Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма.pdf
Заключение
того, в жесточайшей борьбе внутри администрации директор агентства
смог преодолеть чрезмерно осторожные тенденции в политике помощи,
которые инициировал Рэндэл, и смело предложил на рассмотрение конгресса достаточно радикальный законопроект MSP на 1954 год. Билль
предусматривал серьёзное перераспределение фондов помощи в пользу
экономической составляющей и Азиатского региона в целом, а также
сохранял сегмент наиболее критикуемой «помощи развитию». Более того, предлагая поддержать некоторые нейтральные страны, законопроект
ставил под сомнение абсолютность «чёрно-белой» идеологии «взаимной безопасности». Поскольку объединённая оппозиция подвергла проект ожесточённой критике, президент был вынужден вмешаться, чтобы
смягчить чрезмерные прогрессистские акценты билля и найти основу
для компромисса.
Однако катастрофа, в которую попали французы во Вьетнаме в августе 1954 г., и последовавшая за этим антикоммунистическая истерия
в США дали пре зиденту предлог отвергнуть уже достигнутый компромисс, восстановить урезанные фонды и открыто объявить о его
поддержке усилий Стассена по созданию постоянного ядра «помощи
развитию» внутри MSP. Хотя администрация официально не объясняла,
как она собирается использовать фонды «помощи развитию» в Азии,
про-прогрессистские СМИ немедленно начали пропагандистскую кампанию, призывая использовать методику «плана Маршалла» для разрешения катастрофической ситуации в ЮВА.
Основная идея нового плана заключалась в том, чтобы восстановить экономику региона с Японией в качестве «мотора» и использовать
местные рынки и источники сырья для стран Западной Европы. Это
позволило бы США уменьшить европейское давление на американский
рынок и восстановить функционирование «треугольника» мировой торговли.
В то же время госсекретарь Даллес инициировал процесс формирования теоретической базы для предполагаемого «плана Маршалла
для Азии» (ПМА). Группа CENIS из MIT разрабатывала его методологические основы в рамках так называемого «всемирного экономического плана». Региональный и практический аспекты ПМА были
сформулированы междепартаментской «азиатской экономической рабочей группой». Хотя Стассен и даже сам госсекретарь Даллес старались
найти аргументы в пользу чрезвычайной важности ПМА в том, что
Советский Союз сместил основной акцент в своем глобальном «коммунистическом плане» с военного на экономическое наступление, почти
никто в конгрессе в тот момент в это не верил.
В результате попытки провести ПМА через администрацию и конгресс в 1954 г. встретили ожесточённое сопротивление. Тем не менее,
находясь под сильнейшим давлением со стороны президента, консервативная оппозиция согласилась с минимальным трёхгодичным ПМА,
на который выделялось всего 200 млн долл., в обмен на ликвидацию
261
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
FOA и его воинственного директора. Для законодательного процесса
идея ПМА была детально сформулирована в так называемом плане
«арки свободной Азии» (AFAP). Данный план, в соответствии с компромиссом, указывал на необходимость «сдерживать» не Москву, а Пекин в качестве региональной супердержавы в Южной и Юго-Восточной
Азии, а также предусматривал усиление роли Японии за счёт Западной
Европы.
Весной 1955 г., опять же в соответствии с вышеуказанным компромиссом, президент Эйзенхауэр отправил Г. Стассена в отставку, одновременно назначив его на пост секретаря по разоружению, после чего
заявил, что с 1 июля того же года FOA ликвидировалась. Однако параллельно с ликвидацией старой структуры создавалось новое агентство
внешней помощи – Администрация международного сотрудничества
(ICA). Чтобы снизить накал возмущения таким неожиданным поворотом, президент включил ICA в структуру госдепартамента и назначил
консервативного политика Джона Холистера директором агентства.
Хотя Эйзенхауэр «прошёл свою половину пути», в конечном итоге
он не получил ПМА даже в урезанном виде, поскольку первый же
подготовительный шаг по его реализации привёл к катастрофе. В мае
1955 г. на конференции в Симле (Индия) азиатские страны-участницы
почти единодушно отвергли многосторонний региональный принцип
AFAP ради сохранения двухсторонней американской помощи, которая
казалась им более выгодной, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.
