Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
ния права конкурентно избранным субъектам предпринимательской деятельности.
Судебная практика демонстрирует неоднозначность существу-
ющих правовых квалификаций данных отношений.
Например, определяя, правовую природу договора о размещении нестационарного торгового объекта, суды указывают, что он «не является договором аренды земельного участка, его предметом является предоставление
места под размещение… киоска» (см. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.02.2013 по делу № А69-997/2012), либо что «договор, заключенный между истцом и ответчиком, является смешанным, содержащим в себе как элементы договора возмездного оказания
услуг…, так и элементы договора аренды земельного участка» (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2013
по делу № А40-12514/2013).
Отказывая в оспаривании пункта постановления главы администрации, согласно которому «автотранспорт юридических лиц и граждан к регулярным перевозкам пассажиров привлекается на конкурсной или договорной основе», Верховный Суд РФ в Определении от 19.09.2003
№ 58-Г03–30 указал, что оно «не регулирует гражданские правоотношения, носит административно-правовой характер».
Публичный характер обязательств по организации транспортного
обслуживания отражен и в позиции ВАС РФ в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1838/13 по делу № А43-15951/2011 о возмещении непокрытых за счет продажи билетов затрат, понесенных предприятием, которое не смогло заключить очередной договор с местной
администрацией в силу того, что последняя не объявила вовремя конкурс. ВАС РФ указал, что «осуществление транспортного обслуживания
населения, проживающего в сельской местности, является обязательной и социально значимой функцией публичной власти, выполняемой
ею на постоянной основе и обусловленной жизненно важными потребностями и интересами людей, связанными с их неотъемлемыми правами и свободами».
Договор как юридический факт является наиболее частым
основанием возникновения предпринимательских обязательств,
хотя зачастую он является элементом сложного фактического со-
161
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
става1. Возникает вопрос, является ли договор, из которого возникает управленческо-предпринимательское обязательство, административным? Понятие административного договора в российском
законодательстве отсутствует, но оно подробно разработано доктриной. А. В. Демин под административным договором предлагает
понимать «управленческое соглашение не менее двух субъектов
административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения и правовой
режим которого содержит административно-правовые элементы,
2
выходящие за рамки частного права»
.
Договор, из которого возникают исследуемые отношения, не подходит под данное определение, поскольку возникающее из него
правоотношение не является горизонтальным. Однако представляется правильным считать гражданско-правовым, так как во время
заключения данного договора его стороны являются юридически
равными, и из него возникают, помимо прочих, имущественные (гражданские) права и обязанности. Чаще всего такие договоры заключаются по результатам торгов. Возникает вопрос об их отраслевой принадлежности. О. А. Беляева справедливо рассматривает
торги через родовое понятие процедуры заключения договоров3.
В теории административного права также используется понятие
процедуры. Так, С. З. Женетль определяет административную процедуру как закрепленную в нормах права «последовательность
и порядок действий органов государственной власти, их должностных лиц, необходимый для осуществления нормативно установленных задач и функций»4. Хотя торги, как и административные
процедуры, безусловно, являются последовательностью действий,
они не регулируются нормами административного права, не слу-
1
Андреев В. К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательско-
го права России. М., 2012. С. 197.
2
Демин А. В. Административные договоры: Дис. … канд. юрид. наук. Екате-
ринбург, 1996. С. 188.
3
Беляева О. А. Торги: теоретические основы и проблемы правового регулиро-
вания: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10, 11.
4
Женетль С. З. Административный процесс и административные процедуры
в условиях административной реформы: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 45.
162
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
чайно они не упоминаются указанным автором среди административных процедур. Исследуя административно-исполнительную
деятельность, к ее признакам В. А. Гуреев относит использование
при ее осуществлении административно-правовых средств и осу-
1
ществление в административно-правовых формах
. Если те или иные
договоры в редких случаях являются административно-правовыми
формами, то торги являются частноправовым средством, причем,
применяемым преимущественно в предпринимательской сфере.
Таким образом, административный акт предшествует проведению
торгов, сами торги по заключению договоров регулируются гражданским законодательством.
Управленческо-предпринимательские отношения в силу своей
направленности являются организационными правоотношениями.
Исследуемые обязательства характеризуются тем, что их юридический объект составляют действия хозяйственного характера, но в отличие от иных типов обязательства, в этих действиях выражается
организация, а не осуществление хозяйственной деятельности2.
