Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография
.pdf
Предисловие |
11 |
Источниковую базу исследования составили как опубликованные, так и неопубликованные документы исследуемой эпохи. Неопубликованные документы выявлены в фондах Российского государственного архива древних актов (РГАДА, г. Москва) и Российского государственного исторического архива (РГИА, г. Санкт-Петербург)20.
Использованные документы могут быть условно разделены на несколько групп.
Первую группу источников составили нормативноправовые акты указанной эпохи, большинство из которых опубликовано в сборниках документов официального21 и научноисследовательского характера22. Помимо этого, использован ряд неопубликованных нормативных документов из архивных фондов (например, указы Правительствующего сената Коммерцколлегии и Коммерц-коллегии таможням).
Вторая группа представлена материалами текущего делопроизводства, в частности перепиской таможен с курирующими центральными органами, освещающей практические вопросы организации и функционирования таможенной системы. Среди этих документов необходимо отметить доношения, промемории, мнения, сохранившиеся в фондах центральных государственных учреждений, а также в делопроизводстве Петербургской портовой таможни.
К третьей группе источников следует отнести отчетные документы таможен, среди которых наиболее многочисленную группу составляют таможенные книги – ежегодные отчетные документы, предоставлявшиеся таможнями в курирующие центральные государственные учреждения. Достаточно большой перечень таможенных книг опубликован и сравнительно легко
20Полный список использованных фондов приводится в настоящем
издании.
21Полное собрание законов Российской империи [Электронный ресурс]. М.: ГБИП России, 2006. 48 электр. опт. дисков (CD-ROM); Собрание государственных грамот и договоров. М.: Тип. Селиванского, 1822. Ч. 3.
22Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской Империи археографической экспедициею Императорской Академии наук (ААЭ). Т. 4: 1645– 1700. СПб., 1836; Памятники русского права. В 8 вып. / под общ. ред. С.В. Юшкова. М., 1952–1961, и др.
|
В.Г. Балковая. Таможенная служба в системе управления |
12 |
российского государства в XVI–XVIII вв. |
доступен исследователям23, однако значительный пласт источников этого вида еще не введен в научный оборот и хранится в архивных фондах.
Четвертую группу источников составили материалы следственных комиссий по делам о злоупотреблениях в таможнях, сохранившиеся в фонде Правительствующего Сената.
Наконец, особую группу источников составили исследовательские работы современников, среди которых особое место занимает сочинение Г.К. Котошихина, дьяка Посольского приказа, который достаточно подробно характеризует внутреннюю организацию государственного механизма российского государства в середине XVII в24.
Автор выражает свою признательность работникам Российского государственного архива древних актов (г. Москва), Российского государственного исторического архива (г. СанктПетербург); Российской государственной библиотеки (г. Москва), Государственной публичной исторической библиотеки России (г. Москва), Российской национальной библиотеки (г. СанктПетербург) за проявленную помощь в подготовке этой книги.
Особую благодарность за оказанную методическую помощь автор выражает доктору исторических наук, профессору Владивостокского филиала Российской таможенной академии Наталье Анатольевне Беляевой.
23 См., например: Таможенные книги Великого Новгорода 1610/11 гг. и 1613/1614 гг. / В.А. Варенцов, Г.М. Коваленко; под ред. В.Л. Янина. СПб.: ПиК, 1996; Таможенные книги Московского государства / под ред. А.И. Яковлева. В 3 т. Северный речной путь: Устюг Великий, Сольвычегодск, Тотьма. М.–Л.: Изд-во АН СССР, 1950–1952; Таможенные книги сибирских городов XVII в. / З.В. Башкатова. Вып. 1: Сургут, Тара. Новосибирск: РИЭП-плюс, 1997; Вып. 3. Верхотурье, Красноярск. Новосибирск: РИЭП-плюс, 2000; Вып. 4. Тюмень, Пелым. Новосибирск: РИЭП-плюс, 2001 и др.
