Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
Глава 3. ИСТОЧНИКИ
ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
3.1. Понятие источников
земельного права, их система
Источники земельного права — это нормативные правовые акты, принятые компетентными органами государственной
власти и местного самоуправления, регулирующие отношения,
возникающие при использовании земли и управлении земельными ресурсами.
В соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых
в соответствии с ними законов субъектов РФ. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ,
решениями Правительства РФ.
На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов
РФ органы исполнительной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления в пределах своих полномочий также
могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.
ЗК РФ источником земельного права признается международный договор. В соответствии со ст. 4 ЗК РФ, если международным договором РФ, ратифицированным в установленном
порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора.
41
Таким образом, система земельного законодательства
включает Конституцию РФ, международные договоры, федеральные законы и законы РФ, законы субъектов РФ, подзаконные акты федерального и регионального уровней (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов
федеральной исполнительной власти, нормативные правовые
акты субъектов РФ), нормативные правовые акты органов
мест ного самоуправления.
Следует согласиться с С. А. Боголюбовым, считающим, что
в земельном праве по сравнению с другими отраслями права
наибольшее место занимает правовой обычай — это правило
поведения, сложившееся в течение длительного времени и признанное государством в качестве общеобязательного. Пример
правового обычая — это раздел земельного участка между
сособственниками расположенного на нем строения не только
пропорционально долям в праве собственности на строение,
но с учетом сложившегося порядка пользования участком
19
.
3.2. Федеральные нормативные
правовые акты, регулирующие
земельные отношения
Основным нормативным правовым актом, определяющим
конституционные основы регулирования земельных отношений, является Конституция РФ. В юридической литературе
предлагается разграничение норм Конституции РФ на 2 группы: непосредственно регулирующие земельные отношения
и опосредованно участвующие в их регулировании. К первой
группе норм относятся: ст. 9, устанавливающая, что земля
и другие природные ресурсы используются и охраняются как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на определенной территории, а также предусматривающая формы собственности на земельные участки и иные природные ресурсы;
19
Земельное право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. — С. 40–41.
42
ст. 36, провозглашающая частную собственность на земельные
участки и предусматривающая свободное распоряжение ими,
если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает
права и законные интересы иных лиц; ст. 42, закрепляющая
права каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58,
устанавливающая обязанность каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам; ст. 72, относящая земельное
законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Ко второй группе относятся нормы о человеке, его правах,
их защите; об обязанности каждого платить налоги и сборы;
государственном устройстве России (например, ст. 2, 17, 18, 45,
48 Конституции РФ).
Кодифицированным актом, регулирующим земельные отношения, является ЗК РФ, принятый 25 октября 2001 г., определяющий основные положения в сфере земельных отношений.
Более детально те или иные виды земельных отношений
регулируются специальными нормативными правовыми актами, в том числе и других отраслей права. Например, ГК РФ, ФЗ
«Об ипотеке (залоге недвижимости)», ФЗ «О землеустройстве»,
ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним», ФЗ «О государственном кадастре
недвижимости» и др.
В ст. 9 ЗК РФ определена исключительная компетенция
РФ в сфере земельных отношений. Только федеральными
нормативными правовыми актами устанавливаются: основы
федеральной политики в области регулирования земельных
отношений; ограничения прав собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов
земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; порядок резервирования и изъятия
земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. В ст. 9 ЗК РФ содержится
не исчерпывающий перечень полномочий РФ. Конституцией
РФ, ЗК РФ, федеральными законами к полномочиям РФ могут
быть отнесены и иные.
43
3.3. Правотворчество субъектов
Российской Федерации в сфере
земельных отношений
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению
РФ и ее субъектов. Соответствующая норма содержится
и в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, устанавливающем, что земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов
и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов
РФ. Следовательно, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции субъекты
РФ вправе принимать свои законы и иные подзаконные нормативные правовые акты. Законодательное закрепление этих
норм обосновывается тем, что при регулировании земельных
отношений ими учитываются природно-климатические, экологические, экономические и иные особенности региона, с учетом которых применяется федеральное законодательство.
