Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма.pdf
Глава 11. Первая победа: захват ICA
Будучи зарегистрированным республиканцем, Ю. Касл отражал
в основном позицию изоляционистского крыла партии в отношении
помощи иностранным государствам. Он бескомпромиссно настаивал
на её немедленной ликвидации, поскольку она неизбежно обанкротит
США, ослабит экономическую силу стран-реципиентов и разрушит
дружественные отношения между дающей и принимающей помощь
странами. В отношении нового подхода, который в тот момент активно
обсуждался в печати и конгрессе, Ю. Касл утверждал, что «это та же
бесплатная раздача, но с новым лицом», и что администрация совершает преступление, обманывая американский народ в том, что помощь
необходима, а также фактически увековечивая её20. Хотя в опубликованной книге Касл меньше внимания уделил злоупотреблениям в ICA,
он, тем не менее, серьёзно ослабил положение Холистера.
Но самый мощный удар, который оказался смертельным, был нане-
сён Холистеру его бывшими консервативными «братьями по оружию».
В апрельском номере выпускаемого конгрессом издания «Ридерс Дайджест» была опубликована статья конгрессмена Джорджа Мидера21, которая называлась «Наша внешняя помощь – бюрократический кошмар».
В статье автор представил многочисленные свидетельства бессмысленного расточительства в процессе предоставления иностранной помощи и призвал к продолжению расследования со стороны ревизионного
комитета конгресса для недопущения такого транжирства бюджетных
средств в будущем.
Так, Дж. Мидер обвинял директора в таких «смертных грехах»,
с которыми Холистер обещал бороться в самом начале своей карьеры
в ICA. «К началу 1953 г. бюрократия и ее высший эшелон в сфере
внешней помощи разрослись до таких размеров, что конгресс приказал
сократить семитысячный штат на 10%. Однако сегодня этот персонал
стал больше, чем когда бы то ни было, – более 8 тысяч человек. Эта
бюрократия стала такой могущественной, такой самоуверенной, что она
игнорирует конгресс и делает, что захочет».
Приводя многочисленные примеры беззаботных трат денег нало-
гоплательщиков и бессмысленного планирования, Мидер указывал, что
среди тех, кто занимался в ICA планированием операций, «было слишком много людей, являющихся пережитком уже ушедшей политической эпохи “распределения богатства”, которые измеряют успех своих
программ не степенью из завершенности, а количеством потраченных
денег». Вместо того чтобы научить местное население, как помочь самому себе, миссии ICA строили сверхдорогие и бесполезные, а иногда
20
См.: A Voice in the Wilderness.
21
Джордж Мидер являлся опытным дознавателем, работавшим на конгресс, который
во время Второй мировой войны занимался расследованием дел по мошенничеству.
Он также проводил расследования от имени сената в отношении скандалов, связанных
с Корпорацией финансирования реконструкции.
181
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
просто вредные коровники (в Ливане), аэропорты и ирригационные системы (в Афганистане), агро-колледжи (в Эфиопии), автострады (в Таиланде и Иордании, где меньше 9 тысяч автомобилей) и т. д.
Особое неприятие у Мидера вызывала ситуация вокруг нейтральной Индии, где американская миссия из 400 человек «ежедневно трудится над решением тяжелой задачи» потратить 80 млн долл. в год.
Поскольку такую сумму невозможно было потратить в рамках процесса «демонстрации и обучения», т. е. технической помощи, указывал
конгрессмен, то миссия просто стала покупать товары, в основном
бессмысленные для целей развития, – промышленный прокат, станки
и инструменты, а также сырьё для производства. Около 4 млн долл.
было потрачено на автомобили. «Большая часть этих подарков не была
связана ни с одним проектом или программой, а просто передавалась
индийскому правительству, которое оприходовало их в государственные
предприятия в рамках их пятилетнего плана»22.
В результате Мидер делал вывод о том, что «эта не та внешняя
помощь, которую конгресс задумывал. И работает она не так, как следовало бы. Это бюрократия, стремящаяся строить постоянную империю.
