Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография
.pdf
Глава 2. Нормативные основания деятельности таможен |
|
в Московском централизованном государстве |
91 |
ского и в Новегороде, и во Пскове, и во всех порубежных городах отдавать в казну великого государя, приняв у иноземцев; а давать за них деньги русские мелкие»204. Эта статья закрепляла и санкцию для нарушителей, которые, в случае уклонения от такого обмена, обязывались уплатить штраф в размере 10 % утаенной суммы.
Таким образом, в период с 1653 по 1667 г. в России проводился комплекс государственных мероприятий, призванных выработать новые подходы к таможенному регулированию внутренней и внешней торговли. В ходе реформы была обеспечена унификация пошлинного обложения, отменено большинство проезжих пошлин и внутренних границ (мытов, мостов и перевозов), создана единая система мер. Во внутренней торговле это способствовало оформлению всероссийского рынка. Кроме того, был проведен ряд мероприятий по государственной регламентации внешнеэкономической деятельности.
Юридическое закрепление эти государственные мероприятия обрели в виде всероссийских нормативно-правовых актов – на смену территориально-ориентированным уставным таможенным грамотам, закреплявшим правовые обычаи отдельных земель, должны были прийти и пришли всероссийские уставы.
Общероссийские уставные таможенные грамоты 1653
и1654 г., а также Новоторговый устав 1667 г. были уже актами законодательства в полном смысле этого слова, так как закрепляли волю государства, придавали ей общеобязательный характер
идействовали в пределах всего российского государства. Именно с середины XVII в. можно говорить о зарождении общероссийской таможенной политики как процесса планомерного государственного регулирования указанной сферы.
Законодатель, для обеспечения неприкосновенности своих узаконений, выработал особые правила хранения принятых документов. Так, в Уставной грамоте 1654 г., отменявшей откупа, специально сделана развернутая приписка о том, что подготовлено два контрольных экземпляра документа. Первый хранился
204 Там же. С. 687.
92 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
в Успенском соборе, чтобы «сама небесная Царица Богородица… сие наше царское повеление соблюдающе», второй экземпляр хранился в государевой казне. Оба они были собственноручно подписаны Алексеем Михайловичем и запечатаны золотыми печатями. Грамота оканчивается повелением: «да будет сие наше Царское Богоугодное законодательство твердо и непоколебимо вовеки»205.
2.4.Развитие таможенного законодательства в пореформенный период
Проведение таможенной реформы царя Алексея Михайловича привело к принципиальным изменениям в правовом регулировании таможенного дела, что вырази-
лось в целом ряде взаимосвязанных и взаимообусловленных явлений. Можно отметить следующие наиболее важные изменения: усиление централизации в правовом регулировании таможенным делом; окончательное вытеснение правового обычая актами законодательства; усложнение нормативной базы деятельности таможенной системы и появление новых законодательных форм; увеличение общего количества регламентирующих документов; внедрение начал системности в правовом регулировании.
Все это имело результатом усиление тенденций бюрократизации в таможенном деле и организации таможенной службы. Важнейшей среди них можно признать утверждение ведомственного начала – в 1680 г. вся система таможенных учреждений фактически была замкнута на Приказ Большой казны. Это центральное финансовое учреждение, образованное в 1622 г., ведало приобретением и хранением драгоценных металлов, чеканкой монеты, организацией и сбором прямых налогов. Так как основным
205 ПСЗРИ. Т. I. № 122. C. 332.
Глава 2. Нормативные основания деятельности таможен |
|
в Московском централизованном государстве |
93 |
поставщиком драгоценной монеты была торговля, в 1680 г. было признано целесообразным подчинить этому финансовому учреждению и организацию косвенного налогообложения. Это впервые в истории российского таможенного дела привело к фактической централизации таможенной системы, так как Приказ Большой казны осуществлял контрольно-надзорные функции в отношении всех таможенных учреждений российского государства. Это еще раз подчеркивает неразрывное единство в процессах эволюции российского государства и права.
В российской истории впервые именно в пореформенный период была создана система актов таможенного законодательства как иерархическая совокупность нормативно-правовых актов различного уровня, в основу которой была положена юридическая сила документа. Важным моментом было то, что в этот период значительное развитие получило подзаконное нормотворчество, что свидетельствует о развитии ведомственных начал в организации таможенной службы. Ведомственные акты конкретизировали и развивали содержание норм вышестоящих актов.