24 Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича [Русская историческая библиотека] / подгот. Г.А. Леонтьева. М.: РОССПЭН, 2000; Герберштейн С. Записки о Московии. Пер. с лат. и нем. М.: изд-во МГУ, 1988;. Сочинение И. Кильбургера о русской торговле в царствование Алексея Михайловича (1674) / подгот. Б.Г. Курц. Киев, 1915; Флетчер,Дж. О государстве русском / пер. с англ. М.А. Оболенского. М.: Тип. Захаров, 2002.
Раздел 1
Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв.
Глава 1
Институциональное оформление таможенного дела в Московском централизованном государстве
1.1.Формирование органов центрального управления, компетентных в сфере таможенного дела
Характеристику процесса организационного становления таможенной системы целесообразно начать с оформления централизованных государственных струк-
тур, на которые было возложено курирование таможен. Сделать это необходимо по той причине, что важным признаком государственной службы является ее иерархическая организация, выражающаяся в наличии центрального органа, координирующего, регламентирующего и контролирующего деятельность подчиненных структур по определенному направлению государственного управления.
Говоря о становлении российской таможенной службы, следует отметить отсутствие такого органа вплоть до формирования Московского централизованного государства. Таким образом, формирование таможенной службы является неотъемлемым элементом становления российского государственного механизма в целом.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
15 |
Завершение в к. XV – началу XVI в. политической централизации русских земель вокруг Москвы было лишь первым шагом на пути строительства крупного государственного образования. В значительной мере власть Московских князей во вновь присоединенных землях носила номинальный характер. Необходимо было проведение крупномасштабных реформ в сфере центрального и местного государственного управления, которые позволили бы из конгломерата разобщенных земель, имеющих свои традиции государственного строительства и правового регулирования, создать централизованное государственное и правовое пространство.
Политика Великих Московских князей второй половины XV – первой половины XVI вв. – Ивана Васильевича III, Василия Ивановича III – была направлена на территориальный рост государства и усиление монархической власти. Однако в централизованном государстве необходим был полный пересмотр подходов к государственному управлению: дворцово-вотчинная система управления, достаточно эффективная в небольших государственных образованиях, не могла обеспечить государственную и политическую стабильность крупного государства. Введение системы кормлений и наместнического управления не давало стойкого эффекта, так как наместники пользовались практически неограниченной властью в подчиненных землях, отсутствие системы контрольно-надзорных органов и системы органов безопасности создавало потенциальную возможность для развития сепаратизма.
Таким образом, объективно формирование централизованного государства должно было сопровождаться строительством принципиально нового государственного механизма, в основу которого был положен принцип бюрократизации государственного управления, выражающийся в оформлении государственно властных структур с четкой структурой и закрепленной компетенцией. Реализацию этих преобразований осуществил Иван Васильевич IV (Грозный). То, что он приступил к этой реформе в достаточно
16 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
юном возрасте, свидетельствует о том, что предпосылки для этих преобразований уже объективно сформировались, общество было готово к проведению реформ.
Реформа центрального управления – приказная реформа – была начата в начале 1550-х годов и продолжалась в течение всего периода правления Ивана Грозного. В отличие от более поздних реформ в сфере государственного управления, проходивших в исторически сжатые сроки, благодаря принятию актов законодательства учредительного и регламентирующего характера, приказная реформа Ивана Грозного шла от государственной практики управления – компетенция и структура большинства приказов формировались постепенно и не были юридически зафиксированы. Это в значительной степени затрудняет их научное изучение. Тем не менее, исследователями сделаны серьезные научные открытия, позволяющие провести комплексную реконструкцию многих сторон деятельности приказов.
В частности, В.Е. Романовский установил, что впервые термин «приказ» в отношении обособленной структуры в системе государственного управления был применен в 1512 г., то есть еще в правление Василия III25. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в тот период значение этого термина было несколько иным. Как отмечал в своем исследовании С.Б. Веселовский, «в первоначальном смысле слово приказ есть то же, что поручение. «Быть на приказе» или «на приказах» значило исполнять какое-нибудь дело или поручение… Если поручение состояло из какого-нибудь одного дела, то приказ оканчивал свое существование с его исполнением. Таковы в XV–XVII многочисленные временные приказы»26.