Это безудержно растущий корпус технологов и экспертов, который,
если вцепится в простых людей, будет также ненавистен в слаборазвитых странах, как бывшие колониальные владыки, с которыми они
десятилетия воевали, чтобы сбросить с себя»23.
10 апреля 1957 г., выступая в специальном комитете сената по изучению программы внешней помощи, Холистер заявил, что он «работает
над ответом» по ст атье, потому что она «не совсем честная». Он также
представил комитету суммирующий мнение руководства ICA меморандум, который ставил под сомнение точность приведённых в публикации фактов и утверждал, что статья «давала искажённую картину всей
программы»24. В попытке перехватить инициативу меморандум был
разослан членам конгресса, радиокомментаторам и газетам.
Однако беспощадная атака Мидера против Холистера была поддержана комитетом палаты представителей по правительственным операциям, который также жёстко критиковал ICA за обращение с деньгами
помощи: «Агентство пошло по такому пути, который давал ему полную
свободу действий в использовании фондов, свободу от ограничений,
сдержек и противовесов, традиционно накладываемых на исполнительную ветвь власти»25.
22
Meader G. Our Foreign-Aid Program – A Bureaucratic Nightmare // Congressional
Record. 1957. July 15. P. 10628–10629.
23
Ibid. P. 10629.
24
U.S. Congress. Senate. The Foreign Aid Program. Hearings before the Special Committee
to Study the Foreign Aid Program. 85 Congress, 1stSession. Washington, 1957. P. 487–488.
25
Congress is Said to Lack Aid Data // The New York Times. 1957. May 16.
182
Глава 11. Первая победа: захват ICA
15 июля Дж. Мидер продолжил свою атаку на Холистера, предоставив конгрессу дополнительные свидетельства (в основном документы ICA) достоверности своих предыдущих обвинений26. Соответственно, агентство было вынуждено подготовить новый том возражений
с целью «отмыть» своего директора. В первую очередь было указано,
что значительная часть обвинений в адрес ICA была пост роена на «грехах» предшественников (т. е. TCA, MSA и FOA)27. После чего Мидер
стал готовить новую порцию компромата.
Таким образом, атаки против Холистера приобретали постоянный
характер – было ясно, что недоброжелатели не оставят его в покое.
Наконец, в прессу утекли сведения о серьёзных противоречиях между
директором ICA и государственным секретарём относительно необходимости удовлетворить колоссальный запрос о помощи со стороны
правительства Индии, которое просило выделить 500 млн долл. для
своего второго пятилетнего плана.
В конечном итоге все эти неприятности «сломали» Холистера.
Он не выдержал давления и 11 июля подал прошение об отставке, которая была немедленно принята президентом. Эйзенхауэр однако попросил уходящего директора остаться временно на своём посту до конца
текущей сессии конгресса, пока не будет выбран преемник28.
Поскольку Холистер должен был ещё некоторое время работать
в ICA, то публично он лишь слегка обозначил причины своей отставки.
Главной из них являлся диктат госдепартамента в отношении стратегического курса. Соответственно, он настаивал на возвращении директору
всей власти, необходимой для координации военных и экономических
программ помощи. «Во внешнеэкономической сфере, – заявлял Холистер, – Соединённые Штаты должны говорить одним голосом» – голосом директора ICA, и такие правительственные агентства, как экспортно-импортный банк, национальный консультативный комитет и министерство сельского хозяйства не должны были вмешиваться в процесс
координации помощи. Отвечая на обвинения в неэффективном менеджменте, Холистер утверждал, что об этом говорить рано и должно пройти «несколько лет, прежде чем мы сможем увидеть насколько успешной
была игра»29.
Однако в последний день перед окончательной отставкой Холистер выразил свое несогласие с политикой руководства в самой резкой
и эксцентричной форме. 12 сентября, за несколько часов до момента
26
См.: Meader G. Op. cit. P. 10631–10636.
27
См.: International Cooperation Administration. lCA’s Position on Statements of
Congressman Meader from Pages 10761–10766 of the Congressional Record, July 16, 1957.
“File Publications : Reader’s Digest”. Box 52, Subject Files of the Director, 1948–1958. RG
469, NARA.