В то же время, полагаем, что управленческо-предпринимательским обязательствам не свойствен исключительно неимущественный характер. Действия сторон такого обязательства связаны
с имуществом, например, с уплатой определенной суммы за предоставление права, с передачей определенных прав в отношении государственного или муниципального имущества. Именно поэтому
для них используются правовые конструкции, родившиеся в частном праве, — договор, обязательство. Но цель (кауза) такого обязательства является неимущественной.
Л. В. Щербакова, рассматривая конструкцию «административно-договорного обязательства», к которой, судя по всему, в ее концепции относятся и управленческо-предпринимательские обязательства, отмечает, что в отличие от гражданско-правовых обязательств,
в том числе с участием государства, в них не формируется единая
правовая цель (кауза), а существуют две каузы: основная кауза,
1
Гуреев В. А. Административно-исполнительная деятельность Федеральной
службы судебных приставов — новая правовая категория // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2013. № 5. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
2
Танчук И. А. Указ. соч. С. 116, 117.
163
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
«перманентно присущая любому административному договору, выражается в удовлетворении публичного интереса», и непосредственная кауза, которая «может иметь различное содержание в зависимости от вида договорного обязательства (освоение территории,
1
строительство дороги и т. д.)»
. С таким утверждением нельзя согласиться. Удовлетворение публичного интереса в качестве цели
присуще многим обязательствам, не только с участием государства
и муниципальных образований. Повышенный публичный интерес
есть в потребительских договорах, в договоре энергоснабжения, в договоре об оказании образовательных услуг, в договоре об оказании
медицинских услуг, что проявляется в повышенной императивности регулирования соответствующего договора. Собственно каузу
необходимо отличать от целей правового регулирования отношения, поскольку цель правового регулирования всегда пуб лична
и отражает публичный интерес. Кауза у каждого обязательства одна,
и у исследуемых обязательств она связана непосредственно с публичным регулированием предпринимательской деятельности. Более
надежным критерием отнесения обязательств к управленческопредпринимательским (вертикальным, административно-договорным) является характер отношений в рамках данного обязательства: основаны они на юридическом равенстве сторон или на власти
и подчинении.
Вообще, сам вопрос правовой природы тех или иных явлений
должен решаться не для того, чтобы определить, какая отраслевая наука должна изучать то или иное правовое явление, а для определения круга принципов и норм, применимых к регулированию отношений.
Ответить на вопрос о возможности и пределах применимости
положений гражданского законодательства к управленческо-предпринимательским обязательствам можно исходя из положений
п. 3 ст. 2 ГК РФ. По общему правилу, нормы гражданского законодательства не применяются к отношениям, основанным на подчинении одной стороны другой. В управленческо-предпринимательском обязательстве, в отличие от обязательств по государственным
1
Щербакова Л. В. К концепции административно-договорного обязательства:
современные проблемы и тенденции развития // Реформы и право. 2013. № 2. С. 12.
164
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
или муниципальным закупкам, по аренде государственного или муниципального имущества у публичного образования нет необходимости вступать в отношения формального равенства. Оно должно
осуществить регулирование определенного вида деятельности ввиду его особой значимости и прибегает для этого к заключению договора, продолжая оставаться регулирующим субъектом в рамках
возникшего из договора отношения, следовательно, это отношение
носит властный характер и регулируется публичными нормами.
Не менее важным является вопрос о том, какова природа публичных норм, которыми регулируются управленческо-предпринимательские обязательства. И. А. Танчук отмечал, что «характер...
хозяйственно-управленческих обязательств... позволяет сделать вывод о том, что... в целом хозяйственно-управленческое обязательство нет оснований квалифицировать в качестве административного
правоотношения, хотя исторически происхождение этого обяза-
1
тельства связано с административном правом»
, однако те примеры
обязательств советского периода, которые приводил ученый, в основном представляют собой обязательства, которые направлены на финансирование внутри хозяйственных систем. Поэтому при согласии с выводами И. А. Танчука мы должны аргументировать их,
исходя из современной правовой системы. Место в системе права
публичных норм, которыми регулируется содержание управленческо-предпринимательских обязательств, может определяться различным образом исходя из различных доктринальных представлений о системе права. А. А. Иванов пишет о публичном экономическом
праве2, которому он противопоставляет частное коммерческое право, понимаемое им в значении норм гражданского законодательства,
регулирующих предпринимательскую деятельность. Э. В. Талапина также называет совокупность норм, регулирующих сферу государственного управления, экономикой, публичным экономическим
правом3, которое она отличает от предпринимательского или хо-
1
Танчук И. А. Указ. соч. С. 117, 118.
