Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
4.3. Государственная политика
в сфере охраны земель
и их эффективного использования
В целях создания и совершенствования правовых,
экономических, социальных и организационных условий
для развития земельных отношений, исходя из понимания
о земельных участках как об особых объектах природного
мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве
и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом
имуществе с особым правовым режимом Правительством РФ
были разработаны и утверждены Основы государственной
политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 годы (далее — Основы государственной
политики использования земельного фонда) (утверждены
распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р).
В Основах государственной политики определены основные
цели, задачи и направления реализации государственной
политики по управлению земельным фондом, под которым
понимается совокупность всех земельных участков и земель,
расположенных в границах территории РФ.
Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использо-
вания земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском
хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности
страны. Основные задачи государственной политики: создание
условий для организации рационального и эффективного
использования земельных участков, включающих в себя учет
общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий
прав участников земельных отношений; обеспечение охраны
природы и окружающей среды, в том числе охраны земель
и сохранения объектов культурного наследия; сохранение
61
и повышение качественного состояния земель; сохранение
статуса особо охраняемых природных территорий как особо
охраняемых земель в составе земельного фонда; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского
оборота земельных участков, в том числе направленных
на защиту прав на недвижимое имущество, а также снижения
административных барьеров и обеспечения налогообложения
недвижимости.
Основными направлениями государственной политики
по управлению земельным фондом являются: совершенствование порядка определения правового режима земельных
участков путем исключения из земельного законодательства
принципа деления земель по целевому назначению на категории; совершенствование порядка предоставления земельных
участков гражданам и организациям; обеспечение гарантий
прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков; совершенствование порядка образования
земельных участков; совершенствование государственного
земельного надзора и муниципального земельного контроля;
совершенствование порядка изъятия земельных участков для
государственных и муниципальных нужд; совершенствование
порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для
такого изъятия, а также полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием; уточнение случаев
и порядка установления ограничений прав собственности
на земельный участок без изъятия земельного участка,
а также прав ограниченного пользования чужим земельным
участком для обеспечения размещения линейных объектов
и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих
государственное или муниципальное значение; развитие
государственного мониторинга земель; совершенствование
взаимодействия органов государственной власти и органов
62
местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также совершенствование порядка предоставления государственных
услуг в области земельных отношений.
Цели, задачи и направления государственной политики
по управлению земельным фондом определены в соответствии
с Экологической доктриной РФ, одобренной распоряжением
Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р (далее —
Доктрина). В Доктрине отмечается, что устойчивое развитие
РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также
национальная безопасность могут быть обеспечены только
при условии сохранения природных систем и поддержания
соответствующего качества окружающей среды. Стратегической целью государственной политики в области экологии
является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого
развития общества, повышения качества жизни, улучшения
здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения
экологической безопасности страны. Для этого необходимы,
в частности, сохранение и восстановление природных систем,
их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого
общества; обеспечение рационального природопользования
и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей.
Повышение почвенного плодородия и урожайности,
расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет
неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем является одним из основных
направлений Доктрины продовольственной безопасности РФ,
утвержденной Указом Президента РФ от 30 января 2010 г.
№ 12
0.
Вопросы совершенствования использования земельных
ресурсов стали предметом обсуждения на заседании Президиума Государственного Совета 9 октября 2012 г. «О повышении
63
эффективности управления земельными ресурсами в интере-
29
сах граждан и юридических лиц»
. В частности, на заседании
обсуждались вопросы разграничения собственности на землю,
категорийности земель, необходимости формирования единого
информационного ресурса о земельных участках, совершенствования условий предоставления земельных участков в собственность и аренду, комплексности использования земли для
строительства жилья.
29
Заседание Президиума Государственного совета 9 октября
2012 г. // Президент России. Государство [Сайт]. — URL: http://state.
kremlin.ru/face/16618.
64
Глава 5. ПРАВО
СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА
НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
5.1. Право собственности на земельные
участки: понятие и формы
Право собственности на землю может рассматриваться
в объективном смысле как правовой институт, представляющий совокупность норм, регулирующих отношения по поводу
владения, пользования и распоряжения земельными участками. Субъективное право собственности на землю — это установленная мера возможного поведения носителя субъективного
права.
Право собственности на землю не является абсолютным.
Из ст. 9 и 36 Конституции РФ следует, что право собственности
на землю подлежит ограничению. Как считает И. А. Иконицкая,
ограничения права собственности имеют целью: предотвращение концентрации крупных земельных участков в руках
одного лица; соединение собственника и сельскохозяйственного
товаропроизводителя в одном лице; соблюдение экологических
требований при использовании земли; обеспечение целевого
использования земельных участков; регулирование рынка
земли
оборотоспособность земель.
ГК РФ, ст. 15–19 ЗК РФ в РФ признаются следующие формы
30
. С учетом вышеизложенного в ст. 27 ЗК РФ определена
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 212
30
См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации:
Учебник. — М.: Юристъ, 2002. — С. 65.
65
собственности на землю: частная, государственная (федеральная и субъектов РФ), муниципальная (городских округов,
районов, поселений).
Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ земельные
участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, являются государс-
твенной собственностью, которая разграничивается на собственность федеральную и собственность субъектов РФ.
В п. 1 ст. 215 ГК РФ установлено, что муниципальной собс-
твенностью является имущество, принадлежащее на правах
собственности муниципальным образованиям. В соответствии
с ч. 2–4 ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» муниципальная
собственность на земельные участки разграничивается на собственность поселений, городских округов и муниципальных
районов.
В ст. 17–19 ЗК РФ установлены основания отнесения земель
к собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальной.