28
См.: Hollister Quits Foreign Aid Post // The New York Times. 1957. July 12.
29
Drury A. Aid Bill Clears Hurdle in House // The New York Times. 1957. July 17.
183
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
прощания с персоналом агентства и госсекретарём Даллесом, он подписал приказ о том, что «с этого момента внешняя помощь не будет
предоставляться для финансирования государственной промышленности и добывающего сектора (слаборазвитых стран. – С. Ш.) . . . Эту
политику должны проводить другие агентства, такие как экспортноимпортный банк». Этот приказ, по сути, означал, что ICA должна была
поддерживать только частный сектор, как местный, т ак и иностранный,
поскольку возможности агентства были ограничены и нужно было подключать частные ресурсы30.
«Госдепартамент был сначала потрясён, затем взбешён». Его реакция была «резкой и практически враждебной». Один из представителей внешнеполитического ведомства заявил, что дипломатам сверху
«было указано не озвучивать эту директиву публично, . . . поскольку
она может иметь неблагоприятные психологические последствия за рубежом, притом что американская политика помощи не претерпит никаких значительных изменений». Окончательный вердикт заключался
в том, что директива Холистера «ничего не меняла и поэтому была
бессмысленной»31. Однако в частном порядке дипломаты признавали,
что «прощальный приказ» Холистера потенциально создавал проблемы
госдепартаменту, поскольку, например, Нью-Дели мог рассматривать
демарш как публичное оскорбление и отреагировать на него изменением отношения к совместной программе по финансированию второго
пятилетнего плана.
Пытаясь объяснить, почему уходящий директор поступил таким
образом, пресса очень скоро пришла к выводу, что «Холистер . . . хотел
покинуть ICA, совершив некий поступок, который восстановил бы его
репутацию среди консерваторов-республиканцев». Надо сказать, что
впоследствии этот манёвр с «прощальным приказом» оказался весьма
полезным для него: его хвалили за этот шаг не только консерваторы, но даже многие либералы-фритрейдеры, включая самого Милтона Фридмана, который выразил сожаление, что эта мера была быстро
нейтрализована администрацией32.
Этот эпизод демонстрирует, как далеко зашли «младотурки» в продвижении новой стратегии осенью 1957 г. Отставка Холистера стала самым убедительным примером того, что в администрации более не оста-
30
См.: Dale E. U.S. to Stop Aiding Industry Owned by Other Nations // The New York
Times. 1957. September 13.
31
ICA’s Directive Stirs Criticism // The New York Times. 1957. September 14; Baker R.
U.S. Repudiates Hollister Edict on Foreign Aid Policy // The New York Times. 1957.
September 15.
32
См.: Friedman M. Foreign Economic Aid : Means and Objectives // United States
Foreign Aid : Readings in the Problem Area of Wealth / ed. DeVere E. Pentony. San
Francisco, 1960. P. 106; Groseclose E. Diplomacy or Altruism? // Foreign Aid Reexamined :
A Critical Appraisal / ed. James W. Wiggins, Helmut Schoeck. Washington, D.C., 1958.
P. 38.
184
Глава 11. Первая победа: захват ICA
валось места для компромиссов. После длительного периода концентрации сил прогрессисты сумели одержать быструю и решительную победу, взяв под свой полный контроль ICA – важнейший форпост в борьбе
за глобализационную модель мирового экономического порядка.
После этого, продолжая решительно выстраивать огромный на-
правляющий и контролирующий механизм новой программы помощи,
которая должна была стать одним из важнейших элементов реализации
стратегии «отбрасывания», Эйзенхауэр создал координирующий центр
всей деятельности в сфере внешней помощи во главе с помощником
заместителя госсекретаря по экономическим вопросам Дугласом Диллоном. Являясь фактически главой аппарата, решающего все внешнеэкономические вопросы, Диллон получил возможность координировать
программы военной помощи, оборонной поддержки, технической помощи, нового DLF, займов в местной валюте по закону PL-480, а также кредитов экспортно-импортного банка. Для того чтобы облегчить
Диллону выполнение его многочисленных обязанностей, президентом
был создан офис специального помощника заместителя госсекретаря
по координации программ взаимной безопасности, возглавлявшийся
Робертом Барнсом.