Нормы Конституции РФ не определяют компетенцию
субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений.
Для установления их полномочий необходимо использовать
нормы ЗК РФ и других федеральных законов, предусматривающие, какие нормативные правовые акты, регулирующие
земельные отношения, должны быть приняты в субъектах
РФ. Определяя полномочия субъектов РФ, необходимо учитывать исключительную компетенцию РФ (ст. 9 ЗК РФ) и полномочия органов местного самоуправления.
Отдельные виды земельных отношений могут одновременно регулироваться и федеральным законодательством,
и законами субъектов РФ. В частности, это касается: определения категорий работников, имеющих право на служебные
земельные наделы (п. 2 ст. 24 ЗК РФ); проведения землеустройства (п. 7 ст. 69 ЗК РФ); условий предоставления гражданам
земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ); оснований возникновения прав у участников земельных отношений
44
на земли промышленности и иного специального назначения
(п. 5 ст. 87 ЗК РФ).
В ст. 2 ФЗ «О землеустройстве» установлено, что правовое
регулирование отношений, возникающих при проведении
землеустройства, осуществляется ФЗ «О землеустройстве»,
другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ. В статьях данного закона отсылки сделаны к федеральным нормативным правовым актам,
которыми, например, должен быть установлен порядок осуществления контроля за проведением землеустройства, проведения территориального землеустройства. Лишь в п. 2 ст. 19,
содержащей перечень землеустроительной документации,
упоминается о полномочиях субъектов РФ, которые вправе
определять виды землеустроительной документации.
Анализ норм ЗК РФ позволяет установить, что нормативными правовыми актами субъектов могут регулироваться отношения, возникающие при использовании земель, находящихся
в собственности субъектов РФ. Например, законами субъектов
РФ определяются процедура и критерии предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, уполномочивается на распоряжение этими участками специальный орган государственной власти или орган
местного самоуправления (п. 1 ст. 34 ЗК РФ); устанавливаются
максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно (п. 2 ст. 33 ЗК РФ);
предусматривается порядок определения размера арендной
платы, порядок, условия и сроки ее внесения (п. 3 ст. 65 ЗК РФ);
порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения и порядок их использования
(п. 4 ст. 94 ЗК РФ).
Законами субъектов РФ устанавливаются и предельные
(максимальные и минимальные) размеры земельных участков,
предоставляемых гражданам в собственность для ведения
крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огород-
45
ничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33
ЗК РФ); определяются случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам и юридическим
лицам (п. 2 ст. 28 ЗК РФ). Эти отношения регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ независимо от того,
какой является форма собственности на земельный участок.
Анализ федеральных нормативных правовых актов позволяет установить, что в субъектах РФ обязательно должны быть
приняты нормативные правовые акты, определяющие порядок
предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством; порядок расчета и условия взимания
арендной платы с земель, находящихся в собственности
субъектов РФ, либо земель, на которые государственная собственность не разграничена; устанавливающие максимальные
и минимальные нормы предоставления земельных участков
в частную собственность гражданам, из земель, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, для
ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства,
огородничества, животноводства, дачного строительства, а также максимальные нормы предоставления земельных участков
в частную собственность бесплатно из земель, находящихся
в собственности субъекта РФ, для вышеперечисленных целей.
Примером законотворческой деятельности субъектов РФ
является Закон Саратовской области «О земле», в котором содержатся нормы, регулирующие земельные отношения в соответствии с требованиями ЗК РФ и иными федеральными законами. Указанным законом определяется максимальный размер
общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных
на территории одного муниципального района, которые могут
находиться в собственности одного гражданина и (или) одного
юридического лица. Площадь указанных земель не может
превышать 30% общей площади сельскохозяйственных угодий,
расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков
(ст. 11). В соответствии с п. 3 ст. 9 ФЗ «Об обороте земель сель-
46
скохозяйственного назначения» в Законе Саратовской области
«О земле» установлен минимальный срок аренды земельного
участка сельскохозяйственных угодий, который для использования пашни, сенокосов, пастбищ, многолетних насаждений
составляет 5 лет (см. ст.
