Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография

время не делалось принципиальных различий между сделками внутренней купли-продажи и экспортно-импортными торговыми операциями.

Так как верная служба в пограничных таможнях показала себя недостаточно эффективной, 10 февраля 1721 г. Правительствующим Сенатом был принят указ об отдаче пограничной пошлины на откуп в российских и украинских городах по польской границе «охочим людям». Для того чтобы заинтересовывать «охочих людей» брать пограничную пошлину на откуп, в этом указе предусматривалась оригинальная система борьбы с контрабандой – «все, что запрещено вывозить или кто что утаит, брать себе тем откупщикам»347 при условии уплаты ими таможенных пошлин. Более подробные инструкции предполагалось выдавать откупщикам из Коммерц-коллегии.

В это же время встал вопрос о планомерном государственном контроле деятельности пограничных таможен, для чего

в1721 г. российское государство была поделено на несколько таможенных округов. Каждый из этих округов должен был курироваться специально назначенным чиновником – инспектором над таможнями.

Этим должностным лицам предписывалось периодически совершать инспекционные объезды подчиненных таможен,

входе которых пресекались и расследовались должностные злоупотребления. Другой целью учреждения этих должностей было совершенствование таможенной инфраструктуры – инспектор должен был оценить, в насколько удачном месте располагается таможня, каково состояние торговых путей. В результате исследования этого вопроса он должен был формулировать предложения по учреждению, переносу или закрытию конкретных таможен, по определению главных торговых путей и устроению засек на второстепенных.

Таможенные округа были территориально крупными образованиями – например, в западных губерниях создавался единый

347 Законодательство Петра I / отв. ред. А.А. Преображенский, Т. Е. Новицкая. С. 652.

округ «на границах турецких и польских». В Инструкции, выданной 24 октября 1722 г. таможенному инспектору этого района, ему предписывалось во время инспекционной поездки «описать обстоятельно, где пристойно, сколько главных и других таможен вновь прибавить, и в каких местах, и какие тамо проезды, где б лучше возможно построить и о таможнях усмотреть»348.

В инструкции инспектора над таможнями Астраханской губернии предписывалось ему «управление и надзирание иметь» не только над пограничными таможнями в Астраханском уезде, но также «от Сибирской границы и которые до Астрахани при Каспийском море, даже до границ Турецких и Крымских». Надлежало ему «осведомиться» в Астраханском и иных, подлежащих его правлению дистриктах «о всех таможнях, колико оных ныне обретается, а вновь иных не учреждать»349.

Результаты инспекторских проверок передавались в Коммерц-коллегию, а с 1728 г. – также в Комиссию о коммерции, которая готовила предложения по совершенствованию системы таможенных учреждений.

В 1730 г. Комиссией о коммерции детально прорабатывался вопрос о развитии сухопутной европейской пограничной торговли с целью выявить основные проблемы в организации этой торговли. В заключении этой комиссии, представленном Правительствующему Сенату, были особо отмечены две проблемы: неопределенность таможенного статуса торговых путей, в связи с чем многие обозы перемещались по второстепенным дорогам, минуя таможни; отсутствие по польской и великолуцкой границам «порядочных» таможен, мимо которых не могли бы проезжать купцы с товарами350. На основе предложений Комиссии о коммерции, 9 июня 1730 г. Правительствующий Сенат принял указ по упорядочению пограничной торговли по западным границам351.

348ПСЗРИ. Т. VI. № 4117. С. 788.

349ПСЗРИ. Т. VI. № 4118. С. 789.

350РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 586. 43 л.

351О назначении торговых дорог через польскую границу, об учреждении таможен и о заведении ярмарок в Смоленске и Торопце: указ Правительствующего Сената от 9 июня 1730 г. // ПСЗРИ. Т. VIII. № 5773. С. 290–292.

