Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
отражается специфика правового регулирования земельных
отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшем природным
ресурсом и средством производства
5
. Такое же мнение имеет
О. И. Крассов, считающий, что гражданское законодательство
определяет общие положения, а в земельном законодательстве
отражается соответствующая специфика, обусловленная особенностями земли как природного объекта и природного ресурса. В рамках только гражданского законодательства не могут
быть урегулированы все вопросы права собственности, иных
вещных прав на землю и некоторые иные. Гражданское и земельное законодательство преследуют разные цели. Основная
цель гражданского законодательства заключается в том,
чтобы, регулируя отношения принадлежности и присвоения
материальных благ, составляющих предпосылку и результат товарообмена, регулировался сам процесс товарообмена.
Для земельного законодательства эта цель имеет важное значение, но не является главной, рассматривается непосредственно
в контексте обеспечения задачи рационального использования
и охраны земель
6
.
Дискуссии о соотношении земельного и гражданского права, разграничении сферы действия норм этих отраслей права
особенно активно ведутся в последнее время в связи с обсуждением Концепции развития гражданского законодательства,
одобренной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября
2009 г. и проекта ФЗ № 47538-6 «О внесении изменений в части
первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса
5
См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации:
Учебник. — М.: Юристъ, 2002. — С. 40–41.
6
См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации. — 2-е изд., перераб. — М.: Норма, 2009. — С. 36; Крассов О. И.
Земельное право: Учебник. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма,
2012. — С. 52–58.
21
Российской Федерации, а также в отдельные законодательные
7
акты Российской Федерации»
.
В дискуссиях о разграничении сферы действия норм гражданского и земельного права и законодательства обращается
внимание на то, что «невозможно отношения по поводу одного
и того же земельного участка разорвать на две части, в которых земельный участок выступает как бы в разных ипостасях
и влечет за собой две группы правоотношений: земельные
и имущественные. Между указанными группами, или видами,
отношений проходит условная линия разграничения регули-
8
рующих их земельного и гражданского законодательства»
.
Необходимо согласиться и с тем, что из ГК РФ невозможно изъять нормы о вещных правах на земельные участки, поскольку
именно эти объекты составляют основу института вещных прав
и фактически исчерпывают его содержание, кроме того, будет
нарушена целость правового регулирования гражданских отношений
9
.
В основе научных дискуссий по этой проблеме лежит
характеристика объекта, по поводу которого возникают соответствующие отношения, — земельные участки, являющиеся
одновременно природным объектом, природным ресурсом, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных
прав на землю. Именно многофункциональное значение земли
позволяет говорить об особом предмете правового регулирования земельного права.
С.А. Боголюбов отмечает, что в настоящее время оптимальным является сочетание гражданско-правовых основ регули-
7
Речь идет о редакции, принятой Государственной думой Феде-
рального Собрания Российской Федерации в I чтении 27 апреля 2012 г.
8
Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Чаркин С. А., Черноморец А. Е.
К вопросу общей теории права и в его защиту // Право и политика. —
2010. — № 3. — С. 380.
9
См.: Васильева М. И. Отраслевая дифференциация правового ре-
гулирования земельных отношений в контексте развития гражданского
законодательства // Хозяйство и право. — 2010. — № 4. — С. 33–34.
22
рования оборота земельных участков со специфическими земельно-правовыми положениями и ограничениями, которыми
регламентируется использование земель 10.
При регулировании отношений в сфере управления
земельными ресурсами нормы земельного законодательства
соотносятся с нормами административного и муниципального
права. Если в нормативных правовых актах, определяющих
порядок организации деятельности государственных органов
управления и органов местного самоуправления, лишь перечисляются их полномочия в сфере управления земельными
ресурсами, то в земельно-правовых нормативных актах
они детализируются. Например, в ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости» определяются полномочия органов
управления, которыми они наделяются при ведении кадастра
объектов недвижимости и осуществлении кадастрового учета
земель.
Права на земельные участки могут возникать на основании
актов органов управления. Именно земельным законодательством определяется порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной
собственности, органами государственного управления и местного самоуправления.
Земля — это не только недвижимое имущество, но и природный объект и природный ресурс, поэтому нормы земельного
права соотносятся с нормами природоресурсного и экологического права. Использование таких природных объектов, как
леса, недра, невозможно без использования земли, поэтому
правовой режим земель, занятых лесами, предоставленных
для добычи полезных ископаемых, определяется как нормами
земельного, так и соответственно нормами лесного законодательства и законодательства о недрах.
10
См.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция
развития гражданского законодательства // Журнал российского
права. — 2010. — № 1. — С. 43; Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере
экологии. — М.: Эксмо, 2010. — С. 69–78.
