Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики. Монография
.pdf
Глава 3. Санкции за нарушение условий предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики...
В данном случае оценка давалась не экономической эффективности хозяйственной деятельности местной администрации, а политическим аспектам решения вопросов местного значения.
Таким образом, государственные и муниципальные образования являются субъектами права на деловую репутацию при осуществлении ими предпринимательской деятельности, в иных случаях их репутация приравнивается к деловой, поскольку является
однородным явлением.
Рассмотрение вопроса о деловой репутации государственных
и муниципальных образований будет неполным без сопоставления
прав на деловую и иную репутацию данных субъектов и их органов (органов государственной власти и местного самоуправления). Существует мнение о разделении данных понятий, например,
Е. В. Михалевич называет в числе субъектов права на деловую репутацию государственные и муниципальные органы, но не сами
1
государственные и муниципальные образования
. В приведенных
ранее примерах из судебной практики также, как правило, носителем деловой репутации назывались органы власти, в частности,
местные администрации. Однако следует учитывать два важных
аспекта. Во-первых, в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государственных и муниципальных образований выступают их органы.
Наделение указанных органов правами юридических лиц не отрицает того факта, что они действуют от имени соответствующих государственных и муниципальных образований, а значит, носителями прав и обязанностей, возникающих при участии этих органов
в обороте, являются непосредственно Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Во-вторых, неимущественным правам государственных и муниципальных образований
свойственна множественность субъектов2. Таким образом, право
государственного или муниципального образования на деловую
репутацию принадлежит ему самому как субъекту права, а также
составляющему его населению и органам государственной власти
1
Михалевич Е. В. Деловая репутация: субъекты гражданских правоотноше-
ний, имеющие право на ее защиту // Юрист. 2012. № 4. С. 34–41.
2
Толстой В. С. Личные неимущественные правоотношения. М., 2006.
С. 23, 24.
251
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
и местного самоуправления, представляющим его в правоотношениях. Указание населения в качестве носителя защищаемого гражданско-правовыми способами права представляется теоретически
обоснованным. М. Н. Малеина утверждает, что возможно признать наличие деловой репутации и иных нематериальных благ у неопределенного круга лиц (в частности, объединенных по признакам пола,
национальности, религиозной принадлежности, профессии и пр.)
1
Признание неимущественного права на нематериальные блага
за неопределенным кругом лиц применимо и к жителям муниципального образования, субъекта РФ или всему населению Российской Федерации, которые образуют соответствующие образования
как субъекты права.
3.3. Ответственность должностных лиц
по предпринимательским обязательствам
государственных и муниципальных образований
В соответствии с п. 3.1. ст. 1081 ГК РФ Российская Федерация,
субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения
ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ,
а также по решениям Европейского Суда по правам человека, имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение.
Указанная норма устанавливает для государственного или муниципального образования возможность регрессного требования
при возмещении вреда в рамках деликтного обязательства по отношению к лицу, непосредственно совершившему незаконные действия, в связи с которыми произведено возмещение вреда, что сближает правовой режим государства и муниципальных образований
при их участии в гражданском обороте с режимом юридического
лица. Следует отметить, что сама данная норма не содержит прямого указания на должностных лиц, не сужая круг субъектов соответствующей обязанности даже до физических лиц, используя
общее наименование «лицо». В то же время гипотеза данной нор-
.
1
Малеина М. Н. Защита чести и деловой репутации неопределенного круга
лиц // Вестник гражданского права. 2010. № 1. С. 176.
252
Глава 3. Санкции за нарушение условий предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики...
мы отсылает к ст. 1069 и 1070 ГК РФ, согласно которым государственным или муниципальным образованием возмещается вред,
причиненный гражданину или юридическому лицу в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления либо должностных лиц этих
органов.
Несмотря на то, что зачастую органы государственной власти
и местного самоуправления обладают правами юридических лиц
и действуют в гражданском обороте в организационно-правовой
форме казенного учреждения, использование наименования «лицо»
по отношению к ним законодателю несвойственно. Поэтому представляется, что и норма п. 3.1. ст. 1081 ГК РФ в качестве обязанного
субъекта подразумевает не органы государственной власти или местного самоуправления как юридические лица, а непосредственных
физических лиц.