Став директором, Дж. Холистер попыта лся развить наступление традиционалистско-консервативной группировки (так называемого
«клуба 4-Н») в администрации. Публично объявив о своей лояльности
президентской стратегии «взаимной безопасности», включая недавнее
смещение акцента в сторону политики «помощи развитию», он фактически начал ликвидацию всего прогрессистского наследия Стассена.
Так, он предпринял шаги в направлении резкого сокращения бюджета
MSP, отмены или максимального урезания «периферийной деятельности» ICA (помощь зависимым территориям, образовательным, добровольным и религиозным организациям и т. д.), наращивания технической помощи за счёт сокращения «помощи развитию», снижения поддержки нейтральным и «социалистическим» странам и т. д. В то же
время он активно использовал ресурсы программы, чтобы продвигать
интересы сырьевых корпораций с помощью развития системы гарантий, распределения контрактов в пользу своих бизнес-протеже и т. д.
Осенью 1955 г., пытаясь ослабить эту пугающую тенденцию, прогрессистская часть администрации, т. е. так называемая группа «младотурок» (Н. Рокфеллер, Р. Никсон, Г. Стассен и д-р М. Эйзенхауэр),
начала контрнаступление. Пытаясь изобразить советскую помощь некоторым слаборазвитым странам как начало нового опасного этапа коммунистической агрессии, они настаивали на общем увеличении фон-
262
Заключение
дов MSP и, пропорционально, компонента «помощи развитию». Однако традиционалисты легко нейтрализовали этот явно искусственный
аргумент, назвав советскую помощь «блефом» и утверждая, что Москва
не имеет нужных ресурсов для зарубежных крупномасштабных экономических программ.
Неожиданно «младотурки» получили поддержку со стороны советского руководства, которое в ноябре 1955 г. начало активную кампанию
за предоставление помощи СССР некоторым странам Южной Азии.
Пользуясь моментом, прогрессисты в администрации сумели консолидировать свои ряды и с помощью президента нанесли консерваторам
из «клуба 4-Н» серьёзное поражение. В результате конгресс одобрил
запрос на программу «взаимной безопасности», который резко вырос
(с 2,7 млрд долл., которые запрашивал Дж. Холистер, до 4,9 млрд
долл.), а кроме того, в новый закон были включены некоторые принципы, позволявшие предоставлять помощь на долгосрочной основе.
Однако сразу после этой победы, сулящей большие деньги, прогрессистский лагерь раскололся на несколько группировок. «Многосторонние» прогрессисты хотели направить максимально возможную
часть помощи по каналам ООН. «Умеренное» крыло из группы Даллеса поддерживало необходимость использования «помощи развитию»
для реа лизации долгосрочной стратегии экономического «отбрасывания» коммунизма в Восточной Европе и слаборазвитых странах, но не
забывая при этом о строительстве «надёжного военного щита», т. е.
подразумевая «сба лансированный» подход к военной и экономической
составляющим программы внешней помощи.
Группа «радикалов», возглавляемая Н. Рокфеллером и Ч. Джексоном, считала, что «военный щит» был уже построен, а советское
военное наступление представлялось маловероятным. Поэтому предполагалось поддерживать только общую функциональность «щита». Экономический рост и подъём уровня жизни должны были стать главным
оружием в борьбе против коммунизма и национализма в процессе строительства мирового порядка. Соответственно, «радикалы» требовали
резкого увеличения «помощи развитию» за счёт сокращения военной
помощи. Хотя в тот момент «радикалы» были слабо представлены
в администрации (особенно после отставки Н. Рокфеллера), их позиции очень активно поддерживала могущественная сенатская фракция
Фулбрайта – Кеннеди, а также влиятельные либеральные интеллектуалы из группы CENIS, которые продолжали популяризировать свой
«всемирный экономический план» и теорию «самоподдерживающего
роста».
