Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
В юридической литературе широко используется понятие рационального использования земли, предложенное
Н. И. Красновым, определяющим его как достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования
с учетом благоприятного взаимодействия земли с другими
природными объектами, охраной земли в процессе ее использования как главного средства производства в сельском
22
хозяйстве
. И. А. Иконицкая также отмечает, что требование
рационального использования земли включает в первую очередь охрану земель и особенно почв, наиболее необходимых
23
для жизни человека
. Охрана земли не сводится только
к мероприятиям, обеспечивающим рациональное ее использование. Это более широкое понятие, включающее мероприятия,
направленные на восстановление продуктивности земли,
воспроизводство и повышение плодородия почв, защиту
от вредного антропогенного воздействия. Следует согласиться
с мнением Н. И. Краснова, что охрана земли приобретает самостоятельное значение, когда право на землю осуществляется
без права ее хозяйственного использования, в основном речь
24
идет о консервации земель
22
См.: Краснов Н. И. Рациональное использование земли и право //
Рациональное использование земли в СССР. — М.: Наука, 1969. — С. 30.
23
См.: Иконицкая И. А. Проблемы эффективности норм советского
земельного права. — М.: Наука, 1979; Иконицкая И. А., Краснов Н. И.
Права на землю сельскохозяйственных предпринимателей // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России: правовые
вопросы. — М.: Институт государства и права РАН, 1998. Проблемы соотношения охраны и рационального использования земель исследовались
также Ю. С. Шемшученко, Н. В. Сторожевым, Т. Т. Тагировым. Авторы
указывали на взаимосвязь этих понятий. См.: Шемшученко Ю. С. Органи-
зационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. — Киев:
Наукова думка, 1976; Сторожев Н. В. Правовой режим мелиорированных
земель. — Минск: Наука и техника, 1986; Тагиров Т. Т. Правовая охрана
земель сельскохозяйственного назначения в СССР: Дис. … докт. юрид.
наук. — Волгоград, 1980.
24
См.: Краснов Н. И. О понятиях рационального использования ох-
раны земли // Государство и право. — 1999. — № 10. — С. 41.
.
51
4.2. Цели и содержание охраны земель
Цели охраны земель определены в ст. 12 ЗК РФ, к ним относятся: предотвращение деградации, загрязнения, захламления,
нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий
хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению,
захламлению, нарушению, другим негативным (вредным)
воздействиям хозяйственной деятельности. Учитывая взаимосвязь земли с другими природными объектами, необходимо
согласиться с тем, что правовая охрана земель преследует цель
сохранить не только хорошее состояние земель, но и сопредельных природных объектов, всю окружающую природную среду
в целом
охраны земель. В некоторых комментариях к ЗК РФ содержание охраны земель (в том числе почв) определяется как
конкретные обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков по выполнению сложного комплекса
мероприятий, осуществляемых в процессе хозяйственного
использования земли в соответствии с целевым ее назначением
в содержание охраны земель лишь обязанностей правообладателей земельных участков, но это один из аспектов охраны
земель. Следует согласиться с тем мнением, которое позволяет
утверждать, что охрана земель понимается более широко, чем
охрана земли и почвы от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Она включает и сохранение способности земли самой быть основой осуществления хозяйственной и иной деятельности. А это значит, что защите подлежит,
25
.
С учетом перечисленных целей определено содержание
26
. Авторы комментария ограничиваются включением
25
См.: Крассов О. И. Земельное право. — С. 262.
26
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / Отв. ред. С. Н. Волков,
научн. ред. Ю. Г. Жариков. — М.: Юстицинформ, 2009.
52
прежде всего такое свойство земли, как почвенное плодородие,
и, соответственно, должны соблюдаться приоритет в охране
и более жесткое регулирование оборота земель, обладающих
27
плодородием
.