Данная норма применима прежде всего к деликтным обязательствам: незаконному задержанию, причинению вреда при осуществлении правосудия и т. д. Однако, реализуя компетенцию соответствующего органа, должностные лица нередко действуют от имени
государства или муниципального образования в обязательственных отношениях, в том числе в отношениях по поводу заключения
договоров (примерами могут служить такие сферы, как: государственные и муниципальные закупки, аренда государственного
или муниципального имущества, концессионные соглашения).
Высокая коррупциогенность указанных сфер предполагает, что незаконные действия должностных лиц с высокой степенью вероятности могут быть связаны с коррупцией.
Возможные незаконные действия с точки зрения динамики соответствующего обязательства могут быть разделены на два вида:
на стадии заключения договора (контракта): нарушение порядка выбора контрагента, в том числе, порядка проведения торгов
или установление незаконных требований к контрагенту, незаконный отказ в заключении договора, уклонение от заключения договора; на стадии исполнения обязательства (в том числе
нарушение условий обязательства, причинившее вред контрагенту, препятствование контрагенту в исполнении обязательства и др.)
253
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
Участник, который лишен права участия в торгах в силу установления незаконных требований (например, наличия лицензии
на осуществление вида деятельности, не связанного с предметом
торгов) или в силу необоснованного объединения разнородных
предметов в один лот, а также в силу нарушения правил о публичности торгов (неопубликование или неразмещение на официальном сайте извещения о проведении торгов), несет убытки в виде
упущенной выгоды. Следует отметить, что подобная выгода в случае с государственными и муниципальным закупками должна измеряться не только ценой заключенного договора, но и его влиянием на деловую репутацию, ведь участие в закупках положительно
влияет на деловую репутацию и может в дальнейшим способствовать заключению иных договоров данным лицом. В случае с арендой государственного и муниципального имущества убытки включают в себя расходы, понесенные лицом в связи с невозможностью
участия в таких торгах (например, аренда более дорогого имущества, аналогичного по свойствам), и неполученную прибыль в результате использования имущества.
Норма п. 3.1. ст. 1081 ГК РФ не содержит каких-либо указаний
на порядок определения виновного лица. Получается, что факт совершения незаконных действий определяется в рамках возмещения вреда самим государственным или муниципальным образованием. Законодатель не привязывает необходимость возмещения
вреда с несением должностным лицом иных видов юридической
ответственности (дисциплинарной, уголовной, административной),
однако факт совершения незаконных действий может быть доказан
и в рамках соответствующих процессов.
Из нормы п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ следует, что должностные лица
могут быть привлечены к гражданско-правовой ответственности
в порядке регресса только в случае деликтной ответственности
государственного или муниципального образования. Должностные лица не несут гражданско-правовую ответственность за иной
ущерб, причиненный их действиями государственному или муниципальному образованию. В этом состоит принципиальное отличие
ответственности руководителя государственного органа или органа местного самоуправления от ответственности руководителей
юридических лиц (ст. 53.1 ГК РФ, ст. 71 Закона об акционерных об-
254
Глава 3. Санкции за нарушение условий предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики...
ществах, ст. 44 Закона об обществах с ограниченной ответственностью), которые несут ответственность чаще всего именно за убытки,
причиненные обществу в связи с нарушениями норм о заключе-
1
нии договоров
.
Получается, что ответственность должностного лица по возмещению убытков публично-правовому образованию ограничена обязательствами из причинения вреда, что представляется неверным.
Тем не менее, к отношениям, связанным с предпринимательскими
обязательствами субъектов публичного сектора экономики, положения об ответственности государственного или муниципального
образования за причинение вреда (ст. 1069 ГК РФ) в некоторых
случаях применяются, следовательно, в этих ситуациях возможно взыскание в порядке регресса с соответствующего должностного лица.
Так, по одному из дел суды установили, что ненаправление органом
местного самоуправления в установленный законом срок проекта
договора купли-продажи в соответствии с Законом о выкупе привело
к возникновению убытков в виде излишне уплаченной арендной платы.
Определяя размер расходов предпринимателя и наличие причинноследственной связи, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что в случае своевременного совершения органом местного самоуправления законных действий по передаче в собственность
ответчика нежилых помещений последний мог не оплачивать арендные
платежи (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 06.07.2012
по делу № А82-9348/2011).
В рассматриваемом случае сумма, взысканная с казны муниципального образования, могла бы в порядке п. 3.1. ст. 1081 ГК РФ
быть взысканной с должностного лица местного самоуправления.