Укрепляя механизм координации программ помощи, администра-
ция преследовала двойную цель. Во-первых, это являлось ключевым
требованием сенатского специального комитета по внешней помощи,
сформулированным в его докладе весной 1957 г. Соответственно, плотное связывание воедино всех программ помощи позволяло администрации представить конгрессу «более привлекательный пакет», когда
потребуется продвигать свой запрос на ассигнования.
Во-вторых, пытаясь ответить на часто звучавшую критику в отно-
шении слишком долгого периода ожидания между подписанием соглашений по помощи и началом их практической реализации, чиновники
администрации решили использовать советский опыт. С завистью описывала американская пресса уже на следующий день после подписания советскими дипломатами соглашения по предоставлению помощи.
На местные аэродромы приземлялись самолеты с техниками и инженерами из СССР. Это было возможно потому, что советское министерство
внешней торговли очень тесно взаимодействовало с Министерством
иностранных дел33.
Соответственно, создавая координирующий центр, президент фак-
тически передавал часть оперативных функций государственному департаменту, несмотря на жёсткое сопротивление Дж. Далле са, который
настаивал, что единственной функцией дипломатического ведомства являлось формулирование внешней политики. Тем не менее он сдался,
как утверждали, под давлением вице-президента Р. Никсона, который,
33
См.: Kenworthy E. W. Dillon Slated to Coordinate All Foreign Aid Programs // The
New York Times. 1957. November 15.
185
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
являясь одним из самых радикальных «младотурок», курировал весь
процесс координации34.
С этого момента директор ICA, интегрированный в указанный
мощный механизм в качестве составного элемента, утрачивал остатки
своей координирующей власти. Соответственно, он уже не мог быть
настолько же независимой и влиятельной фигурой, каковой являлись
предыдущие руководители агентства помощи – он становился простым
исполнителем планов госдепартамента и, желательно, активным «продавцом» этих планов конгрессу.
34
Kenworthy E. W. Dillon Slated to Coordinate All Foreign Aid Programs.
Ч а с т ь 3
ИЗВИЛИСТЫМ КУРСОМ: ICA НА ПЕРЕЛОМЕ ЭПОХ
(1958–1961 ГОДЫ)
Глава 12. В поисках равновесия
Процесс смещения фокуса американской внешнеполитической
стратегии с военного «сдерживания» на экономическое «отбрасывание»
с особым акцентом на фактор внешней помощи развивался медленно,
но уверенно и последовательно, особенно после прохождения фазы генезиса в декабре 1955 г. и «точки разворота» в мае 1957 г.
К 1958 г. была обеспечена консолидация прогрессистского крыла администрации, а оппозиционная консервативно-традиционалистская фракция («клуб 4-Н») практически была обезглавлена. В результате внешняя помощь, базировавшаяся на необходимости планирования
и использования общественного капитала, стала ядром внешнеэкономической идеологии администрации, поскольку создание глобальной
многосторонней экономики требовало творческого и планового подхода. В то же время традиционалистская идея ведущей роли частных
капитальных инвестиций была окончательно отвергнута, поскольку использование неконтролируемых рыночных сил в очень чувствительный
момент формирования десятков новых независимых государств могло
привести к тяжёлым последствиям для США с точки зрения баланса
сил в рамках холодной войны.
Среди других перспективных сдвигов можно было наблюдать, например, общее изменение настроений в сенате – поворот от доктрины «сдерживания» к концепции «помощи развитию» поддержала группа, состоявшая из весьма влиятельных демократов (Дж. Фулбрайт,
Дж. Кеннеди, М. Монруни, Дж. Купер и т. д.). В этот же ряд позитивных факторов можно было отнести недоиспользованный потенциал
DLF, улучшение координации всех видов помощи, которое обеспечил
замгоссекретаря Д. Диллон, стабильный уровень финансирования программы «взаимной безопасности» (в диапазоне от 3 до 4 млрд долл.),
приход в ICA нового «двухпартийного» директора Джеймса Смита, который, как ожидалось, должен был повысить эффективность операций
и снизить уровень критики.
