Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
ройство, территориальное планирование и градостроительное
зонирование, ведение кадастра недвижимости, мониторинг
земель, надзор (контроль) за их охраной и использованием
и т. д. В связи с этим правовой институт управления использованием и охраной земель занимает важное место в системе
земельно го права.
Масштабная инвентаризация и ревизия государственных
функций на федеральном уровне началась в 2003 году, а 25 октября 2005 г. Правительство РФ одобрило концепцию административной реформы на 2006–2010 гг., а также план мероприятий
по ее проведению. Анализ проводимой реформы позволяет
выделить 2 основных ее направления. Первое — реорганизация
системы исполнительных органов власти, причем не как очередное структурное изменение, а как комплексная перестройка
всей функциональной модели. Второе — регламентации всех
административных процедур, что позволяет повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее
максимально удобной для бизнеса и граждан, включить механизм досудебного обжалования действий чиновников.
Основу современной системы органов управления земельными ресурсами (см. рис. 1) заложил Указ Президента РФ
от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти», в соответствии с которым
в систему федеральных органов исполнительной власти входят
федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Последующими Указами Президента РФ —
от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти», от 24 сентября 2007 г. № 1274
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной
власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г.
№ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной
власти», от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе
государственной регистрации, кадастра и картографии» —
сформирована следующая система органов управления земельными ресурсами:
151
§Й¼¹ЖФМИЙ¹»Д¾ЖБША¾Е¾ДХЖФЕБЙ¾КМЙК¹ЕБ
¾½¾É¹ÄÕÆÔ¾
Çɼ¹ÆÔÌÈɹ»Ä¾ÆÁØ
¨É¾ÀÁ½¾ÆË©
¨É¾½Ê¾½¹Ë¾ÄÕ
¨É¹»Á˾ÄÕÊË»¹©
¥БЖБКЛ¾ЙКЛ»ЗИЙБЙЗ½ЖФО
Й¾КМЙКЗ»БЦГЗДЗ¼ББ©
¥БЖБКЛ¾ЙКЛ»ЗК¾ДХКГЗ¼З
ОЗАШВКЛ»¹©
¥БЖБКЛ¾ЙКЛ»З
ЦГЗЖЗЕБР¾КГЗ¼З
ɹÀ»ÁËÁØ©
§É¼¹ÆÔÌÈɹ»Ä¾ÆÁØ
Ê̺ӾÃËÇ»©
¹Å¾ÊËÁ˾ÄÁ¨É¾½Ê¾½¹Ë¾ÄØ
Èȹɹ˨ɹ»Á˾ÄÕÊË»¹©
БНБЛЗК¹ЖБЛ¹ЙЖЗЕМЖ¹½АЗЙМ
¼ÇÊ̽¹ÉÊË»¾ÆÆÇÂɾ¼ÁÊËɹÏÁÁ
ÈÇÌÈɹ»Ä¾ÆÁ×¼ÇÊ̽¹ÉÊË»¾ÆÆÔÅ
§É¼¹ÆÔ
žÊËÆǼÇ
К¹ЕЗМИЙ¹»Д¾ЖБШ
¨É¹»Á˾ÄÕÊË»¹©
¾½¾É¹ÄÕƹØÊÄÌ¿º¹
ÈÇƹ½ÀÇÉÌ»Ê;ɾ
ИЙБЙЗ½ЗИЗДХАЗ»¹ЖБШ
¾½¾É¹ÄÕƹØÊÄÌ¿º¹
ИЗ»¾Л¾ЙБЖ¹ЙЖЗЕМ
¾½¾É¹ÄÕƹØÊÄÌ¿º¹
ù½¹ÊËɹÁùÉËǼɹÍÁÁ
¾½¾É¹ÄÕÆǾ¹¼¾ÆËÊË»Ç
ÁÅÌÒ¾ÊË»ÇÅ
Рис. 1. Структура системы органов управления земельными ресурсами
Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Осу-
ществляет государственное управление в области организации
152
и функционирования особо охраняемых природных территорий
федерального значения. Оно выполняет функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства
и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты,
леса, расположенные на землях особо охраняемых природных
территорий, мониторинга окружающей природной среды, ее
загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся
особо охраняемых природных территорий и государственной
экологической экспертизы.
В структуре данного министерства следует выделить
Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.
Данная служба осуществляет государственный земельный
надзор в пределах своих полномочий, надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной надзор) на землях особо охраняемых природных
территорий федерального значения.
Министерство сельского хозяйства РФ. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу
таких земель. Надзор в сфере земельных отношений (в части,
касающейся земель сельскохозяйственного назначения) обеспечивает Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, входящая в структуру вышеуказанного
министерства.
Министерство экономического развития РФ. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений
(за исключением земель сельскохозяйственного назначения),
153
государственного кадастра недвижимости, осуществления
государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации
прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии.
Непосредственно функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных
данных РФ осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.
Функции по управлению федеральным имуществом,
функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных
отношений осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Данное агентство
осуществляет следующие полномочия в установленной сфере
деятельности:
обеспечивает поступление в федеральный бюджет
средств от продажи земельных участков, находящихся
в федеральной собственности, продажи права на заключение
договора аренды земельного участка на торгах (аукционах,
конкурсах);
принимает решение о проведении торгов в форме аукци-
она или направляет в установленном порядке в Министерство
экономического развития РФ для внесения в Правительство
РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и условиях конкурса;
заключает договоры аренды и купли-продажи земель-
ных участков по результатам торгов;
осуществляет от имени РФ юридические действия
по защите имущественных и иных прав и законных интересов
РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом;
154
принимает решение о приватизации земельных участ-
ков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого
имущества, находящихся в федеральной собственности.