Основу системы таможенного законодательства составили акты уставного характера – всероссийские уставные таможенные грамоты и уставы. Нормативные акты этого уровня закрепляли исходные подходы к регулированию и включали наиболее важные нормы. Уставные документы принимались царем совместно с боярской думой и вступали в действие после опубликования соответствующего «именного указа с боярским приговором». Первым среди всероссийских уставных документов стала царская уставная грамота, составленная в августе 1653 г., основные положения которой легли в основу так называемого «Торгового устава»206. Он вступил в силу после опубликования 25 октября 1653 г. именного указа с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и городах, с показанием по скольку взято и с каких товаров», положив начало реформе.
Второе место по значимости в системе таможенного законодательства занимали царские указы. В описываемый период
206 АИ. СПб., 1842. Т. 4. С. 123–125.
94 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
правом их принятия обладал исключительно глава государства (т. е. это были «именные указы»). Так как в Московском государстве царь являлся самодержцем и обладал всей полнотой высшей государственной власти, его именные указы нормативного содержания имели силу законов.
Однако самодержец обладал также и исполнительными правомочиями, поэтому наряду с именными указами нормативного содержания принимал указы распорядительного характера, содержащие царскую волю относительно конкретных лиц и конкретных вопросов. Поэтому необходимо оценивать характер конкретного указа, исходя из его содержания. Такая особенность царских указов сегодня осложняет процесс изучения нормативно-правовой базы, а в прошлом и затрудняла процесс правоприменения.
Наиболее важные решения оформлялись «именными указами с боярскими приговорами», что отражала формула: «царь указал, а бояре приговорили». Указание на коллегиальный характер принятия документа подчеркивало его особую значимость. В пореформенный период среди таких актов важнейшим является именной указ с боярским приговором от 11 июля 1681 г. – «О мерах к отвращению убытка казне, происходящего от недобора пошлин с товаров, об отмене таможенных откупов и о поручении сего сбора верным головам и целовальникам»207.
Вместе с тем, в большинстве случаев царь принимал именные указы единолично, они составили важную группу источников в системе таможенного законодательства. Круг вопросов, по которым принимались именные указы, был достаточно широким и ничем не ограничивался. Так, например, 30 августа 1680 г. был принят именной указ царя Федора Алексеевича «О дозволении французам и немцам привозить к городу Архангельскому товары, и о взимании с оных пошлин», касающийся порядка ввоза и оборота драгоценных металлов208. В данном именном указе закреплялись правила таможенного обложения торговли «францужан», которые в основном дублировали положения Новоторгового устава о торговле иностранцев. (В частности, закрепляли
207См.: ПСЗРИ. Т. II. № 876. С. 329–331.
208ПСЗРИ. Т. II. № 833. С. 278–279.
Глава 2. Нормативные основания деятельности таможен |
|
в Московском централизованном государстве |
95 |
норму об уплате пошлин «ефимками любскими», чья стоимость приравнивалась к 50 коп., и «угорскими добрыми золотыми», чей курс приравнивался к 1 руб.)
1 октября 1683 г., уже в правление царей-соправителей Петра Алексеевича и Ивана Алексеевича, был принят именной указ «О подаче в приказ Большой казны списков с таможенных выписей как на привозимые в Москву, так и на отвозимые оттуда товары для проверки городовых таможенных книг»209. Это свидетельствует, что царь, как глава государства, лично курировал таможенное дело и принимал важнейшие решения в этой сфере.
Следующую группу нормативных источников составили боярские приговоры. Боярская дума была высшим законосовещательным и, в определенных пределах, высшим законодательным органом. Поэтому боярские приговоры обладали значительной юридической силой. Они не только дополняли нормы царского законодательства, но и имели право корректировать их содержание, либо отменять (можно предположить, что это происходило с устной санкции монарха, у которого «не дошли руки» внести поправку самому). Например, в Боярском приговоре от 24 декабря 1695 г. сказано, что сибирским таможенникам надлежит осуществлять досмотр вещей воеводы и его спутников при их переезде на новое месте жительство «против прежних Великих государей указов и по наказу, каков из Сибирского приказа дан, осматривать накрепко, с великим радением»210. Данная норма имела целью пресечь вывоз воеводой ценных мехов сверх установленных норм, при этом выявленный излишек передавался в казну. Из этого видно, что боярский приговор частично отменял норму царских указов и устанавливал новую.
Таким образом, правотворчество в сфере таможенного законодательства могло осуществляться коллегиально царем и боярской думой («именной указ с боярским приговором»), единолично царем («именной указ»), самостоятельно боярской думой («боярские приговоры»). Эти акты урегулировали наиболее
209ПСЗРИ. Т. II. № 1045. С. 562.
