Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография

Правительствующий Сенат с момента появления таможенной службы на штатной основе играл важную роль в ее организации и осуществлении. В частности, он утверждал предложения, вносимые Коммерц-коллегией, касающиеся системы таможенных учреждений, штатов и должностных назначений во внешних – портовых и пограничных – таможнях.

В первые годы существования этих таможен допускались прямые обращения директоров в Правительствующий Сенат,

вчастности, по вопросам совершенствования таможенной системы, однако по мере усиления бюрократизации эта практика была запрещена. Об этом свидетельствует печатный именной указ императрицы Елизаветы Петровны от 12 января 1756 г., отложившийся в архивных фондах делопроизводства СанктПетербургской портовой таможни за упомянутый год. В нем предписывалось «тех таможен [портовых и пограничных – Б.В.] директорам впредь от сего времени о подлежащем до Коммерцколлегии писать в ту Коммерц-коллегию, и надлежащего наставления и резолюции требовать от той коллегии, а мимо оной прямо

вПравительствующий Сенат директорам не писать»318.

Этот указ был повторно разослан еще раз, спустя несколько месяцев, так как директор Царицынской таможни ассесор Хрущев обратился в Правительствующий Сенат напрямую с предложением «о переводе той таможни за неудобностью в другое место»319.

Из этого видно, что в условиях усиления бюрократизации государственного управления подобные предложения должны были исходить исключительно от Коммерц-коллегии, как центрального органа, компетентного в сфере таможенного дела.

Помимо права принятия важнейших организационных решений, Правительствующий Сенат, как высший контрольнонадзорный орган, осуществлял постоянный контроль за функционированием как всей таможенной системы в целом,

318РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 30. Л. 18.

319Там же. Л. 100.

так и отдельных таможен. Например, в фонде Сената и его учреждений отложился ряд дел, касающихся проведения контрольных проверок. В частности, сохранились документы работы сенатских следственных комиссий по фактам должностных злоупотреблений и иных служебных нарушений, имевших место в таможнях320.

Таким образом, переход России к абсолютной монархии привел к переходу государственного управления на качественно новый уровень. В сфере организации таможенной службы это выразилось в формировании устойчивых иерархических связей между таможнями и центральными и высшими государственными органами, а также более четком ведомственном разграничении полномочий в сфере государственного регулирования внутренней и внешней торговли России.

4.2. Становление портовых таможен

Вразвитии внешней торговли России важнейшую роль сыграло появление у нее выходов к морю и возник-

новение стабильного морского товарообмена: морская перевозка в Средневековье и Новое время позволяла достаточно быстро перемещать значительные партии товаров и, вследствие этого, формировать устойчивые торговые связи не только с сопредельными, но и достаточно отдаленными странами.

История становления портовых таможен в России представляет значительный интерес с различных позиций, в том числе с позиций изучения истории таможенной службы, так как в то время как большинство таможен было ориентировано на внутреннее обложение, портовые таможни изначально были ориентированы на регулирование внешней торговли. Это предопределило

320 РГАДА. Ф. 248. Оп. 5. Кн. 245, 258, 265; Оп. 10. Кн. 557.

достаточно раннее появление различий в организации и деятельности морских и сухопутных таможен.

Россия длительное время не имела выходов к морям, однако уже первый русский царь Иван IV Грозный осознавал важность морской торговли, именно поэтому неудачная для России Ливонская война (1558–1583 гг.) была наиболее значительным мероприятием его внешней политики. И хотя Россия на тот период не смогла закрепиться на берегах Балтики, именно в правление Ивана IV удалось наладить стабильную торговлю с Англией через Белое море.

Открытие англичанами в августе 1553 г. удобной гавани в устье Северной Двины можно отнести к серии исторических курьезов, так как англичане надеялись найти северный морской путь в Индию и Китай321. Однако эта ошибка позволила Англии на долгое время занять лидирующую позицию в торговле с Россией, а России, в свою очередь, наладить стабильную торговлю с европейскими государствами. В Англии была создана Московская торговая компания322, а в ноябре 1555 г. был подписан первый договор между Россией и Англией о внешней торговле.