Несмотря на разницу взглядов на долгосрочные стратегические
цели помощи, «радикалы» и «умеренные» имели одну и ту же краткосрочную задачу, а именно поддержать и подтолкнуть тот сектор MSP,
который был нацелен на «помощь развитию». В своих попытках провести данную концепцию через конгресс в рамках MSP 1956 г. они
263
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
развернули беспрецедентную кампанию, направленную на убеждение
общественности в том, что только массированная «помощь развитию»
могла остановить «экономическое наступление», организованное советским лидером Н. С. Хрущёвым. Поскольку в тот момент никто уже
не смел назвать это «блефом», то в результате законодатели согласились с постановкой проблемы. По запросу администрации и конгресса
сразу несколько аналитических центров приступили к разработке новой
стратегии помощи.
После того как в 1956 г. Эйзенхауэр был переизбран на пост президента, а демократы, в целом поддерживавшие трансформацию помощи, триумфально победили на выборах в конгресс, президент начал
избавляться от ведущих членов администрации, входивших в консервативный «клуб 4-Н», что ещё раз подтвердило его прогрессистскую
ориентацию. В такой ситуации Дж. Холистер проявил изрядную политическую «гибкость»: открыто присоединившись к «умеренному»
крылу Дж. Даллеса, он стал защищать законодательные инициативы
госсекретаря (которые явно противоречили предыдущим консервативным убеждениям директора ICA), в результате чего был даже повышен.
В дальнейшем он активно участвовал в реализации так называемой
«доктрины Эйзенхауэра», в рамках которой внешняя помощь должна
была играть важную роль, однако не сошёлся во взглядах с Белым
домом на смысл этой роли, что сильно пошатнуло его положение.
Тем не менее новая «умеренность» Холистера не мешала ему продолжить управлять ICA в консервативном духе, хотя всё менее и менее
эффективно. В июле 1957 г. под жёстким политическим давлением
прогрессистов и бывших консервативных соратников, которые ста ли
рассматривать его как ренегата, он был вынужден уйти в отставку.
Покидая в сентябре пост директора и пытаясь спасти своё «консервативное лицо», Холистер подписал по следний и самый скандальный
приказ, в котором запрещал предоставлять помощь тем «социалистическим странам», которые имели государственный сектор в промышленности. Хотя госдепартамент немедленно дезавуировал этот приказ,
многие слаборазвитые страны получили ещё один шанс разоблачить
«империализм США», подтвердить свою независимость и продемонстрировать нейтральный политический курс.
Что касается стратегии «помощи развитию», то президент и «умеренно-консервативный» блок сумели остановить процесс проникновения её «радикальной» версии, сформулированной CENIS, в MSP 1957 г.
После этого другой блок, на этот раз «умеренно-радикальный», разработал компромиссную стратегию «малых шагов». Она подразумевала
медленное развитие ядра «помощи развитию» внутри MSP через создание возобновляемого Фонда займов развития (DLF). Фонд должен
был иметь возможность заимствовать деньги непосредственно из казначейства и таким образом мог избежать процесса ежегодного одобрения ассигнований в конгрессе. Хотя законодатели не приняли эту
264
Заключение
идею и резко сократили фонды помощи, ядро DLF было спасено при
содействии сенатской группы Фулбрайта – Кеннеди, которая, в свою
очередь, считала, что Белый дом недостаточно настойчив в реализации
стратегии «помощи развитию». В любом случае можно считать, что
с этого момента эпоха «помощи развитию» фактически началась.
Новый директор ICA, Джеймс Смит, бывший военный лётчик
и помощник министра военно-морского флота (1953–1956 гг.), считался надёжным сторонником прогрессистской линии Эйзенхауэра. Являясь твёрдым республиканцем, он старался решать проблемы внешней
помощи профессионально, прагматично, избегая политических интриг.
Поскольку его горячо поддерживали даже демократы, он получил возможность вести ICA по-настоящему «двухпартийным» курсом. Как талантливый администратор, Смит, предоставив свободу действий своим опытным заместителям (Д. Фитцжеральду, Л. Саккио и Дж. Оли),
смог существенно улучшить работу механизма предоставления помощи и инициировать реформы внутри ICA. Преодолевая консервативное
наследие Холистера, он усовершенствовал системы подготовки персонала, планирования и оценки программ, наладил сотрудничество с добровольными организациями, религиозными миссиями, университетами
и т. д.