Таким образом, в начале 1730-х годов прошел первый этап реформирования сухопутных таможен, затронувший в тот момент

внаибольшей степени западную границу Российской империи. В ходе этой реформы таможни, располагавшиеся в пограничных городах, получили статус пограничных.

Вотличие от внутренних таможен, собиравших только внутреннюю 5-% рублевую пошлину, введенную еще в 1653 г., на внешние таможни налагалась дополнительная обязанность собирать так называемую портовую пошлину, заменивую ранее взыскивавшуюся пограничную пошлину. Примечательно, что в 1730–1750-е гг. ее взыскивали не только портовые, но и сухопутные пограничные таможни. Эта пошлина получила свое название потому, что именно с портовых городов началась переориентация государственного регулирования на таможенное обложение экспортно-импортных операций. Официально портовая пошлина и правила ее исчисления были определены в Тарифе 1731 г352. В частности, предписывалось взыскивать эту пошлину

ввалюте – «в ефимках».

Входе первого этапа реформирования пограничных таможен было объявлено о придании статуса главных дорог пяти торговым путям, через которые должна была осуществляться сухопутная внешняя торговля по западной границе. На каждой из этих дорог учреждались главные пограничные таможни – по границе с Польшей этот статус получили Смоленская и Торопецкая (Великолукской провинции), а по Малороссийской границе – Брянская, Курская и Севская.

Все эти таможни включались в единый таможенный округ, во главе которого стояли директор над таможнями и инспектор над таможнями. В компетенцию директора входило практическое руководство ими (в частности, сохранился текст указа директора пограничных таможен Федора Бессонова о покупке для нужд

352 См.: Тариф для взимания пошлин ефимками с привозных и отвозных товаров при портах: Санкт-Петербургском, Нарвском, Выборгском, Архангелогородском, Кольском и Пустоозерском, принятый 2 августа 1731 г. // ПСЗРИ. Т. VIII. № 5820; Т. XCV. Книга тарифов. Отделение 1. С. 2–123 основного текста; с. 2–4 приложений.

Брянской таможни больших весов на тридцать пудов353). Инспектор пограничных таможен должен был осуществлять контроль их деятельности. В частности, ему предписывалось два-три раза в год посещать подчиненные таможни и заставы, «иметь надзирательство над таможенными служителями»354.

Помимо этого таможенный инспектор должен был организовывать контроль порядка перемещения грузов, обеспечивая их провоз исключительно по установленным дорогам. Те купцы, которые пытались избрать другой маршрут – большими или малыми дорогами, лесами, пустошами – лишались своего товара. Для пресечения провоза товаров малыми дорогами на них создавались технические неудобства – «засеки и надолбы», а в наиболее важных местах учреждались и таможенные заставы355.Такая практика существовала и раньше.

Важным мероприятием реформы пограничных таможен стало упорядочение торговли в пограничных городах. В частности, по границе с Польшей предписывалось в течение всего года вести оптовую торговлю – «продавать в Смоленске и Торопце во весь год невозбранно кипами, ящиками, бочками, а весовые партиями». При этом иностранные купцы продавали русским торговцам товары оптом, а те, в свою очередь, перепродавали его в розницу местному населению. Так как это вызывало недовольство мелких торговцев и посадских людей, в каждом из пограничных городов учреждалась ежегодная ярмарка продолжительностью три недели, в течение этого времени наряду с оптовой торговлей разрешалась и розничная356.

В ходе первого этапа реформирования пограничных таможен встал вопрос об их укомплектовании. Хотя с 1721 г. допускалась передача пограничной пошлины на откуп, эта практика до конца не вытеснила верную службу: в период с 1721 по 1730 гг.

353РГАДА. Ф. 829. Оп. 1. Д. 222. Л. 1.

354РГАДА. Ф. 397. Д. 543. Л. 1–3.

355Об устройстве на границах застав для непропуску в чужие пристани пеньки, юфти и сала: указ Правительствующего Сената от 3 сентября 1714 г. // ПСЗРИ. Т. V. № 2843. С. 124.