210ПСЗРИ. Т. III. № 1522. С. 211–212.
96 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
важные общественные отношения. Они могли быть обращены как к одной таможне (например, Архангельской, которая была для России центром европейской внешней торговли), к ряду таможен, действовавших в схожих условиях (например, Сибирским таможням), а могли адресовываться и всем таможням, так как содержали общие нормы. В последнем случае уже с 1653 г. практиковалась распечатка таких актов типографским способом с последующей рассылкой. Возможность этого предусматривалась в упоминавшейся царской уставной таможенной грамоте августа 1653 г.: «И велел бы Государь о тех своих прямых рублевых пошлинах уставные грамоты и во все свое государство напечатать своим государевым указом»211.
Акты высших органов в большинстве своем урегулировали стратегические вопросы в сфере таможенной политики. В регулировании же практической деятельности таможенных учреждений важную роль играли ведомственные подзаконные акты.
Говоря об этой группе нормативных актов, необходимо, прежде всего, отметить приговоры, рассылавшиеся в таможни из Приказа Большой казны. Это были небольшие по объему документы, призванные конкретизировать нормы указов и уставов, а также определить механизм их реализации в практической деятельности таможен. В частности, сохранился приговор от 3 февраля 1686 г., касающийся правил ведения таможенных книг: он определял, что каждый товар должен был быть внесен «именно», «отдельной строкой», исключение составлял мелочный товар (стоимостью до двух гривен), который не упоминался именно, а лишь определялся общей суммой сбора212.
Более многочисленную группу подзаконных актов составляли наказы, которые направлялись должностным лицам ведущих таможенных учреждений из приказов. В определенном смысле они могут быть определены как инструктивные письма, которые рассылались ежегодно.
Значение такого рода регламентирующих документов в условиях усиления бюрократизации в центральном управлении
211АИ. Т. 4. С. 123.
212ПСЗРИ. Т. II. № 1162. С. 737.
Глава 2. Нормативные основания деятельности таможен |
|
в Московском централизованном государстве |
97 |
постоянно возрастало. Это можно увидеть на примере анализа сохранившихся Наказов Большой Московской таможне 1681 г. голове гостю Семену Потапову213 и 1698 г. голове гостю Сергею Лабазному214. Формально эти документы приняты с единой целью и относятся к одной группе документов. Вместе с тем, они значительно различаются даже внешне: второй наказ по объему в два раза больше первого, для удобства текст в нем поделен на нумерованные статьи, что не применялось в первом наказе. Содержание Наказа 1698 г. также значительно шире, как за счет более подробной регламентации ранее уже урегулированных отношений, так за счет включения новых норм. Эти различия явно показывают, насколько возросло значение правового регулирования в таможенной сфере за два десятилетия.
Наказы регламентировали два рода процедур. Прежде всего, это были организационные процедуры, связанные с ежегодным принятием и передачей таможенных учреждений и инвентаря, ведением отчетной документации, хранением и сдачей государству пошлинных сумм. Помимо этого, они регламентировали собственно оформительские процедуры – явку и запись товаров, оборот выписей [при явке товаров иногородними купцами; подробнее см. в п. 3.3 настоящей работы – Б.В.], особенности таможенного оформления некоторых видов товаров (в частности товаров, предназначенных на царский обиход; товаров, произведенных в вотчинах патриарха, импортных товаров, заповедных товаров).
Большое внимание в наказах уделено вопросам привлечения к ответственности нарушителей таможенных правил, эти нормы детализировали и разъясняли нормы уставов и указов. В частности, традиционно дублировались нормы о нарушениях правила о гостином дворе, об уклонении от явки товара. После принятия Торгового устава, вводившего ценовое обложение товаров, большое внимание уделялось ответственности за занижение таможенной стоимости товара.
213ПСЗРИ. Т. II. № 873. С. 320–325.
214ПСЗРИ. Т. III. № 1641. С. 459–468.
98 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
Внаказах затрагивались вопросы ответственности должностных лиц таможен. Традиционно в них включались нормы
оличной и имущественной ответственности головы и целовальников за выплату государству установленного ежегодного оклада (значительно смягченные во второй половине XVII в.). Новеллой пореформенного законодательства стали нормы о возможности привлекать таможенников к ответственности вместо купцов, если их «поноровкой и упущением» недополучены суммы пошлин. В качестве примера можно привести норму об отсрочке уплаты явки: записанный в таможенные книги товар мог храниться без уплаты явки не более четырех недель. В случае если таможенники давали купцу дополнительный срок, сумма пошлин взыскивалась с виновных должностных лицах таможен. Также таможенники, уличенные в неполном описании товара (записавшие товар «глухой статьей», без указания качества и стоимости), должны были уплатить пошлины с этого товара.