Обязанности правообладателей земельных участков,
осуществляемые в целях охраны земель, перечислены
в ст. 13 ЗК РФ. К ним отнесено выполнение мероприятий по:
сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной
и ветровой эрозии, селей и других негативных (вредных)
воздействий, в результате которых происходит деградация
земель; защите сельскохозяйственных угодий и других земель
от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными
растениями и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния
земель; ликвидации последствий загрязнения и захламления
земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия
почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению
плодородия почв и их использованию при проведении работ,
связанных с нарушением земель. В ст. 13 ЗК РФ предлагается
более широкое содержание охраны земель. В него включаются
не только обязанности правообладателей земельных участков,
но и иные меры организационного, экономического, правового
характера. Среди иных мер в ст. 13 ЗК РФ указаны: разработка
и реализация федеральных, региональных и местных программ
охраны земель, включающих в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий; установление
нормативов предельно допустимых концентраций вредных
веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих
почву биологических веществ; консервация земель с изъятием
их из оборота; экономическое стимулирование охраны и использования земель; защита земель от негативных (вредных)
27
См.: Институты экологического права / С. А. Боголюбов и др. —
М.: Эксмо, 2012. — С. 263–264.
53
воздействий хозяйственной деятельности. Следует отметить,
что перечень мероприятий, включаемых в содержание охраны
земель в ст. 13 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Не указаны, например, такие мероприятия, как мелиорация земель,
землеустройство, надзор (контроль) за охраной и использованием земель, их мониторинг. Отношения в сфере охраны земель
регулируются многочисленными нормативными правовыми
актами, а поэтому в отдельной статье ЗК РФ невозможно перечислить все мероприятия, осуществляемые в целях сохранения, восстановления и повышения плодородия земель.
В соответствии с требованиями ст. 13 ЗК РФ постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного
назначения и агроландшафтов как национального достояния
России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года». Программа
предусматривает проведение комплекса взаимосвязанных
технических, организационных, экологических, технологических и хозяйственных мероприятий с соответствующим финансовым, материально-техническим, научным и информационным обеспечением при условии соблюдения законодательства
РФ, а также строительство и реконструкцию мелиоративных
и водохозяйственных объектов; проведение агрохимических
мероприятий; проведение агролесомелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе
создание полезащитных лесных полос, противоэрозионных
овражно-балочных насаждений, пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений; проведение водоохранных мероприятий по сохранению и восстановлению водных ресурсов;
выполнение научно-исследовательских и конструкторских
разработок. Соответствующие программы приняты и в субъектах РФ.
В ст. 13 ЗК РФ в числе мер, имеющих целью обеспечить
охрану земель, содержатся требования об использовании
плодородного слоя почвы, который должен сниматься при
54
проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых
и использоваться для улучшения малопродуктивных земель.
Порядок снятия плодородного слоя почвы определяется постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140
«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы», в соответствии с которым приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. № 525/67 были утверждены Основные положения
о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы (далее — Основные
положения).
Как определяется в Основных положениях, рекультивации
подлежат земли, нарушенные при разработке месторождений
полезных ископаемых; прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных,
геолого-разведочных, испытательных, эксплуатационных,
проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов и т. п. Рекультивация
нарушенных земель осуществляется для восстановления их
для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных
и санитарно-оздоровительных целей в соответствии с проектами рекультивации, разрабатываемыми на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных,
водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов
и стандартов с учетом региональных природно-климатических
условий и месторасположения нарушенного участка.
Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных
веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих
почву биологических веществ. По данным М. М. Бринчука, в РФ
сохраняют свое действие нормативные правовые акты, уста-
55
навливающие предельно допустимые концентрации по более
28
чем 30 веществам, которые могут находиться в почве
.
В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей — устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую
среду, в том числе предельно допустимых норм применения
агрохимикатов в сельском хозяйстве, и нормативы остаточных
количеств химических веществ в продуктах питания.
Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов
в сельском хозяйстве устанавливаются в соответствии с ФЗ
«О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»,
устанавливающим правовые основы обеспечения безопасного
обращения с пестицидами и агрохимикатами в целях охраны
здоровья людей и окружающей среды.
Нормативы остаточных количеств химических веществ
в продуктах питания устанавливаются в соответствии с ФЗ
«О качестве и безопасности пищевых продуктов», в котором
указано, что пищевые продукты должны соответствовать
установленным требованиям к допустимому содержанию химических (в том числе радиоактивных), биологических веществ
и их соединений, микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья населения
и будущих поколений.
Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические,
агрохимические и иные обследования, которые выполняются
в ходе проведения землеустроительных работ.
При проведении землеустройства выявляются земли, на которых в результате природного и антропогенного
воздействий произошли различные негативные процессы,
ухудшились плодородные свойства почв, т. е. обнаружена деградация. В отношении таких земель компетентными органами
28
См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. — М.: Юристъ,
2003.