23
При использовании земельных участков должны соблюдаться требования экологического законодательства, так как
земля, являясь природным объектом, находится в экологической взаимосвязи с иными объектами окружающей природной
среды. Экологические требования при использовании земель
содержатся в эколого-правовых нормативных актах, например
ФЗ «Об охране окружающей среды».
Значимым является соотношение международного и национального права. Происходящие процессы глобализации
порождают вопросы: каковы пределы сближения законодательства различных государств и должны ли сохраняться
исторически сложившиеся национальные правовые традиции?
Усиление международных связей требует при регулировании
земельных отношений учитывать международные и зарубежные эколого-правовые институты, их унификации и гармонизацию, при этом обязательно должны сохраняться национальные
традиции.
1.4. Принципы земельного
права и законодательства
Принципы земельного права и законодательства — это
основополагающие начала, отражающие особенности регулирования земельных отношений
Основные принципы земельного законодательства опреде-
лены в ст. 1 ЗК РФ.
Первый из них — учет значения земли как основы жизни
и деятельности человека, согласно которому регулирование
отношений по использованию и охране земли осуществляется
исходя из представлений о земле как природном объекте,
11
.
11
См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. — М.: Го-
родец, 2005; Чмыхало Е. Ю. Принципы земельного права // Принципы
российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред.
Н. И. Матузова, А. В. Малько. — Саратов: ГОУ ВПО «СГАП», 2010.
24
охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,
природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления
хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права
собственности и иных прав на землю.
Данный принцип основан на положении, закрепленном
в ст. 9 Конституции РФ, устанавливающем, что земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Регулирование земельных отношений
с учетом данного принципа осуществляется таким образом, что
в первую очередь учитывается значение земли как природного
объекта и природного ресурса, а поэтому нормы земельного
законодательства прежде всего имеют целью обеспечить рациональное использование и охрану этого объекта.
Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека лежит в основе разграничения гражданского и земельного законодательства. Не отрицая значения
земли как недвижимого имущества, земельное законодательство учитывает ее особенности как природного объекта и природного ресурса.
С этим принципом связан принцип приоритетной охра-
ны земли как важнейшего компонента окружающей среды
и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед
использованием земли в качестве недвижимого имущества,
согласно которому владение, пользование и распоряжение
землей осуществляются собственниками земельных участков
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Являясь природным объектом, земля находится во взаимосвязи
с иными природными объектами, изменение ее состояния
может привести к негативному воздействию на иные природные объекты. Например, загрязнение земель в водоохранных
зонах водных объектов может привести к загрязнению водного объекта. Для предотвращения негативного воздействия
25
на водный объект в указанных зонах устанавливается особый
режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность, запрещающий те ее виды, которые
могут привести к загрязнению или засорению водного объекта
(ст. 65 ВК РФ).
Сохранение окружающей среды необходимо для создания
благоприятных условий для жизни и деятельности человека,
поэтому следующим принципом является приоритет охраны
жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель
должны быть приняты такие решения и осуществлены такие
виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное)
воздействие на здоровье человека, даже если это потребует
больших затрат.
Реализация данного принципа обеспечивается такими
требованиями земельного и экологического законодательства,
как соблюдение экологических требований при выборе земельного участка (п. 2 ст. 31 ЗК РФ), соблюдение нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия
на окружающую среду, в том числе нормативов предельно
допустимых концентраций химических веществ, включая
радиоактивные вещества в почве (ст. 21, 22 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
В качестве гарантии соблюдения этого принципа можно
рассматривать принцип участия граждан, общественных орга-
низаций (объединений) и религиозных организаций в решении
вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому
граждане РФ, общественные организации (объединения)
и религиозные организации имеют право принимать участие
в подготовке решений, реализация которых может оказать
воздействие на состояние земель при их использовании
и охра не, а органы государственной власти, органы местного
самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке
26
и в формах, которые установлены законодательством. В отдельных нормах ЗК РФ содержатся требования о необходимости
учета мнения граждан при решении вопросов, связанных с использованием земли. Например, в п. 2 ст. 23 ЗК РФ содержится
требование о том, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
В п. 3 ст. 31 ЗК РФ предусмотрено, что граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации
и органы территориального общественного самоуправления
вправе участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных
с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков
для государственных и муниципальных нужд, предоставлением этих земельных участков для строительства. Органы
местного самоуправления городских или сельских населенных
пунктов информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Недостатком этих норм является то, что не определяются
формы участия указанных лиц и правовые последствия для
случаев, когда органами управления не соблюдено требование
об информировании населения о возможном или предстоящем
предоставлении земельных участков для строительства либо
не учтено мнение граждан об изъятии земельных участков для
государственных или муниципальных нужд, их предоставлении для целей, связанных со строительством.
