Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография
.pdf
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
41 |
как гость, а не таможенный голова. Ст. 1 Новоторгового устава (1667 г.) прямо закрепляла правило назначения гостей на высшие должности таможенных служителей в верных таможнях – «на Двине у Архангельского города в таможне быти на ярманке гостю со товарищи», причем, как следует из контекста ст. 8, гость являлся представителем московского купечества89. Большую таможню в Москве также традиционно возглавлял гость90.
На основе доступных ему источников Б.Н. Флоря делает вывод, что большинство таможенных голов-иногородцев были представителями привилегированных купеческих корпораций Москвы – гостей, гостиной сотни, сурожан: «Нельзя считать случайным, что, вероятно, довольно значительная группа таможенных голов принадлежала к верхушке столичного купечества. Это были представители того же социального слоя, которые в первой половине XVI в. сотрудничали с правительством при взятии откупов… Предоставленные гостям и членам других купеческих организаций особые права и привилегии, выделявшие их из остального посадского населения страны, были связаны с необходимостью нести определенную «службы» в пользу государства, причем едва ли не главной из них была как раз служба в финансовом аппарате»91.
Вместе с тем, на менее значимых торгах таможенными головами становились представители местного купечества, а иногда служилые и даже простые посадские люди. В.Н. Глазьев отмечает, что в Воронежской таможне в 1640–1670-е годы таможенными головами были «сыны боярские», что, по его мнению, объяснялось слабостью местного посада92. Таким образом, социальная принадлежность голов и целовальников зависела от многих факторов – объема товарооборота, близости к традиционным торговым центрам, времени основания конкретного населенного пункта, социального состава населения города и близлежащих территорий и т. п.
89ПСЗРИ. Т. I. № 408. С. 679.
90ПСЗРИ. Т. III. № 1641. С. 459.
91Флоря Б.Н. Сбор торговых пошлин и посадское население в русском государстве (к. XV – нач. XVII вв.) // ИЗ. Вып. 118. С. 344.
92Глазьев В.Н. Таможенные и кабацкие головы Воронежа в XVII в. // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI–XVIII вв. С. 246.
42 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
Верная служба в таможнях была серьезным испытанием не только потому, что таможенники осуществляли свои обязанности безвозмездно, не ведя в период службы свой собственный промысел, но и потому, что верные таможенники были материально ответственны за сбор пошлин – «недобор таможенных пошлин, что у них перед прежними годы в недоборе будет, велит государь на них же взять вдвое»93. Грамота, выданная спустя сто лет после цитированной, проводит ту же мысль: «А таможенным головам и целовальникам впредь таможенные пошлины велеть сбирать перед настоящими годами с прибылью, чтоб в таможенных сборах великого государя казне было многое пополнение… А дворы их и животы и промыслы взяты будут в платеж недобранных таможенных денег»94. В случае отсутствия у верных таможенников необходимых средств, к ним применялась болезненная процедура правежа, известная со времен монголо-татар: поставленного на правеж несостоятельного должника в течение одного месяца ежедневно били палкой по икрам ног. Такая перспектива, безусловно, пугала верных таможенников, почему постоянной практикой было негласное завышение таможенных платежей. Фактически, само государство своей жесткой репрессивной политикой толкало их на злоупотребления.
По мнению И.Д. Беляева, исследователя традиций самоуправления в российской общественной жизни, «выборные только ждали себе разорения, царской опалы и отнятия имущества на государя в случае недоборов; а посему не столько заботились о выгодах избравшего их общества, сколько о том, чтобы самим не попасть в беду и не лишиться собственного имущества»95.
В правление царя Алексея Михайловича была сделана попытка создать и позитивный стимул к добросовестному исполнению обязанностей – отличившихся таможенных служителей начали жаловать царскими подарками. Г.К. Котошихин писал: «А который человек гость и торговый человек, будучи в головстве в таможне и у иных сборов в котором году год перед годом
93Великий Новгород во второй половине XVI в. С. 27.
94ПСЗРИ. Т. II. № 679. С. 90–92.
95Беляев И.Д. Судьба земщины и имперского начала на Руси. М.: Москва, 2008. С. 126.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
43 |
казны соберет больше, и им за ту службу от царя бывает похвала, и бывает им жалованье, по кубку или по ковшу серебряному, да по сукну, да по камке; а товарищам их целовальникам по ковшу же серебряному, да по сукну и по тафте, смотря по прибыли и человеку»96.
А.И. Шемякин приводит текст памяти постельничему Г.И. Головкину о пожаловании ярославского таможенного головы Степана Куимова «за прибор таможенных пошлин» в 1689 г. «государского жалованья камки кармазину десять аршин»97.
