы. Непосредственное активное участие
государства в экономике в форме государственного предпринимательства зачастую критикуется прежде всего за потенциально
меньшую эффективность3. Действительно, публичный сектор, хотя
и свойствен любой экономической системе, однако, в то же время он как проводник государственной экономической политики
не просто вынужден, а обязан взаимодействовать с частным сектором, оказывая на последний необходимое воздействие, прежде всего,
путем стимулирования к определенным направлениям или методам действия. Частный сектор, как более эффективный, в свою очередь, при взаимодействии с публичным стимулирует его большую
1
Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые)
основы государственного регулирования экономики. М., 2011. С. 46.
2
Там же.
3
Ясин Е. Г. Государство и экономика на этапе модернизации // Модерниза-
ция России: Доклады. Кн. 1. С. 418.
64
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
результативность, а также модернизацию. Для описания взаимодействия субъектов частного и публичного секторов экономики
используется термин «государственно-частное партнерство», выявление экономического и юридического содержания которого необходимо для того, чтобы надлежащим образом обеспечить это
взаимодействие.
Государственно-частное партнерство понимается двояко: во-первых, как «система отношений государства и бизнеса»; во-вторых,
как «конкретные проекты», реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах госу-
1
дарственной и муниципальной собственности»
. В данном случае
авторы-экономисты предлагают важное для юридической науки
определение, согласно которому «государственно-частное парт-
нерство — юридически закрепленная форма взаимодействия между
государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами,
учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической
деятельности», при этом примерами юридических форм взаимодействия называются «закон, контракт (договор, соглашение), устав
компании и пр.»2.
Таким образом, государственно-частное партнерство как эконо-
мическое явление требует обязательной юридической формы.
Несмотря на затянувшуюся подготовку соответствующего законопроекта, в России появился специальный закон, регулирующий
государственно-частное партнерство3: Закон о ГЧ.
Представленный еще в июне 2012 г. Минэкономразвития России
проект федерального закона «О государственно-частном партнер-
1
Государственно-частное партнерство: Теория и практика / Варнавский В. Г.,
Клименко А. В., Королев В. А. и др. М.: ГУ ВШЭ, 2010. С. 12.
2
Там же. С. 18.
3
Термин «государственно-частное партнерство» в настоящее время является наиболее устоявшимся, что, однако, не отрицает того факта, что термин
«публично-частное партнерство» является более корректным по отношению
к участию в таких отношениях органов местного самоуправления от имени муниципальных образований.
65
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
стве»1 (далее — законопроект) предполагал введение следующего
легального определения: «государственно-частное партнерст-
во — долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного
и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований,
повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных
ресурсов». Данная дефиниция не содержит правовых характеристик государственно-частного партнерства, определяя его через понятие сотрудничества.
По аналогичному пути ранее пошла А. В. Белицкая, сформулировав наиболее полное научное определение государственно-частного партнерства как юридически оформленного на определенный
срок, основанного «на объединении вкладов и распределении рисков
сотрудничества публичного и частного партнеров в целях решения
государственных и общественно значимых задач», осуществляемого
«путем реализации инвестиционных проектов в отношении объек-
2
тов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»
. Однако
логика данного автора и разработчиков упомянутого законопроекта
разнится при характеристике государственно-частного партнерства
через более общие понятия. Так, А. В. Белицкая пишет, что государственно-частное партнерство «в каждом отдельном случае представляет собой инвестиционный проект»3, а в законопроекте понятие
проекта государственно-частного партнерства являлось самостоятельным. Кроме того, законопроект отделяет указанные понятия
от термина «соглашение о государственно-частном партнерстве».
В статье 3 Закона о ГЧП формулировка несколько иная: «госу-
дарственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (выделено авт. — А. К.) — юридически оформленное на опреде-
1
Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве»
(разработчик проекта акта: Минэкономразвития России). Режим доступа:
http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/
doc20120622_015 (дата обращения — 12.02.2013).
2
Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнер-
ства. М.: Статут, 2012. С. 54.
3
Там же. С. 42.
66
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ленный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении
рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны,
и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется
на основании соглашения о государственно-частном партнерстве,
соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных
в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами
государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».
Понятие «сотрудничество», используемое Законе о ГЧП, хотя
и известно нормативным правовым актам, но также не имеет легального определения. Так, из содержания ст. 750 ГК РФ следует,
что сотрудничество проявляется в обязанности сторон принимать
меры по устранению препятствий к исполнению договора, то есть
оказывать содействие друг другу в исполнении договора. Действительно, сотрудничество со всей очевидностью связано с действиями, однако, такие действия являются результатом наличия прав
или обязанностей по их совершению. В словаре «партнерство»
определяется как синоним сотрудничества и как форма взаимо-
1
отношений сторон
. Последний момент, как представляется, про-
являет свет на природу партнёрства.
Партнерство представляет собой фактически существующее
отношение сторон. А. В. Белицкая справедливо отмечает, что государственно-частное партнерство должно осуществлять на основе юридически закрепленных договоренностей сторон2. Праву общественные отношения, возникающие на основании различных
фактов, в том числе договоренностей сторон, известны как правоотношения. В свою очередь правоотношения, возникшие на основании договора сторон, содержанием которых являются взаимные
права и обязанности, именуются обязательствами.
Как обязательство, возникшее из соглашения сторон, государственно-частное партнерство должно быть отнесено к категории
договорных обязательств.
1
См., например: Кузнецов С. А. Современный толковый словарь русского
языка. М., 2008.
2
Белицкая А. В. Указ. соч. С. 42.
67
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Юридически отношения по государственно-частному (пуб-
лично-частному) партнерству — это предпринимательские обя-
зательства, а легальное закрепление данного факта может помочь
защите публичных и частных интересов при исполнении таких обязательств.
