Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография
.pdf
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
21 |
7. Новая четверть (Кабацкая) (1619–1680) была учреждена для сбора кабацких денег на всей европейской части страны. Со второй половины XVII в. подчинялась Разрядному приказу. В 1680 г. вошла в состав Приказа Большого дворца.
Из упомянутых четвертных приказов Новая четь имела компетенцию, не связанную с территориальным управлением, а Нижегородская просуществовала очень недолго. Фактически, только пять из них оставили заметный след в организации таможенного регулирования подведомственных земель.
В XVII в. четвертные приказы имели достаточно широкую компетенцию в сфере территориального управления. А.Д. Градовский отмечал следующие направления их деятельности: раскладка и сбор натуральных податей с местного населения, организация натуральных повинностей (подводной, ямской и т. п.), сбор таможенных и кабацких пошлин, суд на подведомственной территории, содержание служилых сословий – выплаты жалованья служилым феодалам и разовые выплаты ратным людям, стрельцам, казакам36.
Особое место среди приказов Московского государства занимал Приказ Большого прихода (1555–1680 гг.), возникший на основе ведомства дьяка Ю. Сидорова как «Большой приход», созданный для сбора ямских, лавочных, питейных денег, а позже подчинивший себе всю систему налогообложения Центральной части России. С 1559 по 1680 г. ему был подведомственен также сбор таможенных денег в Московских таможнях, крупнейших на тот период времени37.
Приказная система была достаточно эффективна для своего времени: появились специализированные помещения (приказные избы), сформирован штат служащих (дьяки, подьячие, писцы), велось делопроизводство. За деятельностью приказов осуществлялся контроль верховной власти. Архивы приказов, переданные
36 |
Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. |
С. 226–230. |
|
37 |
Государственность России: государственные и церковные учреждения, |
сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.). С. 384–385.
22 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
в фонды Российского государственного архива древних актов, сохранили значительный пласт документов делопроизводства таможен (в частности, таможенные книги XVII в.)38.
По мере дальнейшей централизации выявлялись достаточно серьезные недостатки в функционировании приказной системы:
–отсутствие четко определенной компетенции приводило,
содной стороны, к дублированию функций, а с другой – к многочисленным пробелам в регулировании;
–отсутствие единого подхода в государственном управлении (одновременно использовался как ведомственный вертикальный принцип управления, так и территориальный, основанный на горизонтальных связях; кроме того, наряду с государственными приказами существовали приказы дворцовые, обслуживавшие нужды двора, и патриаршии, обеспечивавшие церковное управление);
– отсутствие фиксированного денежного жалования для ряда категорий служащих приказов либо его недостаточность (в частности, «неверстанные» – заштатные – подьячие полностью должны были кормиться от приношений посетителей, что, естественно, вело к массовым злоупотреблениям);
– отсутствие четкой системы контроля за функционированием приказов.
Вместе с тем, не следует преувеличивать недостатков приказной системы, тем более абсолютизировать их: приказы, как любые социальные институты, пережили период расцвета, когда они функционировали эффективно для своего времени; и период упадка, когда в полной мере проявились их отрицательные стороны. «Успехи, которых достигло российское государство в XVI−XVII вв., – писал С.Б. Веселовский, – очень значительны, нет никаких оснований говорить, что они были достигнуты, несмотря на приказную систему, а не при помощи ее»39.
38В РГАДА сохранились акты делопроизводства и другие официальные документы в сфере таможенного дела, начиная с 1627 г., более ранние были уничтожены сильным пожаром 1626 г.
39Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства // Русская история в очерках и статьях. С. 167.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
23 |
А.Д. Градовский отмечает, что четверти были центральными органами финансового управления в отдельных регионах. Объединение этого управления в пределах всего государства привело к отмиранию четей. В конце недолгого правления царя Федора Алексеевича, в 1680 г. был принят указ об объединении всех таможен и кабацких сборов под властью Приказа Большой казны. Он получил в свое ведение Московскую таможню, Померную
имытные избы, городовые таможни и «всякие денежные доходы, которые до тех пор ведомы были в Приказе Большого прихода, в Новгородском приказе, во Владимирской, Галицкой, Устюжской
иКостромской четвертях»40.