Для обеспечения стабильной морской торговли необходимо было наличие хотя бы одного оборудованного порта, именно поэтому в 1584 г. в устье Северной Двины был основан посад Новые Холмогоры, в 1613 г. переименованный в город Архангельск (свое название получил от находившегося поблизости монастыря Архангела Михаила). Именно порт Архангельск являлся ведущим морским портом России до начала XVIII в.

Вплоть до таможенной реформы царя Алексея Михайловича Архангельская портовая таможня формировалась на общих организационных основаниях с другими таможнями: штат этой таможни укомплектовывался в результате ежегодных выборов посадским населением, служба таможенников была верной, носила

321Лакиер А.Б. Обзор сношений между Англией и Россией в XVI−XVII столетиях. СПб., 1854. С. 4.

322Любимено И.И. Английская торговая компания в России в XVI столетии. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1911. С. 6.

срочный характер. Нормативную базу деятельности этой таможни, как и всех других, обеспечивала уставная таможенная грамота. Это можно увидеть на примере уставной таможенной грамоты Двинским таможенникам от 29 марта 1588 г., где предписывалось «сбирати нашу таможенную пошлину в правду, по нашему крестному целованью, по сей нашей таможенной грамоте»323.

Уставная грамота 1588 г. закрепляла единые правила исчисления пошлин – «а с немец с Англинских, и с Барабанстких, и с Шпанских, и с иных немец имати проезжие пошлина велено по тому же как и с русских людей»324 и единые оформительские процедуры как для русских, так и иностранных купцов. В частности, предписывалось всем «иногородцам» «со всяким товаром являтися таможенникам и ставитися на гостином дворе; а не явясь таможенникам и опричь гостина двора тем торговым людям не ставитись нигде»325.

В течение конца XVI и всего XVII в. позиции Архангельска как единственного морского порта европейской торговли России были незыблемы, однако особый статус Архангельской портовой таможни среди других таможенных учреждений России был впервые четко определен лишь в Новоторговом уставе 1667 г.

К этим особенностям, в частности, относился особый порядок укомплектования штатов Архангельской портовой таможни. Таможенный голова и его заместители («товарищи») – назначались из числа московских гостей, ларечный целовальник – из числа членов московской гостиной сотни, остальные целовальники присылались из целого ряда городов – из Москвы, Ярославля, Костромы, Устюга Великого, Каргополя, Соли Вычегодской, Вологды, Яренска и из Холмогор326.

Так как при таком укомплектовании было сложно отследить моральные и деловые качества присланных целовальников, в дальнейшем эта норма была дополнена. В статье 62 Наказа таможенным головам о сборе таможенных пошлин в городе

323ААЭ. Т. 1. С. 408.

324ААЭ. Т. 1. С. 410.

325Там же. С. 409.

326ПСЗРИ. Т. I. № 408. С. 677–678.

Архангельске 1699 г. по этому поводу говорилось: «а из которых городов целовальники присланы будут худы и таможенное их дело не станет: и вместо тех людей имать у города Архангельского, которые будут для торгу на ярманке тех же городов людей добрых и знающих то ж число»327, эта норма дословно повторялась в ст. 3 Статей «О сборе таможенных пошлин у города Архангельского с приходящих кораблей и с торгующих на ярмарке», принятых 2 июня 1700 г328.

Второй особенностью Архангельской портовой таможни долгое время был сезонный характер ее работы, что было связано с зимним замерзанием портов Белого моря. В статье 3 Новоторгового устава предписывалось новому голове и его товарищам выезжать из Москвы 1 апреля, а ярмарка начинала работать 15 мая. Торг продолжался до Семенова дня (1 сентября). Этот срок специально оговаривался в статье 76 Новоторгового устава: «чтоб всем торгам быть до Семена дня, а после Семена дни б никакого торга не было»329. В обоснование указывалось, что иностранные корабли, которые приходят позже, на обратном пути нередко пропадают в море, а товары, приобретенные русскими купцами, на дорогах в реках замерзают и оттого портятся.

Однако в конце XVII в. такой подход был пересмотрен. В статье 36 Наказа таможенным головам Архангельска говорилось: «а на ярманку со всякими товары приезжать … до сентября месяца и после. А буде корабли у города зазимуют, и им велеть торговать с иноземцы и зимою»330. Таким образом, портовая таможня с этого времени начала функционировать круглый год, хотя зимой и не в полную нагрузку.

Третьей особенностью Архангельской таможни был ее морской характер. Новоторговый устав впервые нормативно закрепил особые таможенные процедуры в отношении товаров, доставляемых морским путем.