Несмотря на его титанические усилия и очевидные успехи, критика ICA нарастала как в конгрессе, так и в обществе, что было очень
болезненно для Смита. Поскольку он был назначен директором для
того, чтобы наработать «политический капитал» и в дальнейшем перейти на более высокую должно сть в военной иерархии, появление
вакантного поста министра военно-морского флота подразумевало, что
именно Смит должен его занять. Однако руководство республиканской
партии, ссылаясь на нежелание директора следовать партийной дисциплине, заблокировало это назначение. Хотя президент по-прежнему
хотел видеть Смита на посту руководителя ICA, он уволился и ушёл
из правительства.
Госдепартамент попытался назначить директором ещё одного понастоящему «двухпартийного» специалиста в сфере помощи – Генри
Лабуазье. Однако этот шаг встретил сопротивление, хотя и закамуфлированное, со стороны президента. К тому моменту в Белом доме сформировалось мнение, что механизм ICA, как показал опыт предыдущего администратора, мог успешно управляться заместителями. Поэтому
агентство должен возглавить не столько администратор или эксперт, даже очень хороший, сколько специалист в сфере общественных коммуникаций, опытный дипломат, способный наладить рабочие отношения
с оппозицией, конгрессом и «продать» программу публике. Тем не менее нежелание президента использовать «двухпартийного эксперта» Лабуазье серьёзно расстроило отношения между Белым домом и группой
Фулбрайта – Кеннеди.
Последний год президентства Эйзенхауэра был отмечен ухудшавшимися условиями для развития программы помощи. Приближавшиеся
265
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
выборы, экономический кризис, катастрофический де фицит внешнеторгового баланса, растущая инфляция, утечка золота из страны – все эти
факторы стимулировали, с одной стороны, общественную критику президентского «сбалансированного» подхода в сфере помощи, а с другой
стороны, «радикализм» группы Фулбрайта – Кеннеди. Чтобы ослабить
этот несвоевременный тренд, администрация была вынуждена основательно рационализировать программу MSP. Рационализация включала в себя интенсификацию многостороннего и регионального аспектов
внешней помощи, что могло поддержать процесс мобилизации и концентрации ресурсов союзников и реципиентов на решение критические
проблем в важнейших слаборазвитых странах, включая нейтральные.
Формируя инфраструктуру этой политики, администрация предложила такие инициативы, как разработка региональной программы ООН
для развития Ближнего Востока, создание Международной ассоциации
развития, а также Межамериканского банка развития и специального
консорциума по спасению индийского второго пятилетнего плана. Продвигая эти инициативы в рамках MSP на 1959 г., стратеги госдепартамента решили изменить принципы распределения помощи. Основные
усилия по внедрению «помощи развитию» были направлены на два региона, которые уже якобы «созрели» и отвечали критериям «большого
толчка»: бассейн Инда (Индия и Пакистан) и Тайвань. Другие реципиенты должны были пройти фазу подготовки к «большому толчку»,
используя программы недорогой американской технической помощи,
в первую очередь в рамках концепции «общинного развития».
Походящая фигура для руководства ICA и реализации такой программы была наконец найдена. Правда, бывший дипломат Джеймс
Ридлбергер никогда не имел дела с внешней помощью, однако политически был приемлем даже для такого непримиримого лидера оппозиции в конгрессе, как Отто Пасман. Новый директор сконцентрировал
все свои усилия на том, чтобы провести новую MSP через конгресс,
оставив рутину руководства ICA своим заместителям. Такая внутренняя
перестройка работы агентства вынудила оппозицию консолидировать
свои ряды, в результате чего была создана общенациональная организация противников помощи (CCFA). Систематизировав методы борьбы (национальное радиовещание, слушания в конгрессе, рассмотрение
в судах и т. д.), CCFA развернула ожесточённую кампанию против ICA
под лозунгами бывшего традиционалистского «клуба 4-Н».