Таким образом, это мероприятие положило начало формированию единого централизованного органа, который курировал бы всю таможенную систему в пределах государства.
1.2. Откупное содержание таможен
Вцентрализованном государстве встал вопрос о кадровом укомплектовании и регламентации деятельности таможен, о характере их взаимоотношений с центральной и мест-
ными властями. Одним из наиболее авторитетных исследователей в этой области стал Б.Н. Флоря, который отмечал участие в сборе таможенных пошлин церкви, представителей княжеской администрации на местах – наместников и собственно представителей великого князя – мытчиков и пошлинников. «Кто были эти лица и на каких условиях получали они право сбора торговых пошлин мы для XV – первой половины XVI вв. по большей части не имеем никаких сведений. Предположение некоторых исследователей [С.Б. Веселовского, В.Е. Сыроечковского], что, как и кормленщики, великие князья посылали для сбора пошлин своих людей – «холопов» – в настоящее время не может быть ни подкреплено, ни опровергнуто»41.
40Градовский А.Д. История местного управления в России. Т. 1. С. 238.
41Флоря Б.Н. Сбор торговых пошлин и посадское население в русском государстве (XV – нач.XVII вв.) // ИЗ. Т. 118. М.: Наука, 1990. С. 333.
24 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
Более определенно вопросы кадрового укомплектования и регламентации деятельности таможен могут быть раскрыты с момента появления практики таможенных откупов.
Откупа на Руси появились в условиях монголо-татарского ига. Первоначально захватчики попытались создать в подвластных княжествах свою собственную местную администрацию, возглавляемую баскаками. Однако этот способ оказался достаточно дорогостоящим, в связи с чем, уже с начала XIV в. обязанности сбора дани и поддержания порядка в русских землях были возложены на местных князей. Отвечал за сбор дани со всех русских земель один из князей, назначенный ханом «великим» и получавший соответствующий ярлык. Фактически великий князь превращался в верховного откупщика русских земель, ежегодно уплачивая хану установленную дань, собранную со всех русских земель. Хан при этом получал только чистую выгоду, не затрачивая средств на содержание местных администраций и гарнизонов.
Механизм деятельности откупных таможен был приблизительно таким же: государство, чтобы не нести расходы по содержанию таможенных учреждений, передавало право сбора пошлин на определенном государственном торгу частным лицам при условии уплаты ими определенной суммы, которая могла вноситься как авансовый либо как итоговый платеж. Именно это обстоятельство предопределило достаточно длительную, вплоть до конца XVIII в., историю откупов в России. На откуп передавались не только таможенные, но и другие государственные сборы – питейный, банный, проезжий, мостовой и т. п.
Таможенные откупа просуществовали до 1763 г., значение этого способа укомплектования таможенных учреждений в разное время было неодинаково: на отдельных этапах он являлся ведущим, на других считался вспомогательным, неоднократно делались попытки его полной отмены. Вместе с тем он продолжал существовать в разных политических и исторических условиях, что позволяет признать его важным феноменом в истории российского таможенного дела. Его планомерное изучение даст возможность лучше понять логику развития таможенной системы в условиях централизации государственного управления.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
25 |
Наиболее ранний случай исторически подтвержденного таможенного откупа датируется началом 1460-х годов. В одной из грамот периода совместного правления Василия Ивановича II Темного и Ивана Васильевича III Великого отмечалось, что Мартын Черный и Гридя Ильин «откупили тамгу в Переяславле в попов у Благовещенских»42. Далее Б.Н. Флоря приводит случай передачи на откуп в 1480-е годы весчей пошлины на торгу у церкви Ивана-на-Опоках, имевший место после присоединения Великого Новгорода к Московскому государству43.