Некоторые из царских подарков можно увидеть и сегодня. Например, в Оружейной палате Московского Кремля хранятся серебряные ковши, пожалованные гостю Ивану Гурьеву за службу в Московской таможне в 1676 г., члену Гостиной сотни Филату Хлебникову за прибыль при сборе кабацких и таможенных денег
вПерми, Соликамске и Чердыни в 1698 г. На этих ковшах выгравированы соответствующие надписи98. Но само нахождение этих дорогих подарков в государственном хранилище дает основание предполагать, что пожалование носило прижизненный характер, после смерти награжденного подарок возвращался в казну. Поэтому если это награждение и стоит рассматривать в качестве поощрения, то скорее как моральное, нежели материальное. Вообще же, говоря о средствах стимулирования добросовестной службы
вверных таможнях, нужно отметить, что репрессивные методы явно преобладали. В одной из царских грамот XVII в. было записано: «А головам и целовальникам за их воровство быть
всмертной казни без всякой пощады, а кто таких воров к тому делу выберут, тем выборным людям учинено будет наказание по розысканию»99.
Таким образом, в Московском централизованном государстве во второй половине XVI в. впервые появилась таможенная
96 |
Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. |
|
С. 164. |
||
|
97См.: Шемякин А.И. История таможенного дела в России и Ярославский край. С. 201.
98Перхавко В. Б. История русского купечества. С. 188–89.
99Шемякин А. И.Указ. соч. С. 191.
44 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
служба как особый вид государственной деятельности. В тот период она осуществлялась на безвозмездной основе как одна из повинностей посадского населения. К ее практическому осуществлению привлекалось не все посадское население, а прежде всего его верхушка, так как к кандидатам предъявлялись достаточно жесткие требования. Изначально формулировались определенные требования – кандидаты на занятие должностей верных таможенников должны были быть «добронравны», «не склонны к питию», честны. Помимо этого, они должны были обладать определенным имущественным состоянием, которое дало бы им возможность целый год служить на безвозмездной основе, а, в случае недобора платежей, возместить этим имуществом недоимку. Поэтому при отборе кандидатов приоритет отдавался представителям купечества, в отдельных случаях исключительно представителям корпорации гостей. Первоначально на должности могли назначаться как грамотные, так и неграмотные жители посадов, но по мере роста делопроизводства требование грамотности в крупных таможнях становится обязательным.
Введение верного способа укомплектования таможен позволило государству создать альтернативу откупным таможням, которые функционировали без прямого государственного контроля. Это дает основание говорить о зарождении в Московском централизованном государстве таможенной службы как службы государственной. Верные таможенники по своему положению фактически уже являлись чиновниками низшего звена финансового управления.
1.4.Таможенные избы в системе центрального и уездного управления
Таможенные избы, учрежденные в ходе земской реформы, вошли в систему местных органов власти в качестве органов финансового управления, ответственных за сбор
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
45 |
большинства косвенных налогов на уровне уезда100. Исходя из этого, важной научной задачей является определение их места в системе центрального и местного управления, а также характеристика их взаимодействия с центральным приказами и местными администрациями.
Несмотря на значительные успехи в научном изучении общих проблем организации местного и центрального управления101 в Московском государстве, ряд вопросов относительно места таможенных изб в системе управления до настоящего времени остаются дискуссионными. К ним, в частности, относятся вопросы об определении места таможенных изб в системе земских органов власти и воеводского управления, объеме их правомочий и полномочий, характере их взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и с воеводами. Другим аспектом этой же проблемы, нуждающимся в дополнительном изучении, является проблема взаимодействия таможенных изб с органами центральной власти. Характеристика состояния таможенной службы в Московском государстве не может быть полной без раскрытия этих вопросов.
К сожалению, раскрыть эти вопросы в полном объеме применительно к XVI в. не представляется возможным по нескольким причинам. Прежде всего, изучение затрудняется несформированностью на тот период такого важного пласта нормативных документов, как акты регламентирующего характера, в связи с чем приходится восстанавливать картину этого периода в истории российского государства через сохранившиеся материалы практики. Помимо этого, многие стороны деятельности таможен в то время еще не документировались, многие документы были утрачены в пожаре 1626 г. Кроме того, приказная система управления в XVI в. еще только формировалась, лишь к началу
100Блейх И. Устройство финансового управления и контроля в России
висторическом их развитии. С. 42–49.
101См., например: Карпец В.Н. Соотношение централизации и местного управления в российском государстве XVI–XVII вв. // Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов. М., 1986. С. 61–69.
46 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
XVII в. она приобрела относительно завершенный вид. Поэтому поставленные проблемы можно раскрыть лишь на примере модели взаимодействия центральной и местной властей, сложившейся в начале XVII в.