лены случаи бесплатного предоставления земельных участков
(см. ст. 5).
5.2), а согласно п. 2 ст. 28 ЗК РФ опреде-
3.4. Правотворчество органов
местного самоуправления в сфере
земельных отношений
Отношения, возникающие в сфере использования земель,
регулируются и нормативными правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления (п. 4 ст. 2 ЗК РФ).
Сфера действия муниципальных правовых актов определяется формой собственности на землю. В отношении земель,
находящихся в муниципальной собственности, нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления, например,
определяются: критерии и процедура предоставления земель,
для целей, не связанных со строительством (п. 1 ст. 34 ЗК РФ);
максимальные размеры земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность бесплатно (п. 2 ст. 33 ЗК РФ); порядок
использования и охраны земель особо охраняемых территорий
местного значения (п. 4 ст. 94 ЗК РФ).
Независимо от формы собственности на земельные участки
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в частности, устанавливаются: публичные сервитуты
(п. 2 ст. 23 ЗК РФ); предельные (максимальные и минимальные)
размеры земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства (п. 1 ст. 33 ЗК РФ).
В ЗК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие с учетом требований
законодательства РФ правил землепользования и застройки
47
территорий городских и сельских поселений, территорий
других муниципальных образований (п. 1 ст. 11 ЗК РФ). Соответствующие нормы содержатся и в ГрК РФ (ст. 31, 32). НК РФ
предоставляет право представительным органам муниципальных образований определять налоговые ставки, порядок
и сроки уплаты земельного налога, а также устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая
размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий
налогоплательщиков (ст. 387 НК РФ). Указанные нормативные
правовые акты применяются в отношении всех земельных
участков, находящихся в границах муниципального образования, независимо от формы собственности на землю.
48
Глава 4. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
4.1. Правовая охрана земель
как институт земельного права
Согласно п. 1 ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды»
земля является одним из объектов охраны окружающей среды
от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения
и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. С учетом этого в ст. 1 ЗК РФ определен один из принципов земельного законодательства: приоритет охраны земли как
важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием
земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому
владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это
не наносит ущерб окружающей среде.
В ЗК РФ отношения, возникающие в сфере охраны земель, регулируются в отдельной главе. На основе анализа
норм, включенных в эту главу, можно полагать, что охрана
земель — это деятельность органов управления, правообладателей земельных участков, имеющая целью предотвращение
деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель,
других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель,
подвергшихся различным негативным (вредным) воздействиям
хозяйственной и иной деятельности, либо система мероприятий
по сохранению почв и их плодородия; защите земель от различных негативных (вредных) воздействий, в результате которых
происходит их деградация; ликвидации последствий загрязне-
49
ния, в том числе биогенного, и захламления земель; сохранению
достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных
земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. Предложенное определение охраны
земель применимо в отношении всех земель, независимо от их
целевого использования.
В непосредственной связи с понятием охраны земель
находится понятие рационального использования, именно оно
является в первую очередь целью охраны. А.К. Голиченков
определяет, что охрана окружающей природной среды — это
форма экологической деятельности, содержанием которой является достижение и поддержание ее качества, рациональное
природопользование — это также форма экологической деятельности, содержание которой составляет, с одной стороны,
сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, а с другой — достижение такой модели производства и потребления, при которой использование природных
ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества
20
. Некоторые авторы соотносят понятия охраны
и рационального использования земель как средство и цель.
«Рациональное использование — это цель использования земли, задача, поставленная перед землепользователями в виде
суммы требований по ее использованию. Мерилом рационального использования земли является степень выполнения этой
суммы требований. Правовая же охрана земель — это средство
обеспечения их рационального использования. Охрану земель
можно рассматривать как процесс реализации требований
21
по рациональному их использованию»
.
20
См.: Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды,
обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального
использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995–1998 гг. — М.: Зерцало, 1999. — С. 42.
21
Адиханов Ф. Х. Теоретические проблемы правовой охраны земель
сельскохозяйственного назначения. — Томск: Изд-во Томского ун-та,
1989. — С. 46.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]