2
Иванов А. А. Коммерческое право России: вчера, сегодня, завтра // Закон.
2011. № 1. С. 4.
3
Талапина Э. В. О публичном экономическом праве // Журнал российского
права. 2004. № 7. С. 85–98.
165
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
зяйственного права как комплексного образования, которое «тяготеет к частноправовой группе отраслей».
Не отрицая сам факт существования массива публичных норм,
регулирующих экономику, по поводу рассматриваемого вопроса
отметим следующее. Выше было показано, что преддоговорные
отношения, предшествующие таким обязательствам, регулируется нормами гражданского законодательства. Таким образом, видна
«генетическая» связь таких обязательств с гражданским правом.
Тесная связь частных и публичных начал в их регулировании, на наш
взгляд, позволяет говорить о том, что они регулируются нормами
предпринимательского права в его понимании как комплексной,
стремящейся к самостоятельности, или самостоятельной отрасли права.
На наш взгляд, не следует включать в систему управленческопредпринимательских обязательств договоры в бюджетной и налоговой сфере, которые регулируются преимущественно финансовым
правом. Они отличаются преследуемой публичным образованием
целью: в управленческо-предпринимательских обязательствах цель
состоит в регулировании определенной сферы предпринимательской деятельности, в налогово-правовых — в организации налого-
1
обложения
, а в договорах в бюджетной сфере — в оптимизации
бюджетного процесса. Предпринимательским обязательствам при этом
свойственно большее использование частноправовых средств.
Следует отметить две особенности управленческо-предприни-
мательских обязательств.
Для содержания управленческо-предпринимательских обязательств характерно свойственное публичным правоотношениям
совпадение прав и обязанностей. Например, приобретая право
на размещение торгового объекта или на осуществление маршрутных пассажирских перевозок, предприниматель обязан реализовать
полученное право, поскольку в этом состоит публичный интерес.
Поэтому представляется не совсем верной позиция Л. В. Щербаковой, которая одной из черт административно-договорных обязательств называет наличие в его содержании прав требования,
1
Казанцев М. Ф. Юридическая природа договоров, используемых в сфере
налоговых отношений // Юрист. 2007. № 11. С. 26–28.
166
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
а не «прав-обязанностей»1. Таким образом, совпадение полученного предпринимателем права и его обязанности можно назвать
первой характерной чертой вертикального предпринимательского
обязательства.
Кроме того, публичная сторона обладает властными полномочиями по одностороннему изменению содержания обязательства,
например, срока его действия, в сторону увеличения.
Например, постановлением Правительства Москвы от 16.06.2011 № 269-ПП
«О мерах поэтапной реализации постановления Правительства Москвы
от 03.02.2011 № 26-ПП» срок действия разрешения на размещение
нестационарных торговых объектов, не вошедших в схему размещения
нестационарных торговых объектов со II полугодия 2011 г., продлен
до 30.09.2011, причем на данное действие как на законное ссылался
ВАС РФ в своем Определении от 05.07.2012 № ВАС-8049/12 по делу
№ А40-114814/11.
Такое изменение обязательства осуществляется вне договора
и предлагается в качестве второй характерной черты управленческо-предпринимательских обязательств. Таким образом, понятие
«управленческо-предпринимательские обязательства» можно определить следующим образом.
Управленческо-предпринимательские обязательства — обяза-
тельства между публичными образованиями (в лице органа влас-
ти или иного субъекта публичного сектора экономики) и пред-
принимателями, участвуя в котором его стороны находятся
в отношениях власти и подчинения и которое направлено на пуб-
личное регулирование предпринимательской деятельности.
К управленческо-предпринимательским обязательствам относятся такие договорные конструкции, как: договор о размещении
нестационарного торгового объекта; договор о размещении рекламной конструкции; договор о развитии застроенной территории;
1
Щербакова Л. В. Указ. соч. С. 12.
167
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
договор безвозмездного пользования государственным или муниципальным имуществом.
Внутрихозяйственные предпринимательские обязательст-
ва субъектов публичного сектора экономики. Внутрихозяйст-
венные обязательства в публичном секторе экономики обладают
общими чертами всех внутрихозяйственных обязательств и выражают специфику гражданско-правового положения субъектов
публичного сектора экономики.
Если управленческо-предпринимательские обязательства возможны только с участием на одной стороне субъекта публичного
сектора экономики, то внутрихозяйственные обязательства свойст-
венны любому экономическому сектору, где управление деятельностью осуществляется с использованием юридического лица или объединений юридических лиц.