Введение должности воевод в систему органов местной власти относится ко времени максимальной политической нестабильности в истории московской России – Смутному времени. По мнению дореволюционных исследователей, «вызвала воеводское управление необходимость иметь в каждом городе административно-военную власть, связывающую уезд с центром»102, что было призвано обеспечить военную безопасность отдельных регионов и лояльность населения. Самоуправляющиеся земские избы для решения такой задачи не подходили. Ведущим органом местного уездного управления с момента введения должности воеводы становится приказная (съезжая) изба, на которую замыкалась теперь система органов самоуправления.
Вся уездная администрация, помимо этого, была подчинена определенному приказу, ее выборные и назначаемые должностные лица при вступлении в должность получали наказы, которые носили регламентирующий характер и определяли важнейшие моменты их деятельности при осуществлении местного управления. Получали такие наказы, в частности, воеводы и таможенные головы, поэтому анализ этого пласта документов позволяет составить представление о соотнесении полномочий воевод и верных таможенников.
По мнению Б.Н. Чичерина, наказы воеводам предоставляли им различный объем полномочий в отношении таможенных служителей, что было следствием порядка их рекрутирования на службу. В случае, если таможенный голова и целовальники были избраны из числа местного посадского населения, воеводам былопредоставленоправосамостоятельнопроизводитьследствие об их злоупотреблениях по службе и наказывать виновных. Иначе обстояло дело, если голова назначался царским указом и был иногородцем – в таком случае воевода мог отставлять и наказывать
102 Грибовский В.М. Местное управление в Московской Руси. С. 210.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
47 |
одних лишь таможенных целовальников, а на голову он должен был писать государю и, лишь в случае получения соответствующих полномочий, производил следствие. В некоторых городах воеводы не имели права отставлять и наказывать даже целовальников, а в случае выявления злоупотреблений должны были сразу писать об этом в Москву103. Формально такие разночтения могли иметь место в силу различных подходов к управлению таможенным делом, существовавшим в различных приказах.
Так как при верном укомплектовании таможен должности таможенников являлись выборными, важное значение имела процедура выборов. На воеводу была возложена обязанность организации выборов должностных лиц таможен. При этом таможенный голова имел значительные полномочия в определении круга целовальников – он мог предлагать и отвергать отдельные кандидатуры. В то же время воеводе запрещалось изменять результаты выборов по своему произволу, что, в частности, отмечается В.Н. Захаровым. Он приводит отрывок из грамоты, посланной из Устюжской четверти в Великий Устюг воеводе Волынскому в 1626 г., в которой ему запрещалось отставлять избранных посадом целовальников104. Вновь избранные голова и целовальники приводились к присяге воеводой.
Важным направлением в практической деятельности таможен являлись сбор, хранение и отсылка пошлинных сумм, а также финансовая отчетность. В исследовательской литературе нет единого подхода к оценке участия в этих процессах воеводского и центрального управления. Ряд авторов полагает, что воеводы обладали всей полнотой административной и полицейской власти в своем уезде, а таможенники находились в полностью зависимом положении по отношению к ним. Это, по мнению Ю.Г. Кисловского, порождало злоупотребления со стороны представителей власти: воеводы «подчас брали на себя сбор пошлин,
103Чичерин Б.Н. Областные учреждения…С. 225.
104Захаров В.Н. Таможенные учреждения в России в XVII в. // Государственные учреждения России XVII–XVIII вв. С. 65.
48 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
а иногда запускали руку в таможенный ларь»105. Похожую оценку характеру деятельности воевод давал и В.М. Грибовский, который отмечал, что «их управление заклеймено массой злоупотреблений всякого рода, среди которых вымогательство стоит на первом месте, а затем следует корыстная же поноровка населению в неплатеже казенных податей и неотправлении повинностей»106.
Не отрицая, в общем, наличия возможностей у воевод для подмены административной властью земского самоуправления, не стоит все же забывать о различии поставленных перед ними задач. Не стоит также забывать и то, что воеводы не могли по своему произволу использовать собранные средства: выдача денег из сумм таможенных и кабацких сборов на нужды местной администрации осуществлялась через территориальный приказ и производилась в соответствии с определенной процедурой: воевода писал грамоту с обоснованием и указанием необходимой суммы, а затем, в случае положительного решения, из Москвы поступало две грамоты: воеводе – с разрешением получить указанную сумму и в таможню – с распоряжением выдать. Таможенный голова документировал расход в приходно-расходной таможенной книге, дополнительно воевода выдавал таможне своеобразную расписку в получении – память.