Вдополнение к приговорам и наказам, приказ Большой казны принимал памяти, обращенные к персоналу конкретных таможен и имеющие целью исправить недоработки в ведении таможенной документации. Сохранился ряд таких памятей, обращенных к таможенному голове Брянской таможни «с товарищами»215. Эти памяти конкретизировали положения приговоров Приказа Большой казны, фактически являясь актами толкования.
Таким образом, вторая половина XVII в. была ознаменована важными качественными изменениями в регулировании таможенного дела и в организации таможенного законодательства. Эти изменения носили закономерный характер, они были призваны подвести новые организационно-правовые основания под оформившийся единый в пределах государства рынок. Реформа вывела организацию таможенного дела на качественно более высокий уровень, соответствующий задачам, стоящим перед государством в условиях абсолютизма.
215 ПСЗРИ. Т. II. № 1045. С. 564–565; № 1162. С. 739.
Глава 3
Деятельность таможенных учреждений Московского централизованного государства по обеспечению государственного управления торговлей
3.1.Формирование таможенных процедур
ВМосковском централизованном государстве впервые
вобщероссийском масштабе сформировались процедуры, связанные с таможенным оформлением товаров. Это стало возможным благодаря появлению новой группы нормативноправовых актов регламентирующего характера. Вместе с тем, многие из процедур, получивших в этих актах свое нормативное закрепление, сформировались в предшествующий период на отдельных территориях, на новом этапе эта практика была лишь обобщена и приобрела общероссийский характер.
Кнаиболее ранним процедурам, не утратившим своего значение и на новом этапе, можно отнести упоминавшиеся ранее нормы о запрете разгружать товар с возов и судов до его таможенного оформления, а также о запрете торговать где-либо, кроме специально определенных торгов. Впервые эти нормы, имевшие целью предотвратить неуплату таможенных пошлин, нашли закрепление еще в конце XV в.216, а затем почти дословно
216 См., например: «а все торговцам … являти товар свой таможникам, не складывая с воза и из судна: а не явя таможникам сложит товар свой с воза и из судна, и он то протамжил»; и далее: «всем им всяким товаром и житом торговати в городе, а за озеро им торговати не ездити, а по волостям им и по монастырям не торговати» (Таможенная Белозерская грамота от 21 мая 1497 г. // ААЭ. Т. 1. С. 99–100).
100 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
повторялись в большинстве местных уставных грамот, выданных как верным, так и откупным таможням.
Норма о запрете спускать неоформленный товар с возов действовала не только на крупных торгах, но и на небольших сельских торжках. Иногородним купцам там разрешалось размещаться с товарами на подворьях у частных лиц, однако этому должно было предшествовать таможенное оформление товаров. «А которые торговые люди учнуть приезжать на тот торжок, с каким товаром ни буди, и им являтись таможенникам; а не явясь таможникам на подворье не въезжать и товару своего с саней и с телег, и с юков не складывати»217. Лица, виновные в нарушениях, подвергались денежным штрафам.
В грамоте, выданной откупной таможне небольшого села Рогачева, говорится: «являти таможникам товар свой, не складывая с воза или с юка; а не явя товар, сложит товар, и он то протамжился»218. Это свидетельствовало о том, что грамоты, выдававшиеся из центральных приказов, постепенно сближались в своем содержании, создавая основу для унификации регулирования. Причем законодатель стремился не только регламентировать деятельность таможен, находившихся на вере, но также и находившихся на откупе.
Всероссийский характер эти нормы приобрели с принятием Торгового устава 1653 г., в котором предписывалось: «меж таможен на дороге торговым людям никакого товару не покупать и не продавать»219.
Другой важной нормой, сформировавшейся еще во второй половине XVI в., стала норма о гостиных дворах, которая регламентировала таможенные процедуры в крупных городах.
Гостиным дворам традиционно уделялось внимание в исследованиях по истории торговли России, причем говоря о гостиных
217 Уставная таможенная грамота от 13 января 1641 г. о сборе пошлин в с. Холму // ТДР. Т. 1. С. 117.
218ААЭ. Т. 3. С. 164.
219Именной указ с боярским приговором «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и городах с показанием по скольку взято и с каких товаров» от 25 октября 1653 г. // ПСЗРИ. Т. I. № 107. С. 303.