56
управления может быть принято решение об их консервации
с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации,
восстановления плодородия почв и загрязненных территорий.
Решение принимается в соответствии с Положением о порядке
консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830.
Допускается консервация земель, подвергшихся негативным
(вредным) воздействиям, в результате которых происходят
деградация земель и ухудшение экологической обстановки,
а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том
числе земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению;
земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью
и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами
и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли,
на которых в результате радиоактивного, химического или
биологического загрязнения не обеспечивается производство
продукции, соответствующей требованиям, установленным
законодательством РФ.
На основании принятого решения о консервации земель
разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия
почв и загрязненных территорий, очередность их проведения
и стоимость, а также предложения по использованию земель
после завершения указанных мероприятий. После завершения
мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий компетентными органами управления на основании специальных
обследований готовятся предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель.
В п. 8 ст. 13 ЗК РФ предусматривается, что в целях повышения заинтересованности собственников земельных учас-
57
тков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов
земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий
хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель
в порядке, установленном бюджетным законодательством
и законодательством о налогах и сборах. Однако в отличие
от ранее действовавшего Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. в изложенной норме не перечисляются возможные
меры экономического стимулирования. В ст. 106 Земельного
кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. определялись виды экономического стимулирования рационального использования
и охраны земель — это выделение средств республиканского
или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; освобождение
от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ; частичную компенсацию из средств
бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти
земли; поощрение граждан, ведущих крестьянское хозяйство,
колхозов, совхозов, лесхозов и других предприятий, а также их
руководителей и специалистов за улучшение качества земель,
повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного
фонда; установление повышенных цен на экологически чистую
продукцию.
В отдельной статье ЗК РФ (ст. 14) предусматриваются
особые требования при использовании земель, подвергшихся
радиоактивному и химическому загрязнению. Данные земли
подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях
запрещается производство сельскохозяйственной продукции.
Порядок использования данных земель, а также установления
охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов
58
социального и культурно-бытового обслуживания населения,
проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется постановлением Правительства
РФ от 27 февраля 2004 г. № 112 «Об использовании земель,
подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению,
проведении на них мелиоративных и культуртехнических
работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся
на этих землях объектов». Данным постановлением утверждены
Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному
и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культурно-технических работ, установления охранных
зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов,
объектов производственного назначения, объектов социального
и культурно-бытового обслуживания населения. Загрязненные
земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или
показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением:
переводятся в земли запаса для консервации в случае
невозможности обеспечения безопасности здоровья человека
и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий
восстановления загрязненных земель;
используются по целевому назначению с установлением
особых условий их использования и режима хозяйственной или
иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья
человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;
используются по целевому назначению без установле-
ния особых условий их использования и режима хозяйственной
или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели
неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают
установленные нормативы.
Оценка характера и уровня загрязнения земель, а также определение показателей неблагоприятного воздействия
на здоровье человека или окружающую среду, обусловленного
59
загрязнением, осуществляются на основании нормативов,
установленных в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей
среды», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения», ФЗ «О радиационной безопасности населения».
С целью установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель,
уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения
и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье
человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов РФ или органы местного
самоуправления по инициативе правообладателей земельных
участков, а также на основании данных государственного мониторинга загрязнения окружающей природной среды и иных
наблюдений и исследований организуют специальные обследования. Перечисленные органы управления с учетом результатов специальных обследований в зависимости от характера
и уровня загрязнения, а также показателей неблагоприятного
воздействия на здоровье человека и окружающую среду,
обусловленного загрязнением, устанавливают особые условия
использования загрязненных земель и ограничения, связанные
с условиями проживания населения и ведением хозяйственной
или иной деятельности на загрязненных землях. На этих землях устанавливаются охранные зоны с целью предотвращения
воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека
и окружающую среду и сохранения недвижимого имущества.
Лица, в результате деятельности которых произошло
радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее
за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают
убытки, а также компенсируют затраты на дезактивацию
этих земель, затраты на приведение их в состояние, пригодное
для использования по целевому назначению, или возмещают
собственникам земельных участков в пределах таких земель
их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]