Исходя из этого, несколько иную оценку характера взаимодействия воевод и таможенных изб дает М.М. Шумилов, который особо подчеркивал контрольно-надзорные полномочия воевод в таможенной сфере. В своем исследовании он отмечал, что воеводы, прежде всего, осуществляли общий надзор за деятельностью таможенных изб. Помимо этого, они назначали выборы таможенных голов и целовальников; учреждали в волостях новые таможенные заставы и направляли туда целовальников для сбора пошлин; заслушивали финансовые отчеты таможенных голов и целовальников; пресекали любые действия (или бездействия) таможенников, которые могли нанести ущерб казне; преследовали нарушителей таможенных правил; направляли
105Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М., 1995. С. 31.
106Грибовский В.М. Местное управление в Московской Руси // Русская история в очерках и статьях . Т. 3. С. 215.
Глава 1. Институциональное оформление таможенного дела |
|
в Московском централизованном государстве |
49 |
в помощь таможенникам служилых людей для усмирения ослушников и обыскиваемых107.
Еще более умеренную оценку полномочий воевод в сфере таможенного дела дает Л.А. Тимошина, которая считает, что в наказах воеводам предписывалось лишь помогать таможням в сборе пошлин, но не контролировать их деятельность. Подчеркивалось, что вся ответственность за своевременное поступление таможенных и кабацких денег лежала исключительно на головах и целовальниках, а все санкции (как поощрения, так и наказания за недоборы) являлись прерогативой центрального приказа108.
Л.А. Тимошина отмечает наличие трех основных точек зрения по вопросу о характере взаимоотношений таможен, воеводского и центрального управления109:
1.Значительная независимость таможенных изб от воевод
изапрещение последним вмешиваться в их деятельность. Основоположником такого подхода был А.Д. Градовский, в более позднее время эта позиция развита Н.Ф. Демидовой110.
2.Полная подчиненность таможен воеводам и невозможность для них самостоятельно осуществлять свою деятельность. Подобная точка зрения обосновывается Г.П. Ениным111. Достаточно близкую позицию занимает и М.М. Шумилов, отмечая, что воеводы являлись посредниками в отношениях таможенников с соответствующими центральными приказами112.
3.Промежуточная позиция предполагает значительную самостоятельность таможен при осуществлении своей основной
107Шумилов М.М. Торговля и таможенное дело в России IX–XVII вв.
С.423.
108Тимошина Л.А. Воеводское и таможенное управление в первой половине XVII в // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI–XVIII вв.
С.256–257.
109Там же. С. 256.
110Градовский А. Д. История местного управления в России. Т. 1. С. 172– 176, 325–329; Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. С. 36.
111 Енин Г.П. Воеводское кормление в России в XVII в. СПб., 2000. С. 101.
112Шумилов М.М. Торговля и таможенное дело в России IX–XVII вв.
С.423–424.
50 |
Раздел 1. Становление таможенной службы России в XVI–XVII вв. |
деятельности при наличии постоянного контроля со стороны воеводской администрации дисциплинарного и контрольнонадзорного характера. Основы этого подходы заложены Б. Н. Чичериным, в наше время его сторонниками являются В.Н. Захаров и А.И. Шемякин113.
Подобное разнообразие мнений по вопросам соотношения компетенций местного воеводского и таможенного управления в России в российском уезде в XVII в. показывает, что проблема является достаточно актуальной и находится далеко от окончательного разрешения. Л.А. Тимошина считает, что главной причиной такой противоречивости суждений является состояние источниковой базой исследований, «когда за основу берутся случайно выбранные отдельные, никак между собой не связанные ни хронологически, ни тематически документы»114. В качестве способа разрешения указанной проблемы ею предлагается проведение исследований на основе целостных, хронологически сопоставимых комплексов материалов.
Согласившись в целом с таким подходом, необходимо все же отметить, что это пожелание, безусловно, носит рекомендательный характер: к сожалению, степень сохранности источников не всегда позволяет составить внутренне непротиворечивый комплекс, дающий возможность охарактеризовать со всей степенью достоверности указанную проблему применительно ко всем городам России. Поэтому метод экстраполяции не может быть полностью отвергнут при изучении проблем соотношения и взаимодействия таможенного и воеводского управления. Другое дело, что экстраполяция должна носить обоснованный характер, определенный сходством исторических условий развития территорий, подчиненностью единому органу центрального управления, сходством внутренней организации таможенных учреждений и всей конструкции местной власти.
113Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. С. 74–77, 403–448; Захаров В.Н. Таможенные учреждения в России в XVII в. // Государственные учреждения России XVII–XVIII вв. С. 49–76; Шемякин А.И. История таможенного дела в России и Ярославский край. С. 51–56.
114Тимошина Л.А. Воеводское и таможенное управление в первой половинеXVII в. // Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI– XVIII вв. С. 256.