Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография

ведомство всех портовых таможенных сборов и начато расследование обстоятельств деятельности откупщиков453.

В сентябре 1762 г. в Санкт-Петербургской портовой таможне проводилось крупномасштабное расследование по фактам злоупотреблений «директоров Афанасия Иванова, Ивана Тарубаева и Михаила Щепетильникова, совершенных с общего согласия обер-инспектора таможен Никиты Шемякина»454, материалы которого отложились в Российском архиве древних актов. Служебная проверка должна была определить служителей, виновных в служебных нарушениях – убавке пошлин, покровительстве тайному провозу, «вымыслах и пронырствах». В качестве санкций предусматривались отставка от службы и возмещение причиненного ущерба.

Вместе с тем, чтобы и в условиях проверки таможенные учреждения продолжали функционировать в обычном режиме, предписывалось «всем находящимся ныне в портовых и пограничных таможнях разным таможенным служителям остаться до будущего впредь установления при своих должностях и собирать все пошлины в казну»455.

Были вскрыты такие служебные нарушения, как возврат ранее конфискованных товаров, присвоение денежных сумм, занижение сумм платежей, семейственность, занижение сортности товаров, продажа конфискованных товаров.

Екатерина II достаточно долго связывала выявленные злоупотребления с конкретными лицами, а не с самой откупной системой. Как видно из ее указа от 28 августа 1762 г., она имела намерение «все портовых и пограничных таможен сборы в содержание отдать надежной и капиталистой компании… не более как на шесть лет не далее как с сентября 1763 г.»456

453ПСЗРИ. Т. XVI. № 11 658. С. 63–64.

454РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 589 – Дело по доношению регистратора Ивана Матвеева и подканцеляриста Никиты Быкова о разных злоупотреблениях, творимых в Санкт-Петербургской портовой конторе (1762 г.). 69 л.

455ПСЗРИ. Т. XVI. № 11 658. С. 63–64.

456Там же. С. 64.

Однако масштаб вскрытых злоупотреблений заставил ее отказаться от этого плана. 4 марта 1764 г., обращаясь к комиссии, расследовавшей деятельность откупщиков, Коммерц-коллегия запрашивала: «за которые месяцы в платеж откупщиков взносимые ныне деньги числить, також в какие места сколько отдать надлежит?». На это комиссия отвечала: «подлинное число откупной суммы…, за которые месяцы вносимые ныне деньги числить

итакож в которые места сколько отдать надлежит знать невозможно… однако, без всякого сумнения от тех откупщиков взносимые ефимки [коллегия] не только принимать, но даже требовать может… сверх откупной на них великая сумма»457.

Все вышеизложенное в конце концов привело Екатерину II к решению: «все таможенные сборы, бывшие в откупу, взять с 1 января 1764 г. в казенное содержание и пошлину собирать всю без изъятия в нашу казну»458.

Сэтого момента был осуществлен переход к новой организационной модели ведомственного подчинения таможенной системы, основанной на ее централизации. Этот период продолжался с 1764 по 1780 гг. Роль центрального органа ведомственного управления в этот период осуществляла созданная в 1764 г.

иподчинявшаяся непосредственно императрице Главная над таможенными сборами канцелярия. Возглавил ее действительный тайный советник граф Миних459. Произошло определенное разделение полномочий в центральном управлении таможенной системой – организационное управление таможнями, которое в течение ряда лет находилось в руках откупщиков, было решено в новых условиях передать Главной над государственными таможенными сборами канцелярии, непосредственное же высшее руководство таможнями сохранялось за Коммерц-коллегией460.

Отказ от откупного содержания таможенной системы вновь сделал актуальным вопрос об организационных основах прохождения таможенной службы. В частности, в Инструкции, выданной императрицей графу Миниху, предписывалось

457РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 574. Л. 7–10.

458Там же. Д. 556. Л. 68.

459ПСЗРИ. Т. XVI. № 11 975. С. 429–435.

460РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 556. Л. 68.

«рассмотреть… все ли определенные в таможни штаб и офицеры должны остаться, сколько мы их отправили, или из того числа убавить или же и вовсе их отрешить, а на место их купцов определить»461. Из этого видно, что Екатерина II не была принципиально против частичного восстановления верной службы купечества.

Граф Миних 13 февраля 1764 г. представил доклад «О штатах Главной над таможенными сборами канцелярии и всех портовых

ипограничных таможен управителей и служителей», получивший высочайшее утверждение и резолюцию «Быть посему»462.

Несмотря на то, что Главная над таможенными сборами канцелярия занимала важное место среди центральных органов управления, она была небольшим по составу органом. По состоянию на 1776 г., в ее состав входили: председатель – действительный тайный советник Миних; члены – тайный советник Сергей Кузмин, статский советник Александр Мещерский, коллежский советник Матвей Красильников; два секретаря, один протоколист, один бухгалтер, один регистратор, шесть канцеляристов, два подканцеляриста, двенадцать копиистов463.