Однако закон не обязывает финансовые органы обращаться с такими исками в суд, что свидетельствует о несистемности регулирования. Злоупотребления на стадии преддоговорных отношений
1
Еременко В. Г., Голубев Д. В. Ответственность руководителя за убытки, причиненные хозяйственному обществу: Тенденции судебной практики // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 16–24.
255
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
(при проведении торгов, подписании и согласовании условий договора) типичны для исполнения законодательства о договорах
между предпринимателями и публично-правовыми образованиям,
однако апелляционной и кассационной практике неизвестны случаи регрессного взыскания с должностных лиц вреда, причиненного такими действиями.
В некоторых случаях совершение сделки от имени муниципального образования требует согласия представительного органа местного самоуправления. Представляется, что глава местной администрации, нарушивший данное положение, должен возмещать
убытки муниципальному образованию также как единоличный исполнительный орган акционерного общества.
При совершении сделки юридическим лицом, например, акционерным обществом, с государственным или муниципальным участием действиями должностных лиц, представляющих подобного
акционера (участника), могут быть причинены убытки как самому
обществу, так и государству или муниципальному образованию
(в том числе опосредованно, в связи с уменьшением стоимости имущества общества и, соответственно, доли государства или муниципального образования). В соответствии с п. 6 ст. 71 Закона об акционерных обществах представители государства или муниципального
образования в совете директоров (наблюдательном совете) открытого общества несут предусмотренную указанной статьей ответственность наряду с другими членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого общества.
В данной ситуации Закон говорит об ответственности представителя, а не представляемого. Однако данная формулировка
не вполне верна. Представителями государства административными актами изданными, например, в соответствии с п. 21 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании
специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»),
утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.12.2004
№ 738, назначаются должностные лица.
Таким образом, за убытки, причиненные обществу, ответственность несут физические лица, являющиеся представителями госу-
256
Глава 3. Санкции за нарушение условий предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики...
дарства или муниципального образования в обществе. Вместе с тем,
являясь представителями акционера, они не могут быть надлежащей стороной деликтного обязательства между ними и обществом, возникающего из факта причинения вреда их действиями
обществу. Реализуя своими действиями директивы органа исполнительной власти или местного самоуправления, представители
государства или муниципального образования в совете директоров (наблюдательном совете) лишены в своей компетенции той
степени самостоятельности, которая позволяла бы им быть непосредственными субъектами противоправного действия. Представляется более правильным установить ответственность государства
или муниципального образования за причинение убытков действиями таких лиц, для них же возможность нести ответственность
в порядке регресса (в случае, например, неисполнения директив)
в соответствии с п. 3.1. ст. 1081 ГК РФ. В таком случае в законе
будут максимально защищены публичные интересы и учтены особенности участия в корпоративных отношениях государства и муниципальных образований.
3.4. Недействительность договоров и иных
сделок, направленных на возникновение
предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики
Вопросы недействительности договора и иных юридических фактов, связанных с предпринимательскими обязательствами субъектов публичного сектора экономики, наиболее подробно урегулированы в Законе о контрактной системе. Однако исходя из общей
правовой природы предпринимательских обязательств субъектов
публичного сектора экономики, его положения могут применяться
и по отношению к иными обязательствам субъектов публичного
сектора экономики.
Закон о контрактной системе регулирует множество смежных
отношений, опосредующих недействительность различных юридических фактов и ее последствия. В нормах данного Закона обособлены положения о недействительности контрактов (ст. 34), недей-
257
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
ствительности решения комиссии (ч. 9 ст. 39), недействительности
определения поставщика (ст. 47), недействительности закупок
(ч. 9 ст. 32, п. 3 ч. 22 ст. 99).
Законодательство о размещении заказов, на смену которому
пришло законодательство о контрактной системе, устанавливало недействительность только двух юридических фактов: контракта и размещения заказа. Понятие «размещение заказа» соответствует понятию «определение поставщика (исполнителя,
подрядчика)» в новой терминологии. Понятие «закупка» шире
вышеуказанных понятий, оно включает в себя не только подбор
контрагента и заключение с ним контракта, но также и исполнение возникшего из контракта обязательства, что ставит вопрос
о целесообразности признания недействительности закупки
в целом, в то время как могут быть признаны недействительными отдельные ее элементы (определение поставщика, контракт).