327ПСЗРИ. Т. III. № 1687. С. 629.

328ПСЗРИ. Т. IV. № 1795. С. 43.

329ПСЗРИ. Т. I. № 408. С. 687.

330ПСЗРИ. Т. III. № 1687. С. 623.

Таким образом, хотя Архангельская портовая таможня в XVII в. укомплектовывалась традиционным образом, среди других таможенных учреждений России она уже в это время занимала особое место, что было связано с формированием новых для России морских таможенных оформительских процедур.

В XVIII в. начался новый этап истории внешней торговли, что было связано с приобретением выходов в Балтийское море. В 1703 г. был основан г. Санкт-Петербург, получивший в 1713 г. статус новой российской столицы. Именно Санкт-Петербургский порт в новых исторических условиях стал ведущим морским портом, а Санкт-Петербургская портовая таможня заняла лидирующее положение среди таможенных учреждений России. Этот процесс происходил постепенно и явился результатом целенаправленной политики правительства по переориентации морской торговли на порты Балтики.

Порт Санкт-Петербург был основан в мае 1703 г., а уже в ноябре 1703 г. сюда прибыл первый торговый корабль из Голландии. Капитан этого судна был награжден щедрым подарком – 500 дукатами331. Именно с этого момента ведет свой отсчет внешняя торговля Санкт-Петербурга.

Переориентация товарных потоков на порты Балтики была оправдана и климатически – эти порты не перемерзают, в отличие от Архангельска, и географически – они расположены значительно ближе к странам Западной Европы. Вместе с тем, были моменты, которые поначалу отпугивали иностранных купцов. Во-первых, это был фактор политический – Россия в течение двадцати лет продолжала находиться в состоянии войны со Швецией, а торговым кораблям приходилось проходить мимо шведских берегов. Ежегодно с 1703 по 1706 г., а также в 1708 г. шведы атаковали Петербург с моря и суши и вплоть до 1713 г. блокировали его с суши. Через шведскую блокаду прорывались лишь отдельные суда332. Вторым фактором, сдерживавшим

331Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703–2003) / И.И. Мушкет, Н.С. Нижник, Н.В. Симонова; под ред. В.И. Вьюнова. СПб.: Сатис, 2003. С. 20.

332Там же. С. 22.

развитие балтийской торговли, был экономический – новые порты не имели причалов, складов, опыта разгрузки. Поэтому переориентация торговли с Архангельска на Санкт-Петербург все равно бы произошла, но в исторически гораздо более длительное время. А Петр I не желал ждать, почему и взялся за развитие СанктПетербургского порта с присущей ему энергией практически сразу после устранения непосредственной военной угрозы.

Прежде всего, он подключил властный ресурс, обязав отечественных купцов привозить исключительно в Санкт-Петербург широкий перечень традиционных экспортных товаров333, далее он продумал ряд мероприятий, призванных сделать для иностранных купцов заход в порты Балтики более выгодным за счет более низких торговых пошлин по сравнению с Архангельском334 и удобным за счет обустройства берега. Достаточно подробно этот вопрос изучен в работах Н.Н. Репина335.

Переориентация товарных потоков вызвала необходимость в изменениях штатной численности Архангельской и СанктПетербургской портовой таможен, в чем можно убедиться из таблицы, составленной на основе архивных фондов.

333О привозе для продажи разных товаров в Санкт-Петербург, а не в Архангельск: Именной указ от 16 ноября 1713 г. // ПСЗРИ. Т.V. № 2737. С. 67–69; Об отправлении к Санкт-Петербургскому порту указных товаров пеньки и юфти: Именной указ от 16 января 1714 г. // ПСЗРИ. Т. V. № 2760. С. 66; Об отправлении через Санкт-Петербургский порт шестой доли всех товаров, отпускаемых за границу, исключая юфти: указ Правительствующего Сената от 12 декабря 1716 г. // ПСЗРИ. Т.V. № 3051. С. 481.

334См.: О взимании в Архангельском порту с привозных иностранных товаров четвертою долей больше против Санкт-Петербургского порта: именной указ от 15 февраля 1724 г. // ПСЗРИ. Т. VII. № 4475. С. 264–265.