Как была организована деятельность таможни, передаваемой на откуп, мы с большой определенностью можем говорить лишь начиная с 1497 г. – именно этим годом датируется старейшая из сохранившихся Белозерская таможенная грамота. Государство, передавая на откуп таможни, попыталось установить правовые рамки деятельности откупщиков. Средством этого и явились уставные таможенные грамоты44.
Уставные таможенные грамоты для откупных таможен
взначительной степени напоминали договор: с одной стороны выступал великий князь или царь, лично или в лице своих наместников, с другой – откупщик или откупщики. Условия договора определялись государством, а откупщик, принимая таможню на откуп, возлагал на себя обязанность следовать установленным правилам. Предметом уставных таможенных грамот были общественные отношения, связанные с передачей таможни на откуп,
вчастности, условия откупа (сроки заключения и прекращения договора, размер и порядок внесения откупной суммы, размеры таможенных пошлин и заповедей – штрафных пошлин).
Срок откупа изначально определялся в один календарный год, именно исходя из этого рассчитывалась вносимая за него сумма. Откупщик обязан был за два месяца до окончания срока объявить, намерен ли он продолжать договор в следующем году
42Флоря Б.Н. Сбор торговых пошлин и посадское население в русском государстве (XV – нач.XVII вв.) // ИЗ. Т. 118. М.: Наука, 1990. С. 333.
43Там же. С. 334.
44Более подробно юридическая природа уставных таможенных грамот будет рассмотрена в п. 2.2.
26 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
или хочет отказаться от него. Если же он этого не делал, договор считался автоматически продленным еще на один год45.
Порядок внесения откупных денег мог быть различным. Например, Белозерская уставная таможенная грамота 1497 г. предписывала откупную сумму (120 руб.) вносить в два приема с промежутком в полгода: 60 руб. на великое мясное заговенье (в декабре) и 60 руб. в день памяти святых царя Константина и Елены (в июне)46. В дальнейшем в большинстве случаев сумма должна была быть внесена единовременно.
Вопросы внутренней организации и практической деятельности откупных таможен уставные грамоты еще не регламентировали, но была сделана попытка официально закрепить размеры пошлин, взимавшихся с различных видов товаров. Откупщики должны были собирать таможенные пошлины в соответствии с закрепленными в грамоте нормативами.
Важным источником пополнения дохода являлись штрафные пошлины – заповеди, которые были высокими и взыскивались в равных долях в пользу государства и откупщика. Например, при продаже коня минуя таможню, т. е. без уплаты специальной пошлины – «пятна», с виновного взыскивалась штрафная пошлина – «пропятенье». При стоимости коня в один рубль пятно составляло деньгу (0,5 коп.), а пропятенье устанавливалось в два рубля, один из которых шел в пользу откупщиков, второй – в пользу Великого князя. При несанкционированной торговле любым товаром, минуя официальные торги, наказывались оба участника сделки – и продавец, и покупатель: с каждого из них взыскивалось по два рубля, один шел в пользу князя, другой – в пользу откупщиков47.
Уставные таможенные грамоты конца XV – первой половины XVII в., принимавшиеся для откупных таможен, носили территориально-ориентированный характер: они регламентировали сборы на отдельных торгах и действовали в их пределах.
45См.: : Великий Новгород во вт. пол. XVI в.: сборник документов / сост. е.В. Баранов. СПб., 2001. С. 45.
46ААЭ. Т. 1. С. 99.
47Там же. С. 100.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
27 |
На наиболее крупных торгах практиковалась и более частная дифференциация – здесь допускалась передача на откуп не всего торга в целом, а лишь отдельных пошлин, что специально оговаривалось в условиях48.
Откупщиками могли быть как физические лица, чаще всего представители верхушки купечества, так и их организации – купеческие и духовные корпорации.
