Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография

«его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен»295. При абсолютизме вся полнота высшей государственной власти концентрируется

вруках монарха, который может вмешиваться в функционирование любого государственного органа и принимать любое угодное ему решение. В таких условиях личные приоритеты монарха обусловливают политический курс государства и определяют формы и методы его осуществления.

Таможенная политика периода правления Петра I отразила его личностные приоритеты и в значительной мере предопределила развитие таможенного дела России не только в XVIII, но и в XIX в. Ее важнейшими мероприятиями стало: преодоление европейской изоляции России, достигнутое в результате Северной войны; организационная перестройка системы таможенных учреждений, выразившаяся в усложнении системы таможенных учреждений, а также поисках наиболее оптимальной модели взаимодействия таможен с центральными и местными органами управления; постепенная переориентация таможенного дела с пошлинного обложения внутреннего рынка на регулирование внешнеэкономической деятельности; выработка единых

впределах государства оформительских таможенных процедур, особенно – процедур оформления товаров, прибывших в Россию морским путем; защита национального производителя от конкуренции импортных товаров путем введения протекционистского таможенного тарифа.

Характерным признаком абсолютистского государства является жесткая бюрократизация государственного управления, усиление его централизации. Так как российский абсолютизм утверждается в форме самодержавия, М.И. Сизиков определяет такое государство как полицейское, отмечая гипертрофированную роль органов государственного управления в жизни общества296.

295Артикул воинский от 23 апреля 1715 г., толкование к арт. 20 // РЗ. Т. 4.

С.329.

296Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. М.: Инфра-М, 1998. С. 13.

Система таможенных учреждений Московского централизованного государства не являлась централизованной в современном понимании. В тот период внутри государственного механизма не существовало еще единого центрального государственного органа, компетентного в сфере таможенного дела, в связи с чем таможенные учреждения замыкались на целый ряд центральных приказов территориального управления.

В 1681 г. была предпринята первая попытка централизации таможенного дела – после присоединения к приказу Большой казны приказа Большого прихода приказ Большой казны фактически стал ведать организацией таможенных сборов во всем государстве. Хотя территориальные приказы сохраняли свои организующие функции по отношению к расположенным на курируемой территории таможенным избам, приказ Большой казны получил право контроля за деятельностью таможен.

Приказ Большой казны исполнял фактическую роль центрального государственного органа, компетентного в сфере таможенного дела, до 1699 г. – до учреждения Московской ратуши, созданной для руководства всей системой земского управления (в т. ч. – финансового). Это был центральный финансовый орган широкой компетенции, он курировал до 50 % местных сборов,

сее созданием стали терять значение приказы территориального управления. В период с 1699 по 1719 г. Московская ратуша ведала и таможенными сборами и учреждениями. Наиболее принципиальные изменения в системе центрального управления, произведенные в правление Петра I, выразились в ликвидации приказной системы.

Подготовка к реформе центрального управления Петром I была начата в 1715 г., большое влияние на создаваемую модель оказала шведская система с ее системой коллегий. Вместе

стем, по мнению А.А. Преображенского, «царь всегда стремился не к простому копированию, а к творческому восприятию чужого опыта»297. В шведской модели государственного

297 Преображенский А.А. Эпоха преобразований // Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 31.

управления его особенно привлекла его четкость: Петр I всегда считал, что «хорошее правление может быть только при условии коллегий, которых устройство похоже на устройство часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение»298. Преимуществами коллегиальной системы являлись «четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления, четкое определение компетенции, единые подходы к организации и деятельности»299. Первоначально планировалось учреждение шести крупных коллегий, затем, по мере более детальной проработки компетенции, их число увеличилось.

Реформа практически была осуществлена в 1718 г., в ходе нее система приказов, с достаточно неопределенными функциями и структурой, была заменена в 1719 г. коллегиями – органами с жестко регламентированной структурой, четко определенными компетенцией и порядком функционирования. Это выразилось в том, что все коллегии имели одинаковую структуру, в состав которой входили президент, вице-президент, четыре советника, четыре асессора, один секретарь, один нотариус, один архивариус, один регистратор, один переводчик и подьячие трех статей – старшие, средние и младшие300.

Общее руководство таможенным делом было поручено Коммерц-коллегии. При ее создании был использован иностранный опыт государственного управления торговлей301. Более того, первоначально в состав коллегии входило достаточно много иностранцев, так как без «таких немецких служителей никоим образом Коммерц-коллегии пробыть невозможно, для того,

298Цит. по.: Романовский В.Е. Государственные учреждения древней

иновой России. С. 161.

299История государственного управления в России / под ред. А.Н. Марковой. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 109.

300СИЭ. Т. 7. С. 482–483.

301Дубенцов Б.Б. Георг Метцель и реформирование таможенной службы в России в начале XVIII в. // Немцы в России: русско-немецкие научные и культурные связи: сборник статей / отв. ред. Г.И. Смагина. СПб.: Дм. Буланин, 2000. С. 292–294.