К принципам, обеспечивающим охрану земли как природного объекта и природного ресурса, относится принцип
сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий, согласно которому изменение целевого назначения
ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель,
занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами
культурного наследия, других особо ценных земель и земель
особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается
или запрещается.
27
Данный принцип реализуется в нормах ФЗ «О переводе
земель или земельных участков из одной категории в другую»,
который определяет исключительные случаи, когда вышеуказанные земли могут быть переведены в иные категории земель.
Перечисленные выше принципы имеют своей целью
обеспечить охрану и рациональное использование земли как
природного объекта и природного ресурса.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно
связанных с ними объектов, согласно которому все прочно
связанные с земельными участками объекты следуют судьбе
земельных участков, за исключением случаев, установленных
федеральными законами, определяет исходные положения,
регулирующие отношения, возникающие при использовании
земли как недвижимого имущества. Данный принцип реализуется в п. 1, 4 ст. 35 и п. 1 ст. 36 ЗК РФ, устанавливающих правило,
согласно которому собственник здания, строения, сооружения
должен иметь право на земельный участок, необходимый для
использования перечисленных объектов. В п. 4 ст. 35 ЗК РФ
содержатся императивные нормы, запрещающие отчуждение
зданий, строений, сооружений без земельного участка, который
необходим для их использования, если имущество принадлежит одному лицу. Не допускается отчуждение земельного
участка без находящихся на нем зданий, строений, сооружений
в случае, если они принадлежат одному лицу.
Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости реализуется
не только при их отчуждении, но и в иных случаях. Согласно
п. 2 ст. 652 ГК РФ, если договором не определено передаваемое
арендатору право на соответствующий земельный участок,
к нему переходит на срок аренды здания или сооружения
право пользования на земельный участок, который занят такой
недвижимостью и необходим для ее использования в соответствии с его назначением. Высший Арбитражный Суд РФ разъясняет, что арендатор не вправе требовать в судебном порядке
заключения с ним договора аренды земельного участка. Он
28
может пользоваться им без соответствующего договора в силу
закона в течение срока аренды недвижимости
12
.
В связи с проведением земельной реформы значимым стал
принцип платности использования земли, согласно которому
любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами
и законами субъектов РФ. Формы платы за землю определены
в п. 1 ст. 65 ЗК РФ: земельный налог (до введения в действие
налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок расчета
и условия взимания земельного налога установлены НК РФ.
Одной из основных обязанностей правообладателей земельных участков является строго целевое их использование.
Данная обязанность связана с принципом деления земель
по целевому назначению на категории. Согласно этому принципу правовой режим земель определяется исходя из их
принадлежности к определенной категории и разрешенного
использования в соответствии с зонированием территорий
и требованиями законодательства. Категории земель перечислены в п. 1 ст. 7 ЗК РФ. Особенности использования той или иной
категории земель предусмотрены в ст. 77–103 ЗК РФ, а также
специальных нормативных правовых актах: ЛК РФ, ВК РФ,
ГрК РФ и др.
С принципом деления земель по целевому назначению
связан и принцип дифференцированного подхода к установле-
нию правового режима земель, в соответствии с которым при
определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
До проведения современной земельной реформы существовала исключительная государственная собственность
на землю. Реформирование земельных отношений было связано
с отменой монополии государственной собственности на землю
и признанием частной собственности, а также с введением
12
См.: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ
от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» (п. 22).
29
собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальной.
В связи с чем потребовалось разграничение государственной
собственности на землю. С учетом этого в подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ
закрепляется принцип разграничения государственной
собственности на землю на собственность РФ, собственность
субъектов РФ и собственность муниципальных образований,
согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. Порядок
разграничения государственной собственности на землю определялся Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ
«О разграничении государственной собственности на землю»,
который с 1 июля 2006 г. признан утратившим силу, поскольку
в нем предусматривалась сложная процедура разграничения
государственной собственности, требовавшая значительных
временных затрат. В настоящее время отношения по разграничению государственной собственности на землю регулируются
3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Россий-
ст.
ской Федерации».
В земельном праве и законодательстве приоритет имеют
публичные начала, поэтому закрепляется принцип сочетания
интересов общества и законных интересов граждан, согласно
которому регулирование использования и охраны земель
осуществляется в интересах всего общества при обеспечении
гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Данный принцип реализуется посредством возложения
обязанности на правообладателей обеспечивать рациональное
и эффективное использование принадлежащих им земельных
участков, а также закрепления в нормативных правовых актах
гарантии их прав.
Земельные отношения регулируются и земельным,
и гражданским законодательством, поэтому особое значение
имеет принцип разграничения действия норм гражданского
законодательства и норм земельного законодательства в части
регулирования отношений по использованию земель.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]