Среди духовных корпораций, бравших таможенные сборы на откуп, подавляющее большинство составляли монастыри, которые являлись активными хозяйствующими субъектами в Средневековье49. Сохранился целый ряд уставных таможенных грамот XVI–XVII вв., свидетельствовавших о том, насколько часто выступали в роли таможенных откупщиков монастыри. Например, по таможенной Весьегонской грамоты, выданной 4 августа 1563 г. царем Иваном Васильевичем IV Симонову монастырю, расположенному в Бежецком Верхе Городецкого уезда, указанному монастырю предоставлялось право сбора таможенных пошлин на еженедельном торге в Веси Егонской50. Похожую привилегию получили в 1602 г. Кирилло-Белозерский монастырь в отношении торга на Волочке Словинском51, Песношский монастырь в 1621 г. в отношении торга в селе Рогачеве52, Бежецкий Антониев монастырь в 1641 г. в отношении торга в с. Холм53. Этот перечень можно продолжать.
Монастыри находились в более привилегированном положении, нежели остальные откупщики: они получали торг
48Так, например, в Новгороде Великом в период с 1571 по 1587 г. принимались отдельные таможенные грамоты по передаче на откуп таможенной, полавочной, поворотной, весчей, померной и покоречной пошлин, причем отдельно для Торговой и Софийской сторон Новгорода, и даже отдельно для торга
уцеркви Иоанна на Опоках.
49Подробней об этом см.: Каштанов С. М. Торговля и таможенный иммунитет духовных корпораций России XVI в. (по жалованным и уставным грамотам/ // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI−XVIII вв. С. 7–9.
50ААЭ. Т. 1. С. 291–197.
51ААЭ. Т. 2. С. 71–72.
52ААЭ. Т. 3. С. 161–165.
53ААЭ. Т. 3. С. 443–444.
28 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
вбессрочное владение и должны были за это уплачивать ежегодно государству оброк в фиксированном размере «без наддачи», все собранные сверх того суммы шли на собственные нужды.
Однако для других откупщиков откуп нередко превращался в серьезную обузу: поскольку централизованное государство постоянно испытывало недостаток в материальных средствах, возникла практика ежегодного увеличения откупных сумм – «наддача». Сумма откупного платежа ежегодно произвольно увеличивалась, при этом во внимание не принимались какие-либо реальные экономические факторы – ни объем товарооборота, ни уровень инфляции. В этом можно убедиться на примере новгородских таможенных грамот второй половины XVI в. 1 сентября 1587 г. была принята «Уставная грамота поворотной пошлины Торговой и Софийской сторон Великого Новгорода». В ней говорилось, что при передаче на откуп Ивану Филатову этого сбора ему надлежит собрать столько, сколько и в предыдущий – «тридцать пять рублей семь алтын и четыре деньги», да сверх того «наддачи шесть рублев». На следующий год новый откупщик, Иван Михеев, получает задание собрать уже «старого сорок один рубль семь алтын и четыре деньги» да «наддачи тридцать рублев»54. Итого за один год сумма откупа возросла на 17 %, а за следующий – еще на 73 %.
Похожая картина наблюдалась и по другим пошлинам.Так,
впринятой в том же 1587 г. «Уставной грамоте весчей пошлины у церкви св. Ивана на Опоках в Великом Новгороде» откупщику предписывалось за год собрать «старого шестьдесят шесть рублев шесть алтын и три деньги да новые наддачи сорок рублев, и обоего старого откупу с новою наддачею сто шесть рублев шесть алтын да три деньги»55. Здесь мы видим рост суммы откупа за один год на 66 %. Представление о том, насколько это были большие деньги, дает такое сравнение: годовой откуп на сельском воскресном торге в с. Федоровском на р. Касть вблизи
54Цит. по: Великий Новгород во вт. пол. XVI в. С. 41–42.
55Там же. С. 44.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
29 |
Ярославля в 1595 г. составлял полтора рубля56, причем в него входили все пошлины; на сельском воскресном торге в с. Рождественном в 1596 г. – два рубля57.