Хотя вопрос о существовании внутрихозяйственных (внутрен-
1
, внутрифирменных2) отношений в юридических лицах или от-
них
ношений внутри группы юридических лиц (холдинга)3 не относится к числу спорных, то их возможность и способы их правового
регулирования, а также именование таких отношений обязательствам нередко вызывает критику4. Соотношение данных понятий
и сферу применения последнего достаточно просто уточнить, если
опираться на предложенное выше определение предпринимательского обязательства как договорного обязательства, связанного
с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности. Оговорившись, что, как и ранее, мы предлагаем понимать
предпринимательскую деятельность как общесоциальное понятие
шире, чем это позволяет дефиниция ст. 2 ГК РФ, можно сделать вывод, что внутрихозяйственным обязательством является такой вид
1
См., например: Филиппова С. Ю. Внутренние правоотношения в хозяйст-
венных обществах: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2001.
2
Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности
в России. М., 2005. С. 48.
3
Юридические лица в российском гражданском праве. В 3 т. / Отв. ред.
А. В. Габов, О. В. Гутников. С. А. Синицын. М., 2012 (автор главы — О. В. Гутников). Т. 1. Общие положения о юридических лицах. С. 119.
4
Кулаков В. В. Обязательство и осложнения его структуры в гражданском
праве России. М., 2010. С. 43.
168
Глава 1. Понятие и система предпринимательских обязательств
в публичном секторе экономики
внутрихозяйственных отношений, который возникает из договора
(видовой признак).
Внутрихозяйственное обязательство — это договорное обяза-
тельство, связанное с внутренним управлением деятельностью
юридического лица или группы юридических лиц.
Под подобное определение подходят корпоративные договоры
в отношении субъектов публичного сектора экономики, а также
отношения между субъектами публичного сектора экономики
(т. к. они вместе образуют систему аффилированных юридических лиц).
Для того, чтобы определить пределы применения категории внутрихозяйственных обязательств к отношениям, связанным с управлением юридическими лицами — субъектами публичного сектора
экономики, необходимо определиться с правовой природой отношений между публично-правовым образованием и управляемым
ими юридическим лицом.
Одним из важнейших способов управления государственным и муниципальным имуществом в хозяйственном обороте
является его передача юридическим лицам, созданным по воле
или при участии государства или муниципального образования.
В связи с этим некоторые исследователи предлагают выделять
«корпоративную форму осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, которая имеет место в случае
государственного участия в имуществе юридических лиц, позволяющего влиять на осуществление его деятельности»1. Однако
при характеристике такой формы осуществления права государственный или муниципальной собственности необходимо учитывать как фундаментальное положение п. 1 ст. 124 ГК РФ о том,
что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, на равных началах с иными участниками этих
1
Соловьев В. Н. Отношения собственности в социальной сфере с участием
публично-правовых образований. М., 2009. С. 42.
169
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
отношений — гражданами и юридическими лицами, так и выделение в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2012 № 302ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации» в предмете регулирования гражданского законодательства отношений, связанных «с участием в корпоративных организациях или с управлением ими», т. е. корпоративных отношений (абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК РФ
в редакции указанного Закона).
Следует отметить, что реформа гражданского законодательства
предусматривает более последовательную реализацию общих положений об участии государства и муниципальных образований
в отношениях, регулируемых гражданским законодательством при их
участии в корпоративных отношениях. Так, в ст. 66 ГК РФ ранее
содержалась норма о том, что «государственные органы и органы
местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если
иное не установлено законом». Федеральным законом от 05.05.2014
N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими
силу отдельных положений законодательных актов Российской
Федерации» формулировка нормы существенным образом меняется на следующую: «государственные органы и органы местного
самоуправления не вправе от своего имени участвовать в хозяйственных обществах и товариществах». Тем самым подтвердилось,
что государственные органы и органы местного самоуправления
не могут в обороте реализовывать какую-то собственную волю.
Тем более, обладая правами юридического лица, то есть некоммерческой организации они не должны создавать, быть участниками
коммерческой корпоративной организации — хозяйственного товарищества или общества.
Формы участия государственных и муниципальных образований в корпоративных и иных отношениях по поводу управления
юридическими лицами имеют несколько особенностей. Во-первых,
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут быть обладателями специального права на участие
в управлении открытыми акционерными обществами — «золотой акции» (ст. 38 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]