Это земельные участки, признанные таковыми федеральными
законами, а муниципальной собственностью — и законами
субъектов РФ. Право государственной или муниципальной
собственности возникает при разграничении государственной
собственности на землю, а также по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Муниципальной
собственностью признаются и земельные участки, от права
собственности на которые отказался собственник, если иное
не предусмотрено другими федеральными законами. В собственность муниципальных образований для обеспечения их
развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами
границ муниципальных образований.
В настоящее время приняты нормативные правовые акты,
устанавливающие формы собственности на некоторые катего-
рии и виды земель. Например, ЛК РФ, ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях», ФЗ «Об особенностях управления
и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».
66
Непосредственно в перечисленных нормативных правовых
актах определена форма собственности соответственно на земли лесного фонда, особо охраняемых природных территорий,
железнодорожного транспорта.
Основания и порядок разграничения государственной собственности на землю предусмотрены ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации». В ст.
кона определены земельные участки, которые могут относиться к перечисленным выше формам собственности. Например,
к собственности субъектов РФ относятся земельные участки,
занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ, а также земельные участки,
предоставленные органам государственной власти субъектов
РФ, казенным предприятиям, государственным унитарным
предприятиям или некоммерческим организациям, созданным
органами государственной власти субъектов РФ, и иные земли
и земельные участки, предусмотренные федеральными законами.
Право собственности на землю РФ, субъектов РФ или
муниципальных образований возникает после осуществления государственной регистрации на основании заявления
исполнительного органа государственной власти или органа
местного самоуправления либо действующего по их поручению
лица. Перечень документов, необходимых для государственной
регистрации права собственности РФ, субъектов РФ или муниципального образования на земельный участок, утвержден
постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404
«Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю», которым установлено,
что для государственной регистрации права государственной
или муниципальной собственности на земельный участок
представляются либо правоустанавливающие документы
3.1 данного за-
67
на земельный участок, либо правоустанавливающие документы
на объекты недвижимости, находящиеся на нем. До введения
в действие ст.
декса Российской Федерации» разграничение государственной
собственности на землю осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», в настоящее
время утратившим силу.
Примером основания возникновения государственной или
муниципальной собственности, предусмотренного гражданским
законодательством, является выкуп для государственных или
муниципальных нужд земельных участков, предоставленных
в частную собственность.
Кроме права собственности на земельные участки, в действующем законодательстве закрепляются и ограниченные
вещные права: пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, сервитуты. В Концепции
развития гражданского законодательства РФ и проекте ФЗ
№ 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую,
третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» предлагается расширить перечень ограниченных
вещных прав на земельные участки, закрепив право застройки (суперфиций) и право постоянного владения и пользования
(эмфитевзис).
Право застройки — владение и пользование земельным
участком, а также находящимися (возведенными) на нем зданиями и сооружениями. Право застройки является срочным
(от 50 до 199 лет), отчуждаемым (переходит в порядке правопреемства), платным. После истечения срока действия права
застройки здания и сооружения становятся собственностью
владельца земельного участка.
Правом постоянного землевладения является право владения и пользования чужим земельным участком, устанавливаемое бессрочно или на определенный срок для ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации
3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного ко-
68
рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых
территорий и геологических объектов, а также для иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано
с использованием природных свойств и качеств земельного
участка. Право постоянного владения и пользования является
бессрочным (по соглашению сторон может быть установлен срок
не менее 50 лет), отчуждаемым (переходит в порядке правопреемства), платным.
5.2. Право пожизненного
наследуемого владения землей
В ЗК РФ сохраняется право пожизненного наследуемого
владения, хотя после введения в действие ЗК РФ земельные участки на данном праве больше не предоставляются
(п. 1 ст. 21 ЗК РФ). Но граждане, приобретшие земельные участки на этом праве до введения в действие ЗК РФ, сохраняют
его. Для граждан, использующих земельные участки на праве
пожизненного наследуемого владения для ведения личного
подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства,
индивидуального гаражного или индивидуального жилищного
строительства, предусмотрена упрощенная процедура регистрации права собственности на них. В соответствии со ст. 2
ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» регистрация происходит на основании
документов, устанавливающих право пожизненного наследуемого владения. Не допускается регистрация права собственности лишь на те участки, которые запрещено предоставлять
в частную собственность.
Субъектами права пожизненного наследуемого владения
могут выступать только граждане, которые вправе совершать
лишь одну сделку — передать земельный участок по наследству.
В п. 2 ст. 21 ЗК РФ предусмотрено, что распоряжение земельным участком, используемым на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав
5.2
69
на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения
земельным участком по наследству проводится на основании
свидетельства о праве на наследство.
5.3. Право постоянного (бессрочного)
пользования землей
В п. 1 ст. 20 ЗК РФ содержится перечень субъектов, которым могут предоставляться земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования после введения в действие
ЗК РФ, — это государственные и муниципальные учреждения,
казенные предприятия, центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий,
а также органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
В ст. 20 ЗК РФ устанавливается, что право постоянного
(бессрочного) пользования находящимися в государственной
или муниципальной собственности земельными участками,
возникшее у граждан или юридических лиц, не указанных
выше, до введения в действие ЗК РФ, сохраняется.
Граждане, использующие земельные участки на данном
праве для ведения личного подсобного, дачного хозяйства,
огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или
индивидуального жилищного строительства, могут зарегистрировать право собственности на них на основании документов,
устанавливающих право постоянного (бессрочного) пользования
(ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Для юридических лиц, использующих земельные участки
на праве постоянного (бессрочного) пользования, не указанных
в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, устанавливался срок, до наступления которого они были обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования, приобретая земельные участки в собственность или на правах аренды, — 1 июля 2012 г. С 1 января
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]