Ранние приказы второй половины XVI в. нередко носили персонифицированный характер, связывались с определенной ключевой фигурой (например, упоминались приказы
25Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Тифлис, 1897. С. 149.
26Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях / под ред. М.В. Довнар-Запольского.
Т.3. Киев: Изд-во Н. Я. Оглоблина, 1912. С. 164.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
17 |
территориального управления – чети – дьяков А. Щелкалова27, А. Шеферединова, П. Петелина, И. Вахромеева28).
Поскольку предметом поручения чаще всего был известный круг повседневных дел, то с течением времени приказ мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникала потребность
вархиве для хранения решенных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил от лиц к делу, а многие приказы постепенно трансформировались
вгосударственные учреждения.
Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной цели, поэтому очень трудно, а порой невозможно сказать, когда именно возник тот или иной приказ как учреждение. Можно лишь отметить, что приказы раньше стали учреждениями в таких отраслях управления, которые состояли из повседневных однообразных дел.
Приказной строй можно определить как систему с известной долей условности – число приказов и их компетенция зависели от изменения потребностей управления, расширения территории, личных пристрастий монарха и других факторов. Как отмечал далее С.Б. Веселовский, когда появлялись новые потребности государства, «то московские цари, чуждые отвлеченных соображений, распределяли по приказам новые дела так, как им казалось удобнее в данный момент, разъединяя и соединяя приказы, создавая для новых нужд новые или поручали удовлетворение их какомунибудь из имеющихся. Привычка и рутина поддерживали иногда
27В частности, в царской уставной грамоте Двинским таможенным целовальникам от 29 марта 1588 г. предписывалось: «А собрав таможенную пошлину сполна по сей нашей грамоте привозить к нам к Москве в четверть дьяка нашего Андрея Щелкалова в срок на Сретеньев день» // ААЭ. Т. 1. С. 410.
28Государственность России: государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.): словарь-справочник / Всероссийский НИИ документоведения и архивного дела; сост. О.Ф. Козлов, В.Ф. Янковская. В 4 кн. Кн. 4.: Р-Я. М.: Наука, 2001. С. 412.
18 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
то, что пережило уже свое первоначальное назначение»29. Можно сказать, что с течением времени происходило скорее нагромождение приказов, чем развитие всего строя. Вместе с тем, хотя и таким непростым путем, но была создана система центрального управления, которая достаточно эффективно действовала в течение ста пятидесяти лет.
Важным моментом, характеризовавшим приказную систему, было отсутствие единого подхода к организации центральной власти – в Московском государстве одновременно практиковались ведомственный и территориальный принцип. С определенной долей условности можно отметить наличие двух видов центральных приказов30 – ведомственных, осуществлявших четкую вертикаль власти по определенному направлению управления (Приказ Большого прихода, Посольский, Стрелецкий, Разбойных дел), и территориальных, осуществлявших центральное управление по целому ряду направлений в пределах определенной территории (четвертные приказы, Казанский и Сибирский приказы). В нашем исследовании больший интерес представляют именно территориальные приказы, так как таможенное дело в тот период еще не выделилось в отдельное направление государственного управления. Исходя из этого, в его организации на отдельных территориях можно отметить значительную специфику.
Эту особенность отметил и В.Н. Захаров. По его мнению, для государственного строя России в XVI−XVII в. характерно было отсутствие четко определенной компетенции большинства учреждений. Как правило, «они ведали одновременно несколькими вопросами управления, нередко мало связанными между собой. С другой стороны, одни и те же предметы или объекты управления были подведомственны разным учреждениям. Поэтому весьма важно вести исследование не только по отдельным учреждениям, но и по отдельным отраслям управления»31.
29Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях. С. 165.