Деятельность Главной над таможенными сборами канцелярии была направлена на обеспечение согласованности звеньев

иунификацию деятельности таможенной системы. Результатом этого явились инструкции для портовых и пограничных таможен, вступившие в действие 15 августа 1764 г.464 Важнейшим направлением работы Надзирателя Главной над таможенными сборами канцелярии (официальное название должности графа Миниха) являлось «смотрение» (то есть, контроль) за общим функционированием таможен, а также за деятельностью управителей и служителей таможен, особенно – за кассирами465.

461Там же. Л. 74 об.

462ПСЗРИ. Т. XVI. № 12 043. С. 536; Т. XCIV-2. Книга штатов. Штаты по гражданской части. С. 73–75; 224–235.

463РГАДА. Ф. 397. Оп.1. Д. 556. Л. 56.

464ПСЗРИ. Т. XVI. № 12 224. С. 869–882; № 12 225. С. 882–888.

465Там же. № 12 166. С. 775–776; Т. XIX. № 13 821. С. 524–525; № 13 892.

С.605–606.

Период с 1764 по 1775 г. отмечен усилением бюрократических начал в функционировании таможенной системы, вместе с тем, ее централизованная модель не явилась окончательной. Увлекшись идеей реформы губернского управления, Екатерина II пошла на новую децентрализацию таможенной системы, подчинив таможни в организационном отношении администрациям губерний, на территории которых они были расположены.

Новый этап в истории российской таможенной службы начался в 1775 г. «Учреждением о губерниях» 7 ноября 1775 г. в губерниях вводились Казенные палаты – губернские органы финансового управления, просуществовавшие до революции 1917 г. Структурно Казенные палаты состояли из экспедиций, которых первоначально было семь466. Вторая экспедиция Казенных палат вплоть до 1796 г. ведала таможнями, находившимися на территории пограничных и приморских губерний. Фактически это привело к децентрализации таможенной системы.

Таможни оказались в ведении Казенных палат различных губерний – Санкт-Петербургской, Архангельской, Новгородской, Выборгской, Эстляндской, Лифляндской, Курляндской, Литовской, Волынской, Подольской, Новороссийской, Астраханской, Оренбургской, Тобольской, Иркутской467.

В 1782 г. в казенной палате каждой из губерний, имевших на своей территории таможни, вводилась специальная должность советника таможенного дела468. С этого момента именно это должное лицо организовывало функционирование таможен и вело переписку с центральными органами государства.

466Первая экспедиция управляла казенным имуществом, вторая – таможнями, третья – казенными и частными заводами, четвертая – соляными промыслами, пятая – винными откупами и подрядами, шестая – приходом и расходом денег, седьмая – казенными строениями (Государственность России: государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.): словарь-справочник / Всероссийский НИИ документоведения и архивного дела; сост. О.Ф. Козлов, В.Ф. Янковская. М.: Наука. В 4 кн. Кн. 2. 1999. С. 153–154.

467РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 557. Л. 2–2 об; Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1.

Д.327. Л. 1–1 об.

468ПСЗРИ. Т. XXI. № 15373. С. 443; № 15409. С. 568–569.

Для этого им придавалось «потребное количество канцелярских служителей».

Таможенные советники должны были периодически объезжать подчиненные таможенные учреждения, на что им должны были предоставляться денежные средства. Законодательно это закреплялось именным указом, данным Сенату 26 июня 1789 г. «Об употреблении казенным палатам ежегодно на прогоны таможенных дел советникам по 50 рублей…»469.

Наиболее влиятельным лицом в таможенной системе в тот период являлся коллежский советник казенной палаты СанктПетербургской губернии Даль. Его деятельность напрямую курировалась императрицей470.

Интересен вопрос о распределении полномочий по управлению таможенной системой губернских и центральных органов государственного управления. Так, Главная канцелярия над таможенными сборами была упразднена в 1780 г., в связи с окончанием процесса передачи пограничных и портовых таможен и застав в ведение Казенных палат. Сохранившая свои полномочия в сфере организации внешней торговли Коммерц-коллегия утратила значение органа, осуществляющего практическое руководство таможенной системой. В период с 1775 по 1796 г. она фактически превратилась в координирующий орган внутри системы. В частности, она составляла генеральные балансы о таможенном сборе, обзоры о соотношении экспорта и импорта, ведала изготовлением и рассылкой таможенных штемпелей для клеймения ввозимых и вывозимых товаров, следила за состоянием таможенной инфраструктуры (зданий, пакгаузов и проч.)471.

Таким образом, во второй период правления Екатерины II (с 1775, особенно с 1780 по 1796 гг.) сформировалась новая организационная модель государственного управления, вследствие чего таможенная служба переживала процессы децентрализации, превратившись в одну из структур губернского управления.