Возможность недействительности решения комиссии находит свои
основания в гл. 9.1 ГК РФ, так как решение комиссии заказчика
по правовой природе, как представляется, является решением
общего собрания, а сама комиссия — гражданско-правовым сообществом (ст. 181.1 ГК РФ).
Отметим, что целесообразность разделения институтов недействительности контракта, решения комиссии, закупки, определения поставщика вызывает сомнения, поскольку исследуемым
обязательствам, в том числе в рамках контрактной системы, свойственно возникновение не из одного юридического факта, а из
их совокупности. Обязательство по передаче товаров для государственных нужд возникает из сложного многоступенчатого юридического состава, включающего несколько юридических фактов
1
При этом именно контракт является последним, наиболее важным юридическим фактом, а остальные — его предпосылками.
Поэтому какой-либо порок определения поставщика или действий комиссий (которые характеризуются как недействительные)
должен в свою очередь рассматриваться как основание недействительности контрактов.
.
1
Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд:
Правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009.
258
Глава 3. Санкции за нарушение условий предпринимательских обязательств
субъектов публичного сектора экономики...
Характеризуя нормы ранее действовавшего законодательства
(законодательства о размещении заказов), А. С. Зарубин пришел
к выводу, что «все сделки, совершенные при размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в случае нарушения положений Закона о размещении заказов… являются оспоримыми»
1
Действительно, некоторые нормы Закона о контрактной системе
также предполагают признание судом контракта недействительным, т. е. его оспоримость. В соответствии с п. 22 ст. 34 Закона
о контрактной системе контракт может быть признан судом недействительным, в том числе по требованию контрольного органа
в сфере закупок, если будет установлена личная заинтересованность руководителя заказчика, члена комиссии по осуществлению закупок, руководителя контрактной службы заказчика, контрактного управляющего в заключении и исполнении контракта.
При этом такая заинтересованность заключается в возможности
получения указанными должностными лицами заказчика доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, или услуг имущественного характера, а также
иной выгоды для себя или третьих лиц.
При этом нельзя забывать, что реформа гражданского законодательства привела к появлению в ст. 168 ГК РФ презумпции
оспоримости сделки, нарушающей требования закона или иного правового акта. Поэтому логично было бы предположить, что государственные и муниципальные контракты тоже являются по общему
правилу оспоримыми. Однако следует помнить, что недействительность государственных и муниципальных контрактов нередко может быть связана с совершением коррупционных правонарушений2, а сами контракты направлены на удовлетворение
.
1
Зарубин А. С. Квалификация недействительных сделок, совершенных в процессе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд // Вестник Пермск. ун-та. 2012.
№ 2. С. 137–144.
2
См. подробнее: Илюшина М. Н. Недействительность сделок как граждан-
ско-правовое последствие коррупционных правонарушений // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2009. № 12. С. 26–31; Кирпичев А. Е. Совершение кор-
рупционного правонарушения как основание недействительности государст-
259
Предпринимательские обязательства в пуб лич ном секторе экономики
государственных и муниципальных нужд, т. е. публичных потребностей. В соответствии с п. 2 ст. 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая
на публичные интересы, ничтожна, если из закона не следует, что
такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Следует отметить, что в соответствии с п. 23 ст. 34 Закона о контрактной системе в случае, если начальная (максимальная) цена
контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает размер, установленный Правительством РФ, в контракте
должна быть указана обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию о всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком
(подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена
которых составляет более чем десять процентов цены контракта.
При этом если данная информация не предоставлена, это не влечет недействительность контракта (п. 25 ст. 34). Из данной нормы
можно сделать следующий вывод: Закон о контрактной системе
исходит из того, что любое его нарушение влечет недействительность государственного и муниципального контракта. В противном
случае, в данной оговорке не было бы смысла. В связи с этим особенно важно различать оспоримые и ничтожные контракты. Если
предположить, что любой государственный и муниципальный
контракт, заключенный с нарушением норм Закона о контрактной
системе, посягает на публичный интерес, то получится, что за исключением небольшого количества случаев оспоримости таких контрактов, прямо указанных в Законе, они являются ничтожными.
Подобное толкование делает и без того императивное регулирование контрактов чрезмерным. Государственные и муниципальные контракты являются предпринимательскими договорами,
исполнение государственных заказов является важнейшим и надежным источником прибыли предпринимателей. Угроза ничтожности сделки негативно сказывает на стабильности гражданского оборота.
венных и муниципальных контрактов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 12. С. 53–56.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]