30Помимо них существовали еще дворцовые и патриаршии приказы.
31Захаров В.Н. Таможенное управление в России в XVII в. // Государственные учреждения России XVI–XVII вв. М.: Изд-во МГУ, 1991. С. 49.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
19 |
Таким образом, говоря о Московском периоде истории российской таможенной службы, следует особо отметить, что местные таможни в то время замыкались не на единый ведомственный центр, курировавший систему в целом, а на несколько центральных органов. Территориальные приказы ведали всеми вопросами управления в уездах, а организация таможенной службы была лишь одним из направлений их работы. Именно им были подконтрольны вопросы комплектования таможенных учреждений, проверки таможенного делопроизводства и отчетной документации, а также распоряжение таможенными сборами.
Среди территориальных приказов ведущее место занимали четвертные приказы (или чети), являвшиеся органами административно-финансового управления Московского централизованного государства. Они оформились на рубеже XVI– XVII вв. как территориальные приказы и курировали крупные регионы в Европейской части России – каждой чети было подчинено 20–30 городов с близлежащими округами.
С.Б. Веселовский, характеризуя ранний период истории четвертных приказов, отмечал, что «вопрос о происхождении четей много занимал историков, но до сих пор далеко не выяснен и едва ли может быть удовлетворительно решен по недостатку первоисточников. С уверенностью можно сказать, что в начале вт. пол. XVI в., часть государства, какая точно неизвестно, была разделена между четырьмя учреждениями, которые получили название четей. Они должны были собирать с подчиненных городов доходы, которые предназначались на жалованье служилым людям»32. Характеризуя подчиненность земель приказам, А.Д. Градовский особо отмечал сознательное игнорирование централизованным государством исторических территориальных связей – нередко два соседних города относились к разным четям33.
32Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях. С. 189.
33Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. С. 224.
20 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
Хотя первоначально четвертных приказов было четыре34, что следует даже из названия, в дальнейшем были образованы и другие органы с подобным названием. Всего в источниках имеются упоминания о семи четвертных приказах35. Краткая справка об их деятельности с момента официального образования:
1.Владимирская четверть (1599–1686), во второй половине XVII в. в своей деятельности была подчинена Посольскому приказу. Ведала в разное время делами управления в 26–30 городах центра и юга России (в т. ч. в Калуге, Орле, Твери, Туле).
2.Галицкая четверть (1606–1690) – со второй половины XVII в. в своей деятельности была подчинена Посольскому приказу. Ведала управлением в городах центральной России (всего от 20 до 25 городов, в т. ч. Белоозеро, Брянск, Галич, Ростов, Суздаль, Шуя).
3.Костромская четверть (другое название – Ярославская) (1603–1680) – во второй половине XVII в. подчинялась Приказу Большого дворца. Ведала управлением в 17–22 городах (в т. ч. Костроме, Муроме, Ярославле).
4.Нижегородская четь (1601–1618) – ей была подведомственна территория бывшего Нижегородского княжества, в 1618 г. присоединена к Новгородской чети.
5.Новгородская четверть (другие названия – Новгородская четь, Новгородский приказ), (1599–1720) – со второй половины XVII в. подчинялись Посольскому приказу. Ведала городами на Волге и на территории европейского Севера (всего 21–33 города, в т.ч. Архангельск, Вятка, Великий Новгород, Нижний Новгород, Псков).
6.Устюжская четверть (1606–1686) курировала западные земли Руси, ей были подконтрольны около 30 городов, (в т. ч. Вязьма, Звенигород, Клин, Ржев, Сольвычегодск).
34А.Д. Градовский предполагает, что это были Владимирская, Галицкая, Костромская и Устюжская. См.: Градовский А. Д. История местного управления
вРоссии. Т. 1. Уезд Московского государства. СПб.: Печатня В. Головина, 1868. С. 223.
35Блейх И. Устройство финансового управления и контроля в России
висторическом их развитии. СПб.: Тип. Муллер и Богельман, 1895. Репринт. С. 24–32.