что непрестанно бывают дела на немецком языке»302. Опуская многие важные моменты, характеризующие деятельность Коммерц-коллегии по различным направлениям, сосредоточим основное внимание на вопросах управления ею системой таможенных учреждений России.

Коммерц-коллегия организационно была создана первой среди коллегий, уже в 1715 г., вместе с тем процесс ее становления продолжался еще почти четыре года – лишь 3 марта 1719 г. был принят ее регламент303, документ учредительного характера, призванный, среди прочего, определить и ее компетенцию. Первоначально предполагалось, что Коммерц-коллегия будет курировать не только внешнюю, но и внутреннюю торговлю, поскольку внутренние и внешние торги «яко душа и тело неразлучны суть». Из этого следовало, что внутренние таможни, как и таможни, расположенные в портовых и пограничных городах, планировалось подчинить Коммерц-коллегии.

Однако в дальнейшем от такого подхода отказались. Нормативная база деятельности Коммерц-коллегии продолжала постоянно совершенствоваться – 31 января 1724 г. был принят новый регламент Коммерц-коллегии304, в соответствии с ним на нее возлагалась организация исключительно внешней торговли, а внутренняя торговля должна была замыкаться на другое центральное финансовое учреждение – Камер-коллегию, ведавшую всеми неокладными и окладными сборами (прямым и косвенным налогообложением) в государстве. Это привело к организационному размежеванию таможен – пограничные и портовые таможни поступали в ведение Коммерц-коллегии, а внутренние – в ведение Камер-коллегии.

Коммерц-коллегия в сфере таможенного дела в отношении внешних таможен исполняла организационную и контролирующую функции. В соответствии с этим она формулировала предложения по созданию и ликвидации портовых и пограничных

302Цит по: Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20–60-е гг.) М.: Археографический центр, 1999. С. 50.

303ПСЗРИ. № V. № 3318. С. 671–676.

304ПСЗРИ. Т. VII. № 4453. С. 241–249.

таможен, предлагала кандидатуры для занятия должностей «управителей» этих таможен (эти предложения вносились в Правительствующий Сенат), одновременно она самостоятельно укомплектовывала штаты таможен служителями среднего звена. Осуществляя контроль над таможенным делом, Коммерцколлегия надзирала за деятельностью портовых и пограничных таможен, проверяла их отчетность, вела учет сумм таможенных сборов305. («В приморских и пограничных городах служителям таможенным как в сборе пошлинном, так и в прочем обхождении поступать по сочиненным вновь регулам и тарифу, в чем за ними смотрение иметь и к оным сборам служителей число людей достойных требовать Коммерц-коллегии, по которым требованиям выбирать и в оную отсылать из Магистратов» п. 17 Регламента Коммерц-коллегии.)

СпецифическимнаправлениемработыКоммерц-коллегиияв- лялось рассмотрение судебных споров между российскими и иноземными купцами, а также между таможенными учреждениями

иучастниками внешнеэкономической деятельности. Коммерцколлегия рассматривала иски по вопросам погрузки и выгрузки товаров, их хранения, утайки от таможенного досмотра306.

Таким образом, Коммерц-коллегия постепенно оформилась в центральный государственный орган, организующий государственное регулирование в сфере внешней торговли России, именно исходя из этого, вся система внешних таможен – портовых

ипограничных – изначально замыкалась на нее.

Вторым центральным органом, курировавшим таможенные учреждения в первой половине XVIII в., стала Камер-коллегия, формально учрежденная 1717 г., однако также прошедшая достаточно длительный период организационного становления. Лишь

305Государственность России: государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.): словарь-справочник / Всероссийский НИИ документоведения и архивного дела; сост. О.Ф. Козлов, В.Ф. Янковская. В 4 кн. Кн. 2. М.: Наука, 1999. С.386–388.

306Козлова Н.В. Коммерц-коллегия в 20–50-х гг. XVIII в. // Государственные учреждения России XVII–XVIII вв. / под ред. Н.Б. Голиковой. М.: Изд-во МГУ, 1991. С. 150.

11 декабря 1719 г. была принята первая редакция ее регламента307,

испустя еще год, с 1 января 1721 г., началась ее практическая деятельность. Эта отсрочка была предоставлена на основании доношения князя Голицына царю, в котором говорилось, что в 1720 г. Камер-коллегия не сможет эффективно функционировать, поскольку «не удовольствована еще управителями, и без основания действа производить не может»308. В ответ на это рукой Петра I сделана приписка «Быть посему».

Всоответствии с первоначальным регламентом Камерколлегии, она должна была ведать всеми прямыми и косвенными сборами в государстве (неокладными и окладными деньгами309), следить за государственными расходами, вводить налоги, отдавать сбор налогов на откуп, курировать работу кружечных дворов, казенных предприятий, состояние государственных дорог, мостов, гостиных дворов310.

С 1721 г. на Камер-коллегию была замкнута система внутренних таможенных учреждений, осуществлявших таможенное обложение сделок внутренней торговли. Камер-коллегия ведала укомплектованием штатов внутренних таможен, курировала

иконтролировала их деятельность311.