469ПСЗРИ. Т. XXIII. № 16782. С. 45–46.

470Там же. Т. XX. № 15 010. С. 935.

471Блейх И. Указ. соч. С. 87.

Уже традиционно, изменение этого положения было связано с началом нового правления. Вступивший на престол в 1796 г. Павел I стремился к разрыву с политическим курсом своей матери и за образец своих преобразований взял мероприятия Петра I. Именно вследствие этого, он принял решение свернуть губернское управление и восстановить систему центрального управления (это ясно видно из именного указа от 19 ноября 1796 г. «О восстановлении Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегий на таком основании, как оные находились до 1775 г…»472). В частности, в феврале 1797 г. Коммерц-коллегия восстанавливалась в ее первоначальном значении как орган, курирующий внешнеэкономическую деятельность и таможенную систему России473. В ее структуре в 1797 г. была создана Таможенная экспедиция (Экспедиция для сведения таможенных счетов), которая руководила таможенной системой474. Это привело на этот раз к окончательной централизации таможенной системы.

Для курирования деятельности местных таможенных учреждений именным указом от 6 марта 1797 г. восстанавливалась должность таможенных инспекторов475, которых было предусмотрено восемь человек476.

Таким образом, вторая половина XVIII в. в сфере таможенного дела была отмечена поиском оптимальной модели руководства таможенной системой. Это выразилось сперва в частичной, а затем в полной децентрализации таможенной системы и, наконец, в переходе к централизованному управлению, которое, в конечном итоге, возобладало.

472ПСЗРИ. Т. XXIV. № 17 567. С. 9–10.

473Об уничтожении Главной таможенной канцелярии, о поручении управления таможен в распоряжении Коммерц-коллегии президента и о назначении для надзирания над Санкт-Петербургской и Кронштадтской таможнями по выбору президента одного из советников Коммерц-коллегии: Высочайше утвержденный доклад Сената от 16 февраля 1797 г. // ПСЗРИ. Т. XXIV. № 17 807.

С.331–335.

474Государственность России: государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления (конец XV в. – 1917 г.): словарь-справочник. Кн. 2. С. 386.

475ПСЗРИ. Т. XXIV. № 17 871. С. 510–511.

476ТДР. Т. 2. С. 182.

Выбор конкретной организационной модели таможенной системы, а также определение характера взаимоотношений таможен и курирующих центральных и губернских органов государственной власти в значительной степени были предопределены личными пристрастиями императоров.

5.3.Развитие системы таможенных учреждений

Во второй половине XVIII в. по сравнению с предшествующим периодом значительно изменилась система таможенных учреждений. Так как в ходе таможенной рефор-

мы в 1753–1754 гг. были ликвидированы все внутренние таможни, сохранились только таможенные учреждения, расположенные по окраинам империи, в портах и вблизи границ. Портовые и пограничные таможни имели юридических статус «таможенных контор», что выражалось в порядке их укомплектования на штатной основе. Так как таможенные учреждения такого типа впервые появились в России еще в 1724 г., можно утверждать, что к середине XVIII в. их организационное становление в основном было завершено.

Часть из них имела статус «больших», остальные считалась «малыми» и заставами. Юридического разграничения полномочий между «большими» и «малыми» таможнями долгое время не было, но в административном плане «малые» были подчинены «большим», а большие непосредственно замыкались на государственные органы управления.

В компетенцию малых таможен и таможенных застав чаще всего входил только контроль законности перемещения провозимых товаров, что выражалось в проверке наличия таможенных выписей, а также проверке соответствия их сведений и реального количества и качества товаров. В большинстве случаев малые таможни и заставы не осуществляли таможенного оформления.

Порядок образования и деятельности, время существования и формирование личного состава малых таможен и таможенных застав определялись центральными учреждениями, а деятельность контролировалась постоянно функционирующими пограничными или портовыми таможнями, которым они подчинялись.

Интересную информацию о развитии таможенной системы во второй половине XVIII в. можно получить, анализируя ее количественные и качественные показатели.

Как уже упоминалось, в приложении к Таможенному уставу 1755 г. приводился реестр таможен и таможенных застав по состоянию на 1 декабря 1755 г. В него было включено пятнадцать больших и восемь малых портовых таможен, тридцать две пограничных таможни и заставы477. Вместе с тем, этот реестр во второй половине XVIII в. неоднократно подвергался пересмотрам, в ходе которых изменялся статус отдельных таможен и таможенных застав, увеличивался или сокращался количественный состав таможенных учреждений.