356ПСЗРИ. Т. VIII. № 5773. С. 292.

вразныхтаможнях,расположенныхвпорубежныхгородах,откупное содержание и верная служба сосуществовали друг с другом.

Входе реформы пограничных таможен был принципиально пересмотрен подход к их укомплектованию – впервые вводилась штатная служба, при этом за образец была взята модель службы в портовых таможнях. С целью отбора наиболее подходящих кандидатов вводилась практика оповещения населения о должностях путем издания печатных указов с указанием должностей и полагающегося оклада жалованья.

К кандидатам на занятие должностей в пограничных таможнях теперь предъявлялись достаточно высокие требования – наличие опыта работы в таможне либо другом государственном учреждении (хотя бы верной службы), грамотность, а также наличие поручительства в добронравии (добронравие предполагало отсутствие долгов, склонности к пьянству и буйству и т. п.). Так как поручитель, в случае совершения должностного нарушения своим подопечным, мог быть привлечен к субсидиарной ответственности, поручались жители посадов друг за друга крайне неохотно. Именно поэтому к установленному сроку 1 января 1731 г. не удалось подобрать достаточного количества служителей для пограничных таможен.

Вследствие этой проблемы Коммерц-коллегия непосредственно подключилась к вопросу их кадрового укомплектования. В первое время на должности «управителей» – инспекторов, цолнеров, контролеров – она своим волевым решением определяла из портовых таможен «известных достойных людей», «кои уже обыкли», а в подчинение им магистратам надлежало избрать

вкачестве «служителей» представителей посадского населения близлежащих городов (как при верной службе). Однако в отличие от внутренних таможен, служителям пограничных таможен, даже насильно рекрутированным к несению службы, полагалось жалованье – «и получать им из акциденции положенный оклад по указу»357. В дальнейшем предполагалось завершить отбор кандидатов, добровольно поступающих на службу, и заменить лиц, против своей воли привлеченных к ее исполнению. «Коллегии

357 ПСЗРИ. Т. VIII. № 5990. С. 657.

стараться, дабы снабжены были достойными людьми волею желающими, с поруками, как и в портовых таможнях»358.

Н.В. Козлова в одной из своих работ, посвященных взаимоотношениям купечества и абсолютистского государства, отмечает, что часть купцов из различных городов, лишившись собственного дела, готова была начать службу в государственных учреждениях при условии ее оплаты, тем более, что работа эта им была хорошо знакома359. Не случайно при укомплектовании штатов таможен выходцы из купечества пользовались известным преимуществом – они могли претендовать на должности управителей, требовавшие специальных знаний. Напротив, большинство посадских людей имели возможность занять только должности «служителей», и, прежде всего, досмотрщиков.

Вопросу о штатном укомплектовании пограничных таможен был посвящен сенатский указ 17 июня 1734 г. Было решено изменить исходные требования к кандидатам – на должности управителей (цолнера и инспектора) предписывалось избирать «из приказных людей», при этом уже не требовалось поруки, но достаточно подробно изучались обстоятельства их службы – материальное состояние, верность, аттестации начальства360.

Достаточно сложной проблемой в период с 1731 по 1753 г. была проблема организации внутреннего сбора в пограничных городах. 16 марта 1732 г. был принят указ Правительствующего Сената о присоединении внутренних таможен в пограничных и портовых городах к пограничным и портовым таможням, подчинив их в ведомственном отношении Коммерц-коллегии361, что было произведено без пересмотра организационных основ службы. Это привело к существованию в одном таможенном учреждении двух видов служителей, большинство из которых

358Там же.

359Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20–60-е гг.). С. 69.

360Об определении в пограничные таможни инспекторов и цолнеров из приказных людей без порук и об отдаче сборных пошлинных сумм помесячно в губернские рентереи или воеводские канцелярии: указ Правительствующего Сената от 17 июня 1734 г. // ПСЗРИ. Т. IX. № 6588. С. 352–353.