Весьма ощутимое давление этой кампании заставило заместителей Ридлбергера активизировать процесс внутренних реформ, которые
были нацелены на то, чтобы приспособить агентство к новым приоритетам. В результате им удалось привлечь многие страны Западной Европы к финансированию программ помощи на двухсторонней основе,
а также создать многосторонние координационные механизмы в рамках
Группы помощи развитию (DAG). Группа включала в себя десять стран,
экспортировавших капитал в слаборазвитые страны.
266
Заключение
В целом в то время как частые смены руководителя агентства помощи являлись очевидно ослабляющим программу фактором, постоянная команда заместителей, которые работали непрерывно с 1953 г.
по 1961 г., смогла стабилизировать функционирование программы
и обеспечить ее преемственность. Интересно также отметить, что каждый новый этап развития программы помощи требовал появления лидера нового типа: Гарри Беннет был учёным, Стэнли Эндрюс являлся
профессиональным управленцем, Гарольд Стассен – политиком, Джон
Холистер – бизнесменом и миллионером, Джеймс Смит – солдатом и,
наконец, Джеймс Ридлбергер – дипломатом.
Ожесточённая борьба за право формулировать принципы помощи
отражала фактиче ски критическую важность фактора этого инструмента для процесса формирования мирового экономического порядка. Эта борьба достигла своего пика во время предвыборных дебатов
1960 г. Если республиканский кандидат Р. Никсон взял на вооружение
«умеренные» принципы внешней помощи, защищавшиеся Дж. Даллесом и Д. Эйзенхауэром, то Дж. Кеннеди был сторонником планов
радикальных прогрессистов, которые требовали быстрого увеличения
«помощи развитию» до максимальных размеров. Он оправдывал эти
намерения наступлением новой экономической фазы холодной войны,
а также стремительным ростом национализма в «третьем мире». Вместо «чёрно-белого» видения принципов помощи, присущего концепции
«взаимной безопасности», он предложил вернуться к моральной мотивации, на которой базировался трумэновский «пункт-4», и поэтому
призвал создать так называемый «корпус мира» с целью распространения «гуманитарных императивов». В целом внешняя помощь стала
одним из самых важных компонентов внешнеполитической программы
Кеннеди, нацеленной на форсированную экономическую глобализацию
и названной «новые горизонты».
Став президентом, Дж. Кеннеди немедленно приступил к реализации своего плана помощи. Несмотря на жёсткое сопротивление в обществе и конгрессе, он сумел сохранить такие основные компоненты своей радикальной политики развития, как создание Агентства международного развития (AID) и «корпуса мира», увеличение экономической
помощи за счёт военной, назначение экспертов (У. Ростоу, Г. Лабуазье
и т. д.), а не политиков или дипломатов на ключевые посты в сфере
внешней помощи и т. д.
Таким образом, сравнивая политику внешней помощи трёх американских администраций – Г. Трумэна, Д. Эйзенхауэра и Дж. Кеннеди –
можно сделать вывод о том, что прогрессисты, стремившиеся двигаться к экономической глобализации за счёт использования инструментов централизованного общественно-государственного планирования,
в первую очередь внешней помощи, и минимизировавшие роль частно-предпринимательской активности, по крайней мере, в среднесрочной перспективе, преобладали в обеих партиях. Однако прогрессисты
267
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
в демократической партии имели большее преимущество, чем в республиканской, были более склонны к радикальным решениям в сфере помощи, активнее использовали кейнсианский инструментарий, без
колебаний наращивали финансирование. Прогрессисты-республиканцы
в период Эйзенхауэра были вынуждены придерживаться традиционной
для них консервативной финансовой дисциплины, в большей степени
учитывать мнение предпринимательских кругов и искать компромиссы
с другими фракциями в партии, что заметно замедляло поступательное
движение процесса глобализации в 1950-е гг.