На изменения в таможенной системы Российской империи во второй половине XVIII в. повлияли как объективные, так и субъективные факторы. По нашему мнению, субъективный фактор был определяющим. Начало каждого правления было отмечено значительным изменением политического курса государства и введением новых приоритетов во внешней торговле. Именно волевые решения монархов предопределяли создание и ликвидацию таможенных учреждений, а также изменения в их статусе и штатном расписании. Хотя принятию этих решений, как правило, предшествовали инспекторские поездки чиновников центрального аппарата, представлявших свои предложения по оптимизации таможенной системы478, принимаемые в итоге решения могли значительно отличаться от этих предложений.

477ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 486. С. 481–482.

478См., например: О посылке членов из Коммерц-коллегии для отвращения неудобностей в пограничных таможнях и для приведения их в лучшее состояние: указ Правительствующего Сената от 14 февраля 1756 г. // ПСЗРИ.

Т.XIV. № 10511. С. 519–520; итоги поездки Сергея Меженинова 1757 г. (РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 547. Л. 39).

Соображения о реформированиях, предоставляемые с мест, встречали, как правило, негативное отношение. Так, в ходе таможенной реформы специально был издан указ от 1 января 1756 г., распечатанный типографским способом и разосланный в таможни, который определял порядок обращения должностных лиц таможен в центральные и высшие органы власти. Там специально оговаривалось, что все предложения с мест по оптимизации системы таможенных учреждений в Сенат должны подаваться только через Коммерц-коллегию479. Текст этого указа отложился во внутреннем делопроизводстве Санкт-Петербургской портовой таможни за 1756 г480. В этом же деле содержится повторное указание следовать положениям этого указа, так как директор царицынской таможни асессор Хрущов обратился напрямую в Правительствующий Сенат с просьбой «о переводе той таможни за неудобностью в другое место». Директорам портовых и пограничных таможен вновь было указано на необходимость по всем вопросам обращаться в Коммерц-коллегию и от нее «надлежащего наставления и резолюции требовать»481.

Объективной причиной, обусловившей значительные изменения в таможенной системе Российской империи во второй половине XVIII в., являлась ее активная внешняя политика, неоднократно за указанный период приводившая к изменениям границ.

Первым из таких внешнеполитических мероприятий стало уничтожение в 1753–1754 гг. внутренних границ между Великороссией и Малороссией, а также между Великороссией и Войском Донским. В результате количество таможенных учреждений возросло: было ликвидированы три главные и восемь малых таможен, однако параллельно было создано двадцать семь таможен

479О предписании, чтобы директора портовых и пограничных таможен по делам до Коммерц-коллегии относящимся требовали постановлений и резолюций от оной коллегии, а прямо в Сенат не писали: указ Правительствующего Сената от 1 января 1756 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 495. С. 499.

480РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 30. Л. 18.

481Там же. Л. 100.

и таможенных застав482. Именно с учетом этих численных изменений был составлен реестр 1755 г.

Вместе с тем, в силу дороговизны реформированной системы, полностью построенной на штатной службе, уже в 1757 г. в ней начались сокращения. Они затронули как численность таможенных учреждений (было упразднено десять «новых» таможен, учрежденных в ходе реформы, и восемь ранее созданных), так и статусы отдельных таможен (четыре «больших» таможни были преобразованы в «малые»)483, а также штатную численность персонала (сокращались, в частности, должности инспекторов при директорах ряда таможен из-за дублирования многих функций). Большинство из этих мероприятий были слабо обоснованы, поэтому целый ряд указанных изменений позже еще неоднократно пересматривался.

Утверждение Российской империи на побережьях Черного и Азовского морей привело в середине 1770-х годов к созданию таможенной инфраструктуры на этих землях484. Специально для вновь присоединенных территорий были приняты «Правила привозных и отвозных товаров при портах Черного моря», имевшие силу таможенного тарифа485.

Следующим внешнеполитическим мероприятием, приведшим к изменениям в системе таможенных учреждений, стали разделы Польши. В ходе первого из них в состав империи вошла Правобережная Украина, в результате чего в 1783 г. были созданы таможенные учреждения в Могилевской и Подольской

482Об учреждении на польской границе таможен, застав и форпостов, об определении на оные для разъездов достаточного числа конных войск: указ Правительствующего Сената от 3 октября 1754 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10310.

С.239–240.

483РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 547. Л. 39.

484Об учреждении в Новороссийской и Азовской губерниях портовых и пограничных таможен и застав по прилагаемому у сего штату: указ Правительствующего Сената от 26 мая 1776 г. // ПСЗРИ. Т. XX. № 14 473. С. 385–387.; Т. XCIV-2. Книга штатов. Штаты по гражданской части. С. 157; 239–243; ПСЗРИ. Т. XXIII. № 17 162. С. 471.

485ПСЗРИ.Т.XX.№ 14 355.С.193–196.ДОПОЛНИТЕЛЬНО:Т.XCV. Книга тарифов. Отделение 1. С. 2–123 основного текста; с. 12 приложений.