361ПСЗРИ. Т. VIII. № 5990. С. 656–657.

составляли штатные служители, занятые пошлинным обложением экспортно-импортных операций. Вместе с тем, у внутреннего сбора находились, как и раньше, верные таможенники – таможенные бурмистры, ларечные, целовальники, причем количество их было достаточно многочисленно. Н.В. Козлова приводит в своей работе обнаруженные ею в РГАДА данные о количестве этих служителей в 1736 г.: в Севской пограничной таможне в это время у внутреннего таможенного и кабацкого сбора, помимо бурмистра и двух ларечных, состояло около пятидесяти целовальников, в Курской таможне в это же время – бурмистр, ларечный, сторож

идвадцать пять целовальников362. Таким образом, организационное объединение двух ранее самостоятельных структур не было завершено, таможенный стол внутреннего сбора находился в пограничной таможне особняком. Особенно ярко это видно на примере того периода, когда в течение непродолжительного времени (с 30 июня 1739 г. по 24 сентября 1740 г.) таможенные столы пограничных таможен, наряду с остальными внутренними таможнями, были подчинены Камер-коллегии. После этого таможенные столы внутреннего сбора пограничных таможен вновь были организационно замкнуты на Коммерц-коллегию363.

Вконце 1740-х – начале 1750-х начался второй этап процесса организационного становления пограничной таможенной системы. Хотя в центре внимания по-прежнему находилось регулирование сухопутной торговли с Польшей и Малороссией, на этом этапе начались организационные изменения в таможнях

ипо другим границам Российской империи.

Входе этого этапа реформы было подтвержден статус Смоленской, Торопецкой, Севской, Брянской и Курской таможен как главных – товар считался ввезенным законно лишь при наличии у купца выписи и паспорта одной из этих таможен. Выписи других таможен не имели юридической силы, предписывалось

362Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20–60-е гг.) С. 70–71.

363Об определении в пограничные таможни инспекторов и цолнеров из приказных людей без порук и об отдаче сборных пошлинных сумм помесячно в губернские рентереи или воеводские канцелярии: указ Правительствующего Сената от 17 июня 1734 г. // ПСЗРИ. Т. IX. № 6588. С. 352–353.

«тем выписям не только не верить, но и уничтожать их повелено

идавать запрещено»364.

Вто же время, указанные пять таможен не справлялись с оформлением всего товаропотока. Серьезной проблемой была возможность провозить товары из Польши и Турции по Малороссии малыми дорогами через земли донских казаков и слободских полков. В доношении, представленном Коммерц-коллегией Правительствующему сенату, указывалось, что «проезд свободный, не захватывая учрежденных от Курской таможни застав, имеется»365.

Именно для пресечения несанкционированного провоза было принято решение «в прибавок имеющимся», учредить заставы для Малороссии в Вольном, в Путивле, в Рыльске, около Ромны и в самой Ромне, в Бахмуте, Торе, Валуйках, Цугуеве и около Харькова «в удобном месте». Эти таможенные учреждения создавались изначально «не для взятья пошлин, но для непропуску с товарами без надлежащих выписей»366. Из этого разъяснения ясно виден статус таможенных застав как учреждений вспомогательных по отношению к таможням.

Помимо пяти главных пограничных таможен на границах с Малороссией и Польшей в 1749–1750 гг. из внутренних в пограничные были преобразованы Белгородская, Воронежская, Хоперская и Павловская таможни. С этого момента они собирали не только внутреннюю пошлину, но и портовую ефимочную. Дополнительно к ним была создана малая таможня в Нижнем Ломове367. Помимо этого, на границе с Турцией 6 октября 1749 г. учреждалась таможня в крепости святой Анны368.