335Репин Н.Н. От дискриминации к фритредерству: правительственная регламентация торговли через Архангельск в 20–60-е гг. XVIII в. и ее результат

//Архангельск в XVIII в. СПб., 1997. С. 228–449; Его же. Внешняя торговля через Архангельск и внутренний рынок России во второй половине XVII – первой четверти XVIII в.: автореф. дисс… канд. ист. наук, 07.00.02. М., 1970; Его же. Внешняя торговля России через Архангельск и Петербург в 1700 – начале 1760-х гг. XVIII в.: автореф. дисс.... д-ра ист. наук (07.00.02). Л., 1986; Его же. Торговые связи Архангельска в начале 40-х гг. XVIII в.: по материалам таможенных документов // Проблемы исторической географии России. Вып. 1. М., 1982. С. 51–62.

служителей без жалованья опасно для таможенных сборов»340. Кроме того, по мнению Н.В. Козловой, «кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, которому правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях»341. Перевод укомплектования портовых таможен на штатную основу позволял решить обе проблемы –

ипроблему предотвращения злоупотребления таможенными сборами вследствие недостаточной материальной обеспеченности,

ипроблему профессионального обучения кадров.

Вфондах Российского государственного архива древних ак- товсохранилосьпервоештатноерасписаниеСанкт-Петербургской портовой таможни в редакции 8 июля 1725 г., оно устанавливало штатную численность 154 человека с суммарным жалованьем 8716 руб. 56 коп.342. Порядок его выплаты определялся указом Правительствующего Сената от 23 ноября 1724 г. «О назначении суммы на выдачу жалованья портовой таможни служителям»343.

Санкт-Петербургская таможня имела в подчинении Кронштадтскую портовую таможню, которая также получала постоянный штат в количестве 20 человек. Кронштадтская таможня не осуществляла досмотр и оформление грузов, а должна была обеспечивать явку кораблей в Санкт-Петербург и препятствовать несанкционированной разгрузке до явки в порт. Фактически, она исполняла ту же роль, что и шанцы при Архангельской таможне по Новоторговому уставу 1667 г.

Во второй половине 1720-х гг. на штатную основу были переведены и другие портовые таможни.

Все портовые таможни – Петербургская, Кронштадтская, Выборгская, Нарвская, Архангельская и Кольская – первона-

чально были подчинены обер-директору портовых таможен,

340Цит. по: Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703–2003). С. 28.

341Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купекчество в XVIII в. (20 – начало 60-х гг.). С. 86.

342РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX) – Финансы. Отдел фондов верховного управления (1693–1857). Оп. 1. Д. 241 – О Петербургской таможне. Л. 2–2 об.

343ПСЗРИ. Т. VII. № 4604. С. 373–374.

а курировал их деятельность таможенный оберинспектор344, приписанный к Петербургской портовой таможне345. Сохранился «примерный проект по сочинению инструкции таможенного инспектора» из 55 пунктов, составленный в 1726 г.346 Пункт 1 указанной Инструкции определял, что «инспектор управление и назначение имеет над всеми таможнями и заставами», в основном его работа была связана с разъездами: п. 8, в частности, предписывал ему в течение года 2–3 раза объезжать подчиненные таможни с инспекторскими проверками.

Таким образом, развитие морской торговли привело к началу организационной перестройки таможенной системы как бюрократической организации, с установленным штатом и объемом полномочий. Однако реформирование затронуло небольшую часть таможенных учреждений – лишь те, которые были ориентированы на регулирование внешней торговли. Внутренние таможни комплектовались на старых принципах.

4.3. Становление пограничных таможен

Так как в начале XVIII в. усилились экономические связи по западной границе Российского государства, важным направлением в организации таможенного дела стало на-

лаживание регулярной приграничной сухопутной торговли. Логическим последствием этого должно было стать реформирование организации и деятельности таможен в пограничных городах.

На тот момент там существовали единые таможни, укомплектовывавшиеся на основе верной службы. Это было возможным вследствие того, что при таможенном обложении товаров долгое

344Приставка «обер» переводится как старший. (Прим. авт.)

345РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 241 Л. 1 об.

346РГАДА. Ф. 397. Комиссии о коммерции и пошлинах. Оп. 1. Д. 543 – Примерный проект по сочинению инструкции таможенного инспектора, которые имеют быть на границах Всероссийской империи (1726). Л. 1–21.