187
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
С одной стороны, эта тенденция казалась необратимой. С другой
стороны, наличие сильной оппозиции, медленное развитие законодательного процесса и низкий уровень ассигнований на «помощь развитию» заставили руководство администрации в последние предвыборные годы сфокусироваться на оптимизации уже существующей программы вместо того, чтобы форсировать завершение стратегического
разворота.
Ведущие политики администрации из прогрессистского крыла считали, что такое искусственное торможение, оправданное, возможно,
в политическом плане, не позволяло оперативно реагировать на вызовы, возникавшие в результате внутренних и внешних драматических
событий.
Во-первых, концептуальные дефекты доктрины «взаимной безопасности» привели к стремительному росту количества нейтральных
и про-коммунистических стран среди молодых освободившихся государств, что могло иметь тяжёлые по следствия для республиканской
партии в контексте грядущих выборов 1960 г. Именно поэтому вопросу
пересмотра внешнеполитической доктрины уделялось так много внимания и сил.
Во-вторых, многие радикалы-прогрессисты в администрации
и конгрессе были чрезвычайно озабочены возникшей угрозой провала
индийского второго пятилетнего плана, что могло привести к непредсказуемым последствиям, принимая во внимание непосредственную
близость и колоссальный динамизм коммунистического Китая. «Весь
процесс развития китайской коммунистической экономики, начиная
с 1949 г., представлялся весьма впечатляющим», – вспоминал руководитель CENIS У. Ростоу. Однако в 1958 г., в момент, когда «большой
скачок» был на своем пике, «экономическое развитие Китая представлялось большинству обозревателей грандиозным, оригинальным и явно
успешным предприятием. . . . Сельское хозяйство и промышленное
производство действительно стремительно росло, и мир с искренним
восхищением наблюдал за этим». С другой стороны, «в 1958 г. индийское экономическое развитие было с амым слабым с момента получения
независимости в 1947 году»1. Соответственно, существовала реальная
угроза, что тенденция 1957 г., когда коммунисты победили на выборах
в некоторых индийских штатах, могла получить дальнейшее развитие,
что означало бы катастрофу для внешней политики администрации
Эйзенхауэра в целом.
В-третьих, латиноамериканский регион, который всегда находился
на периферии внимания администрации, погружался в трясину радикальных националистических и антиамериканских настроений в результате общего пренебрежительного отношения и хищнической деятельности сырьевых корпораций США. Активность Ф. Кастро на Кубе,
1
Rostow W. Eisenhower, Kennedy, and Foreign Aid. Austin, 1985. P. 32–33.
188
Глава 12. В поисках равновесия
беспорядки во время визита в Венесуэлу вице-президента Р. Никсона
в мае 1958 г. и энергичное совет ское экономическое проникновение
в регион стали самыми яркими проявлениями этих настро ений.
В-четвёртых, несмотря на провозглашение так называемой «доктрины Эйзенхауэра» в 1957 г. и активное использование как «кнута»,
так и «морковки», которая включала большие объёмы дополнительной
помощи, ближневосточный регион в целом явно поворачивался в сторону коммунистического лагеря в глобальном идеологическом конфликте. Египет, например, превратился в близкого друга коммунистических
стран и центр антиамериканской оппозиции для всего арабского мира.
Ирак, который являлся столпом американской политики «взаимной безопасности» в регионе, также повернулся спиной к США в результате
военного переворота 1958 г., после которого Багдадский пакт практически перестал существовать. Все эти факторы и факты позволили
оппозиции в Вашингтоне утверждать, что администрация проводила
неправильную политику в слаборазвитом мире в целом и использовала
внешнюю помощь крайне неэффективно в частности.
На этом бесславном фоне 1958 г. стал годом триумфальных успехов коммунистического лагеря в отношении роста его влияния в странах «третьего мира» за счет эффективного использования внешней помощи. В январе 1958 г. госдепартамент опубликовал пугающие цифры: общая советская помощь, предоставленная одиннадцати ключевым странам Ближнего Востока, составила 1,9 млрд долл., из которых
1,5 млрд долл. были предоставлены в форме экономической помощи.