Другим участком границы, которую захватил второй этап реформы пограничных таможен, стал Северо-Запад. В доношении Коммерц-коллегии, представленном Правительствующему Сенату, отмечалось, что «ныне оная коллегия усмотрела, что товары

364ПСЗРИ. Т. XIII. № 9659. С. 121.

365Там же. № 9613. С. 55.

366Там же.

367Там же. № 9664. С. 124–125.

368Там же. № 9675. С. 144.

возят из Риги, Ревеля и Дерпта в Псков и в другие Великорусские города большою Рижскою дорогою… и большой Великолуцкой дорогой… на которых для таможенных сборов и поимки с неявленными товарами таможен и застав не имеется, от чего приключается немалый казенный пошлинный ущерб»369. Для исправления этой ситуации было решено преобразовать Псковскую внутреннюю таможню в пограничную «на таком основании, как прочие пограничные таможни учреждены», а также создать в помощь ей две таможенные заставы в Великих Луках и Опочеке «для непропуску неявленных товаров и удержания провозу».

Помимо северо-западной границы, реформа затронула и южный участок, где необходимо было создать заслон провозу неявленных товаров из турецких земель через казачьи городки. Именно с этой целью были созданы Белгородская, Воронежская, Хоперская и Павловская таможни370.

В одном из сенатских указов, принятых в 1749 г., предписывалось во вновь учрежденных пограничных таможнях «для лучшего в сборе ефимочных по тарифу пошлин порядку и надзирания, дабы никакой проронки не было, определить Коммерцколлегии достойных людей по указам и по своему рассмотрению с надлежащим жалованьем»371. Таким образом, принцип штатного укомплектования пограничных таможен получил свое дальнейшее распространение в ходе второго этапа реформирования пограничных таможен. В результате этого штатные пограничные таможенные учреждения в середине XVIII в. получили более широкую географию распространения, стали более многочисленными, что позволяет говорить о начале формирования единой системы с общими организационными основами укомплектования.

Выделение их в особый тип учреждений свидетельствовало об усилении внешнеторговых связей Российской империи, возрастании объема экспортно-импортных операций в сухопутной торговле.

369ПСЗРИ. Т. XIII. № 9680. С. 147.

370Там же. № 9664. С. 124–125.

371Там же. № 9613. С. 55.

4.4.Оформление внутренней структуры таможенных контор

Таможни как особые бюрократические структуры с определенной компетенцией, имеющие постоянную дислокацию, ведущие делопроизводство, впервые появи-

лись в Московском централизованном государстве. Они вошли в систему органов местного управления уезда и получили статус таможенных изб.

Вместе с тем, внутренняя структура таможенного учреждения на тот момент была достаточно аморфной, среди служителей верных таможен традиционно упоминались лишь руководители – таможенные головы и рядовые служители – целовальники (из них четкой компетенцией обладал лишь ларечный целовальник).

Тенденция бюрократизации, определившаяся с переходом к абсолютизму, затронула все сферы государственного управления, в том числе – таможенное дело. Выражением этого стало появление таможенных учреждений нового типа – таможенных контор, которые, в отличие от таможенных изб предшествующего периода, имели более четко определенную компетенцию, внутреннюю структуру, укомплектовывались на штатной основе. Служители таможенных учреждений нового типа получали фиксированное жалованье. На новых организационных принципах стали действовать пограничные и портовые таможни, изначально ориентированные на регулирование внешнеэкономической деятельности372.

Интересно проследить реформу внутренней организации штатных таможен на примере Петербургской портовой таможни, учрежденной в 1703 г. Первые годы своей деятельности она строиласьнатрадиционныхорганизационныхоснованияхбезвозмездной верной службы. На этом этапе важнейшую роль в кадровом

372 Необходимо помнить, что параллельно с этим в Российской империи вплоть до 1753 г. сохранялись внутренние таможни, укомплектовывавшиеся, как и в предшествующий период, в порядке государственной повинности либо передававшиеся на откуп. (Прим авт.)