Отметим, что государственно-частное партнерство как комплексное явление имеет не только юридические и экономические аспекты, но также и общесоциальные основы, в частности, для него не-
1
обходимо доверие
.
В любом случае, следует отметить, что сфера регулирования Закона о ГЧП существенным образом сужена, поскольку не охватывает такие признанные российским правом формы государственночастного партнерства, как концессионные соглашения и соглашения
о разделе продукции, а также договоры о развитии застроенной
территории, специальные инвестиционные контракты.
При этом из вышеназванные форм лишь концессионные соглашения прямо исключены из сферы регулирования Закона о ГЧП (ст. 2).
Представляется, таким образом, что понятие государственночастного партнерства является экономическим, его легальное определение охватывает лишь некоторые формы государственно-частного партнерства в связи с необходимостью их урегулирования.
В целом же государственно-частное партнерство в рамках правовой системы обеспечивается таким институтом (правовым средством), как обязательство.
Взаимодействие частного и публичного секторов может осуществляться помимо ГЧП и в иных формах: аренда публичной собственности субъектом частного сектора; публичные закупки; приватизация; заключение договоров, предполагающих выполнение
публичных функций частными организациями2.
Гражданско-правовое положение субъектов публичного сектора экономики. Отнесение субъектов к публичному сектору эко-
номики влечет для них определенные особенности осуществления
1
Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Мо-
дернизация России: Доклады. Кн. 1. С. 193.
2
Greve C. Contracts As Reinvented Institutions in the Public Sector: A Cross-
Cultural Comparison / Carsten Greve and Niels Ejersbo. London, 2005. P. 2–5.
68
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
предпринимательской и иной экономической деятельности, которые отражаются в специальных нормах права, например, о публичных
закупках или государственно-частном партнерстве. Для того, чтобы
определить природу и содержание подобного правового последствия того, что лицо относится к публичному сектору, следует рассмотреть правосубъектность субъектов публичного сектора экономики.
ГК РФ, устанавливая правоспособность юридических лиц, предполагает зависимость их гражданско-правового положения не только от организационно-правовой формы, вида и типа, но и от того,
созданы ли эти юридические лица «для осуществления деятельности в определенных сферах» (п. 4 ст. 49 ГК РФ). Примечательно,
что в специальных законах для характеристики таких организаций
используются специальные термины, независящие от организационно-правовой формы и соответствующие выделяемым по виду деятельности секторам экономики: кредитная организация — банков-
1
ский сектор
, фармацевтическая организация — фармацевтический
сектор2, туристический оператор — туристический сектор3, страховая организация — страховой сектор4 и т. д. Получается, что ГК РФ
и принятые в соответствии с ним законы прямо допускают зависимость правового положения лица от его принадлежности к определенному сектору экономики, однако это касается выделения секторов экономики по видам деятельности, а не выделения, в частности,
публичного сектора. В то же время, поскольку речь идет о взаимосвязи (взаимовлиянии) между одними и теми же явлениями —
сектором экономики и правовым положением, то можно предположить, что последствия такого взаимовлияния одинаковы или схожи.
Полагаем, что если принадлежность к банковскому, страховому
1
Андрюшин С., Кузнецова В. Банковский сектор России и пути его реформи-
рования // Вопросы экономики. 2009. № 7. С. 15–30.
2
См., например: Сибгатуллин К. Ж. Оценка эффективности продуктовых инноваций в фармацевтическом секторе экономики: Дис. … канд. эконом. наук.
Казань, 2012.
3
Селиванова С. И. Глобализация туристического сектора в России // Вестник
Университета (Государственный университет управления). 2014. № 12. С. 75–79.
4
См., например: Благутин Д. Ю. Государственное регулирование перехода
страхового сектора экономики к рынку: Автореф. дис. … канд. эконом. наук.
М., 2007.
69
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
и другим секторам экономики, выделяемым по видам деятельности, каким-то образом влияет на правовое положение, следовательно, юридические последствия принадлежности к частному, публичному, «третьему» секторам экономики могут быть аналогичными,
то есть использовать те же способы.
Законодатель устанавливает для юридического лица только его
правоспособность, дееспособность юридического лица в позитивном
праве не выделяется, что приводит к продолжающимся дискуссиям
в юридической литературе о правосубъектности юридического лица
1
и ее соотношении с его правоспособностью
. Прежде чем исследовать данное понятие, рассмотрим, каким образом на правовое положение юридического лица влияет осуществляемая им деятельность.
Традиционным для гражданского права современной России
является деление юридических лиц на коммерческие организации
(организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) и некоммерческие организации (организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели
и не распределяющие полученную прибыль между участниками).
Наименование «коммерческие» обусловлено историческими причинами. В настоящее время коммерция (торговля) не является
единственным видом предпринимательской деятельности, поэтому
по своей сущности коммерческие организации надо рассматривать
как предпринимательские. Следует отметить, что с первой редакции действующего ГК РФ и некоммерческие организации были
наделены правом на занятие предпринимательской деятельностью,
однако реформа гражданского права предполагает закрепление
за ними права на занятие деятельностью, приносящей доход. Безусловно, как отмечается в литературе, замена по отношению к некоммерческим организациям термина «предпринимательская деятельность» категорией «деятельность, приносящая доход» в реальности
«не решит проблемы критерия соответствия или несоответствия
этой деятельности целям создания некоммерческой организации»2.
1
Долинская В. В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2012. № 2. С. 6–19.
2
Сойфер Т. В. Актуальные направления развития гражданского законодатель-
ства о некоммерческих организациях // Российская юстиция. 2014. № 3. С. 8–10.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]