Практика наддач при отсутствии гарантий спокойного экономического развития рынка препятствовала чрезмерному обогащению откупщиков, а иногда вела к их разорению, когда недостачу приходилось покрывать за счет личных средств. Именно поэтому нередко возникали ситуации, когда отсутствовали желающие взять тот или иной торг на откуп. В особых случаях государство практиковало передачу таможен на откуп в принудительном порядке. В частности, В.Н. Захаров приводит подобный пример из истории Пскова, где в 1634/1635 гг. таможенный сбор был на откупе у москвича Лужницкой слободы И. Скорнякова. В следующем году он от откупа отказался, а ввиду значительного размера откупной суммы – 325 руб. – найти нового откупщика не получилось. Тогда этот сбор был передан на откуп всему посаду, которому пришлось внести деньги и взять на себя дальнейшую организацию сборов58.
Передача таможен на откуп была выгодна государству, однако отсутствие государственного контроля над деятельностью откупщиков приводило к массовым злоупотреблениям последних, особенно если это были представители не местного посадского населения, а люди со стороны. Хотя и предписывалось откупщикам «сбирать… по сей уставной грамоте сполна, а лишка им чрез уставную грамоту никаких пошлин не имати»59, достаточно часто практиковалось завышение таможенных пошлин по сравнению с закрепленными в грамотах размерами, имели место произвольные взыскания заповедей. Виновато в этом было не только чрезмерное корыстолюбие откупщиков, но и само государство, постоянными «наддачами» толкавшее на нарушения.
56Шемякин А. И. История таможенного дела в России и Ярославский край: научное издание. Ярославль: Александр Рутман, 2000. С. 173.
57ААЭ. Т. 1. С. 453.
58Захаров В.Н. Таможенные учреждения в России в XVII в. // Государственные учреждения России XVII−XVIII вв. С. 51.
59Цит по: Великий Новгород во вт. пол. XVI в. С. 35.
30 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
Во второй половине XVI в., в ходе земской реформы Ивана Васильевича IV, был создан новый тип таможенных учреждений – верные таможни, которые, в отличие от откупных таможен, находились под полным контролем государства.
Хотя верные и откупные таможни строились на принципиально различных организационных принципах, можно говорить о том, что Московское государство с середины XVI в. стремилось к системности в деятельности таможен. Так как в первую очередь его интересует результат (фиксированная, заранее определенная сумма сбора), то с этого времени появляются уставные грамоты универсального характера, пригодные для регламентации деятельности таможни, независимо от порядка ее укомплектования в конкретном году.
Примечательна с этих позиций «Уставная грамота таможенной пошлины опричной Торговой стороны Великого Новгорода», изданная в марте 1571 г. В ней говорится, что по наказу Ивана Грозного его новгородский наместник Петр Данилович Пронский принимает уставную грамоту, чтобы «брать с торгу все таможенные пошлины … на царя государя на веру, в котором году кого
вголовы и в целовальников выберут, и откупщикам, в котором году велит государь взятии на откуп по сей уставной грамоте, какова дана [им] прежним таможенникам»60.
Вуставных таможенных грамотах нового типа важная информация помещалась в конце документа: из ежегодных приписок можно узнать, каков был порядок укомплектования штата
втом или ином году. Так, тамга на указанной стороне Новгорода
впериод с 1571 по 1584 гг. собиралась «на веру», то есть, в порядке государственной повинности, назначаемыми администрацией местными жителями. В 1584 г. поступила челобитная от Афони Нефедьева из Городища о передаче ему на год на откуп таможенной пошлины в Торговой стороне Новгорода. Он обещал сделать такой же сбор, как верные таможенники в прошлом году – 311 рублей 12 алтын 4 деньги, да к этому давал наддачи десять рублей. Однако старосты пяти концов (административных районов)
60 Великий Новгород во вт. пол. XVI в. С. 17.