Список сокращений
AFAP – Ark of Free Asia Plan
AFSC – American Friends Service Committee
AID – Act for International Development
AID – Agency for International Development
CCFA – Citizens Committee on Foreign Aid
CEATO – South-East Asia Treaty Organization
CED – Council on Economic Development
CENIS – Center for International Studies
CFEP – Council on Foreign Economic Policy
DAG – Development Assistance Group
DLF – Development Loan Fund
ECA – Economic Cooperation Administration
EIB – Export-Import Bank
FOA – Foreign Operation Administration
IADB – Inter-American Development Bank
ICA– International Cooperation Administration
ICC – International Chamber of Commerce
IDA – International Development Association
IDAB– International Development Advisory Board
IFC – International Finance Corporation
IIAA – The Institute of Inter-American Affairs
IVS – International Voluntary Service
MSA – Mutual Security Agency
MSA 1951 – Mutual Security Act of 1951
MSP – Mutual Security Program
NAM – National Association of Manufacturers
NFTC – National Foreign Trade Council
NPA – National Planning Association
NSC – National Security Council
OECD – Organization for Economic Cooperation and Development
OEEC – Organization for European Economic Cooperation
OPE – Office of Private Enterprise
PAI – Public Affairs Institute
PPS – Policy Planning Staff
SUNFED – Special United Nations Fund for Economic Development
TCA – Technical Cooperation Administration
UNRRA – United Nations Relief and Rehabilitation Administration
UNTAA – United Nations Technical Assistance Administration
WEP – World Economic Plan
ПМА – План Маршалла для Азии
Именной указатель
Алкорн М., 198, 215, 239
Ачесон Д., 12, 15, 58, 93, 16
Беннет Г., 7, 16, 17, 40, 150
Бингэм Дж., 32
Блэк Ю., 192
Боуи Р., 6, 132, 137, 153, 158, 235
Боулз Ч., 228, 237, 253
Булганин Н., 116, 123
Вильсон В., 129
Ворис Дж., 92
Гарриман А., 17, 21
Гертером К., 125, 153, 174, 196, 224
Гувер Г., 22, 37, 72–86, 95–100, 122,
138–140, 153–158, 174
Даллес А., 120, 139
Даллес Дж., 26, 31, 50, 62–65,
71–79, 94, 97, 102–106, 116–132,
136–147, 153, 180, 217, 231
Джавитс Дж., 118, 135, 168
Джексон Ч., 104–105, 120, 127–137,
153–163, 173–174, 227
Джонсон Л., 217, 228, 233
Джонсон Э., 137, 155–156
Джордж У., 27, 138–139, 154
Диллон Д., 172, 185–187, 196, 214,
219, 224, 238, 240
Додж Дж., 22, 37, 62, 71, 76–77,
121–122, 141–158, 174
Драпер У., 195, 221–226
Йошида Ш., 82
Касл Ю., 160, 180–181, 208
Кастро Ф., 188, 231
Кеннан Дж., 13, 108, 122, 243
Кеннеди Дж., 5–8, 187, 193, 216–222,
226–242, 249–258, 263–267
Купер Дж., 187, 219
Лабуазье Г., 214–215, 239, 252–258,
265–267
Липпман У., 165
Ллойд Г., 38, 89
Лодежински В., 77
Лодж-мл. Г., 125–126
Маккарти Дж., 51
Мёрфи Дж., 42, 243
Мидер Дж., 81–183
Милликэн М., 65
Монруни М., 187, 191
Мэнсфилд М., 74, 85–88, 218, 225
Нассер Г.А., 231–232
Неру Дж., 49–50
Никсон Р., 22, 100, 153, 160, 172, 185,
189, 198, 205, 235–236, 239, 262,
267
Нитце П., 153
Оли Дж., 178, 265
Пассман О., 151, 160, 199, 228–230,
240–243, 257
Рестон Дж., 118, 153, 216
Ридлбергер Дж., 239–249, 266–267
Ричардс Дж., 92, 177–179, 193
Рокфеллер Н., 15, 22–24, 62, 89, 100,
105, 117–119, 129, 132, 157, 202,
263
Ростоу У., 6, 66, 105–109, 128,
131–137, 155–159, 188, 196–198,
208–209, 234, 237, 253, 267
Рузвельт Ф., 9–11, 129
Рэйборн С., 228
Рэндэлл К., 32–34, 45–46, 76,136, 142,
156, 191, 261
Саккио Л., 175, 201, 223, 240, 265
Сигер С., 178
270