Кроме указанных органов управления земельными ресурсами, представленную систему могут дополнять и иные государственные органы исполнительной власти, которые также
при взаимодействии с рассмотренными органами управления
в пределах своей компетенции осуществляют регулирование
деятельности в сфере рационального использования и охраны
земельных ресурсов на современном этапе развития России
как правового государства.
8.3. Функции управления в сфере
использования и охраны земель
Мониторинг земель. Рассматривая функции государственного управления земельными ресурсами, выделяют
государственный мониторинг земель как одно из средств информационного обеспечения государственного регулирования
земельных отношений. Мониторинг земель является составной
частью государственного мониторинга окружающей среды. Его
объектами являются все земли в РФ.
В соответствии со ст. 67 ЗК РФ мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Согласно
Положению об осуществлении государственного мониторинга
земель, утвержденному постановлением Правительства РФ
от 28 ноября 2002 г. № 846, его задачами являются:
своевременное выявление изменений состояния земель,
оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций
о предупреждении и об устранении последствий негативных
процессов;
информационное обеспечение государственного земель-
ного контроля использования и охраны земель, иных функций
155
в области государственного и муниципального управления
земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии земель.
В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными,
региональными и местными программами.
Государственный мониторинг земель в РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) осуществляет
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
и картографии (Росреестр. Государственный мониторинг земель
сельскохозяйственного назначения осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ).
Выделяют следующие виды мониторинга:
федеральный охватывает всю территорию РФ;
региональный охватывает территории, ог раниченные
физико-географическими, экономическими, административными и иными границами;
локальный ведется на территориальных объектах ниже
регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований и элементарных структур, ландшафтно-экологических комплексов.
Государственный мониторинг земель включает в себя:
сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку
и хранение;
непрерывное наблюдение за использованием земель
исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
анализ и оценку качественного состояния земель с уче-
том воздействия природных и антропогенных факторов.
Получение информации при осуществлении мониторинга
может проводиться с использованием:
дистанционного зондирования (съемки и наблюдения
с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой
авиации и других летательных аппаратов);
156
сети постоянно действующих полигонов, эталонных
стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;
наземных съемок, наблюдений и обследований (сплош-
ных и выборочных);
соответствующих фондов данных.
Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые
в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения подразделяются:
на базовые (проводятся для получения данных о состоя-
нии земель на момент начала ведения мониторинга);
периодические (проводятся для получения данных
о состоянии земель за определенный период — раз в 3 года
и более);
оперативные (проводятся для получения данных о со-
стоянии земель на текущий момент).
Надлежащее развитие законодательства об осуществлении государственного мониторинга земель должно определять порядок проведения земельного мониторинга на всей
территории РФ в современных условиях, совместно с другими
федеральными, региональными и локальными программами
мониторинга окружающей среды, что, по нашему мнению,
будет способствовать реализации обеспечения экологического
равновесия, предотвращению крупномасштабных экологических катастроф и ликвидации их последствий.
Землеустройство. Включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов
землеустройства, организации рационального использования
гражданами и юридическими лицами земельных участков для
осуществления сельскохозяйственного производства, а также
по организации территорий, используемых общинами коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
РФ. При оценке места и роли землеустройства важно учитывать, что «это не просто отвод и определение границ земельного
157
участка, а решающий фактор радикального изменения к земле
как к национальному богатству путем введения многообразия
форм собственности и системы организации использования
44
земли»
.
Правовыми основами проведения землеустройства являются ст. 68, 69 ЗК РФ, ФЗ «О землеустройстве», Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 апреля
2002 г. № 214, Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения
землеустройства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514, и другие нормативные правовые
акты.
Изучение состояния земель проводится в целях получения
информации об их количественном и качественном состоянии
и включает в себя следующие виды работ:
почвенные, геоботанические и другие обследования
и изыскания;
оценка качества земель;
инвентаризация земель.
Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов
местного самоуправления, собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев или по решению суда.
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну,
и сведений, относящихся к личности собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.
Основаниями проведения землеустройства являются:
решения федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
44
См.: ст. 1 ФЗ «О землеустройстве».
158
договоры о проведении землеустройства;
судебные решения.
Землеустройство может носить обязательный и добровольный характер.
В обязательном порядке землеустройство проводится
в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
выявления нарушенных земель, а также земель, под-
верженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению,
загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим
негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консер-
вации земель, рекультивации нарушенных земель, защите
земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами
производства и потребления, радиоактивными и химическими
веществами, заражения и других негативных воздействий.
Разновидностью землеустройства является внутрихозяйственное землеустройство. Оно проводится в целях организации
рационального использования земель сельскохозяйственного
назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным
малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока
РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства
выполняются следующие виды работ:
1) организация рационального использования гражданами
и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация
территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами,
относящимися к коренным малочисленным народам Севера,
159
Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни;
2) разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите
земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами
производства и потребления, радиоактивными и химическими
веществами, заражения и других негативных воздействий.
В результате проведения мероприятий по землеустройству
создаются фонды землеустроительной документации. К видам
землеустроительной документации относятся:
генеральная схема землеустройства территории РФ,
схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;
карты (планы) объектов землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
проекты улучшения сельскохозяйственных угодий,
освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель,
защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания,
вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
отходами производства и потребления, радиоактивными
и химическими веществами, заражения и других негативных
воздействий;
материалы почвенных, геоботанических и других обсле-
дований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации
земель;
тематические карты и атласы состояния и использова-
ния земель.
Информация о документах государственного фонда данных, перечне услуг по информационному обеспечению, порядке
и условиях доступа к ним носит открытый характер и предоставляется по запросу заинтересованных лиц.
Контроль за проведением землеустройства осуществляет
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]