23 июня 1731 г. была принята новая редакция регламента Камер-коллегии312, изменения в нормативной базе деятельности

307ПСЗ. Т. V. № 3466. С. 762–770.

308ПСЗ. Т. V. № 3468. С. 770.

309В частности, Камер-коллегия готовила окладную книгу, в которой,

сучетом предыдущих сборов, прогнозировались бюджетные поступления на год. Разработка такой книги была поставлена на научную основу – например, при составлении новой окладной книги в 1730-е гг. попытались определить среднюю сумму дохода за двадцать лет, то есть за период с 1719 по 1739 гг. В качестве показателей фигурировали доходы от Большой таможни, от Померной избы, мытенная, хомутная, конная пошлины, табачный сбор, питейный сбор, доходы от табачной, трубочной и портяной продажи, канцелярский сбор, пивоварный сбор // РГАДА. Ф. 248. Оп. 15. Кн. 829. Л. 124. См. также: Ф. 248. Оп. 6. Кн. 337; Оп. 15. Кн. 823.

310Блейх И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. С. 63.

311Государственность России: … словарь-справочник. Кн. 2. С. 168–169.

312ПСЗ. Т. VIII. № 5789. № 483–505.

мотивировались тем, что при составлении первого регламента не имелось точной информации о состоянии и размерах всех государственных доходов. Вместе с тем, главная задача этого финансового органа – «высшее надзирание над всеми государственными окладными и неокладными доходами» – осталась без изменения313.

Таким образом, в период с 1719 по 1753 г. в Российской империи действовало два центральных органа финансового управления, курировавших таможенные учреждения соответствующего профиля. Разграничение в их деятельности было не окончательным, наиболее сложно решались вопросы ведомственного подчинения внутренних таможен в портовых и пограничных городах, в связи с чем в 1730–1740-гг. существовали определенные ведомственные трения по этому вопросу.

Наряду с органами, непосредственно курировавшими таможенную систему, важную роль в ее функционировании в первой половине XVIII в. сыграл еще один центральный орган – Комиссия о коммерции, орган с совещательными функциями, готовивший предложения для Правительствующего Сената и много сделавший для становления сухопутных пограничных таможен.

Этот орган был учрежден 17 марта 1727 г. в СанктПетербурге, его первоначальное название – Комиссия о купечестве (позже – комиссия о коммерции), она учреждалась с целью «поправления и рассмотрения купечества», а точнее – возможности дальнейшего развития внешней торговли России314. Комиссия о коммерции занимала особое место в ряду других государственных учреждений, в определенном смысле дополняя деятельность Сената в сфере организации торговли. Вместе с тем она являлась совещательным органом, ее решения не были обязательными и носили рекомендательный характер для правительства.

313Блейх И. Указ. соч. С. 83.

314Достаточно полное представление о деятельности этой комиссии дает следующая работа: систематический каталог делам комиссий о коммерции

ио пошлинах, хранящимся в архиве департамента таможенных сборов Министерства финансов / сост. Н. Кайданов. СПб., 1887.

Верхняя граница деятельности комиссии четко не установлена, так как не был принят указ о ее ликвидации. Однако к 1733 г. она постепенно свернула ее деятельность, а ее архивы были переданы Коммерц-коллегии.

Таким образом, новой чертой организации таможенного дела российского государства в первой половине XVIII в. была централизация таможенной системы. Хотя этот процесс в тот период еще не был завершен (оформилось два центральных органа, курировавших различные таможни; в дальнейшем проявится обратная тенденция децентрализации и т. п.), в целом он был свидетельством возрастании роли таможенной службы в государственном управлении.

Нужно отметить, что система финансового управления в царствование Петра I имела достаточно сложную структуру. М.И. Сизиков считает, что «обеспечением функционирования финансовой системы занималась значительная часть государственного механизма, едва ли не все учреждения производили денежные взыскания»315 [имелись в виду различные штрафы – Б.В.].

Вместе с тем, роль и значение Коммерц-коллегии и Камерколлегии в системе финансового управления Российской империи XVIII в. были определяющими.

Общую координацию системы органов государственного управления в России в условиях отсутствия правительства в современном понимании осуществлял Правительствующий Сенат, длительное время исполнявший функции высшего органа общей компетенции. На него замыкались в своей деятельности обе указанные коллегии.

Именно Правительствующий Сенат осуществлял контроль над составлением новой окладной книги, имевшей важнейшее значение в деятельности внутренних таможен316, а также за организацией откупов в таможенном деле317.

315Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. С. 27. См. об этом также: Балакин Д.В. Финансовый аппарат России в к. XVII – начале XVIII в.: (организационно-правовое строительство): Дисс. … канд. юрид. наук, 12.00.01. М., 1998. С. 137–142.

316РГАДА. Ф. 248. Оп. 6. Кн. 337; Оп. 15. 829.

317РГАДА. Ф. 248. Оп. 15. Кн. 824. Лл. 424–442.