Эту цифру нужно было сравнить с 900 млн долл. американской помощи
региону. А кроме того, программа американской помощи покрывала
более широкий регион, чем советская помощь, которая концентрировалась на таких важнейших в стратегическом отношении странах, как
Египет, Цейлон и Йемен2. Эти цифры и факты должны были подтвердить правильность нового курса администрации и необходимость
хотя бы подтянуть американские фонды «помощи развитию» к советскому уровню финансирования.
Однако в середине 1958 г., несколько раньше, чем ожидалось, американская экономика стала погружаться в рецессию. Это было не слишком плохо с точки зрения предстоявших президентских выборов, поскольку к ноябрю 1960 г. её негативные последствия должны были быть
уже преодолены. Единственной проблемой представлялась вероятность
посткризисной инфляции, которая могла стать большой угрозой для
национальной экономики. Поэтому общее сокращение правительственных расходов рассматривалось в качестве одной из самых эффективных
мер для борьбы с этой проблемой. Вдобавок правительство столкнулось со стремительным ростом внешнеторгового дефицита, который
вёл к потере золотого запаса со скоростью 2 млрд долл. в год (что
2
См.: Cut in Interest for Aid is Balked // The New York Times. 1958. January 19.
189
Помощь США слаборазвитым странам. Дуайт Эйзенхауэр и «отбрасывание» коммунизма
и произошло в 1958 г.). Таким образом, ситуация вынуждала администрацию отказаться от увеличения общего объёма помощи как универсального метода решения внешнеполитических проблем.
Кроме того, постоянные сокращения со стороны конгресса бюджета MSP в предыдущие годы, которые были значительно более благополучными, делали перспективы роста уровня помощи практически
безнадёжными. Наконец, в 1958 г. эти перспективы были окончательно
похоронены приближавшимися промежуточными выборами, когда уже
избранные конгрессмены предпочитали демонстрировать свой профессионализм с помощью решения простых и очевидных проблем. Внешняя помощь не считалась простой и очевидной. Иногда благожелательно настроенные законодатели буквально умоляли представителей
администрации объяснить им, как «мы можем позитивно преподнести
эту ситуацию избирателям, которые критично отно сятся к внешней помощи? Как мы можем показать им, что помощь вместо опустошения
их карманов добавляет деньги в их карманы, поскольку это тот язык,
который они понимают. Иногда с ними очень сложно говорить на со-
циальные и моральные темы»3.
Более того, учитывая, что внешняя помощь по природе своей была
самой сложной и запутанной изо всех правительственных программ,
а также из-за её политической уязвимости многие конгрессмены выбирали эту программу, чтобы на ней демонстрировать свою силу и приверженность «здоровым» экономическим принципам. Всё это превращало программу в некое подобие удобного «козла отпущения».
Все вышеприведённые причины, в первую очередь необходимость
уменьшить финансирование MSP в целом, и предопределили тактику администрации при запросе ассигнований на программу «взаимной
безопасности» на 1958 г. В конечном итоге было решено запросить
сумму меньшую, чем в предыдущие годы, но постараться не допустить
её серьёзного урезания со стороны конгресса. Кроме того, предполагалось из окончательной суммы направить на экономические проекты
б´ольшую, чем ранее, долю за счет сокращения военной составляющей
и таким образом продолжить постепенный переход на рельсы «помощи
развитию».
Хотя такая тактика давала администрации возможность сэкономить
часть фондов (что было важно с точки зрения приближавшихся выборов), она не позволяла получить деньги, необходимые для улучшения
текущей экономической ситуации в странах «третьего мира». Поэтому в дополнение к обычной двухсторонней помощи было решено активировать каналы многостороннего финансирования. Во-первых, это
подразумевало привлечение ресурсов уже восстановившихся стран Западной Европы для поддержки американских двухсторонних программ.
3
Цит. по: Document 34. Congressional Interest in the Domestic Impact of Aid //
Baldwin D. Foreign Aid and American Foreign Policy : A Documentary Analysis. N.Y. ;
Washington ; L., 1966. P. 196–197.
190