Таможенная служба в системе управления российского государства в XVI-XVIII вв. Монография

введенная еще Торговым уставом 1653 г., она взыскивалась со всех товаров на внутреннем и внешнем рынках, как во внутренних таможнях, так и в отделениях внутреннего сбора портовых и пограничных таможен. Теперь же товары на внутреннем рынке были освобождены от обложения, а внутренний сбор

впограничных и портовых таможнях был увеличен на 8 копеек и составил 13 копеек с рубля стоимости.

Введение 24 января 1754 г. «Таксы обложения» было временной мерой, призванной обеспечить более грамотную оценку товаров, так как перечень ввозимых и вывозимых товаров к тому времени значительно расширился по сравнению с закрепленным

вТарифе 1731 г. В одном из докладов Правительствующему Сенату отмечалось, что «старый тариф 1731 г. не согласован с новыми обстоятельствами»432. Именно поэтому уже в декабре 1753 г. Сенат поручил комиссии о пошлинах разработать проект нового таможенного тарифа по Европейской торговле и представить его на «апробацию» в Сенат «не утруждая Ея Императорское Величество». Таким образом, Таксы должны были действовать до вступления в юридическую силу новых тарифов. Эта задача

была успешно решена – 29 апреля 1757 г. был принят «Тариф о сборе пошлин в портовых и пограничных таможнях с привозных и отвозных товаров»433 (третий таможенный тариф по Европейской торговле), а 31 мая 1761 г. «Тариф о сборе пошлин в Сибирских пограничных товаров с привозных и отвозных товаров»434 (второй таможенный тариф по Азиатской торговле).

В первые месяцы 1754 г. портовые и пограничные таможни работали в особом режиме: необходимо было выявить все товары, поступившие в пакгаузы и гостиные дворы до 20 декабря 1753 г., а также с 20 декабря 1753 г. до 23 января 1754 г., и отделить их от товаров, поступивших позже. Различные категории экспортных и импортных товаров очищались от внутренней

432РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 282. Л. 2.

433ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 722. С. 764.

434Там же. Т. XV. № 11 260. С. 722.

пошлины в различном порядке и размерах, определенных специальными актами435.

Был изменен порядок предоставления отчетности о показателях деятельности таможенной системы: на Коммерц-коллегию налагалась обязанность ежемесячно предоставлять в Правительствующий Сенат ведомость таможенных сборов по каждой пограничной и портовой таможне. Помимо этого, по итогам года готовилась генеральная ведомость по тому же принципу436. Отчетные документы проверялись Ревизион-коллегией.

Полная переориентация таможенного дела России с пошлинного обложения внутреннего рынка на регулирование внешней торговли привела к кардинальным изменениям в организации таможенной службы в последующее время. Уже в именном указе от 20 декабря 1753 г. предусматривалось проведение организационно-штатных мероприятий в системе: «Всемилостивейшее повелеваем все таможни, имеющиеся внутри государства (кроме портовых и пограничных), уничтожить»437.

Механизм ликвидации внутренних таможен нормативно закреплен в указе Правительствующего Сенат от 23 января 1754 г. В нем говорилось, что «впредь с опубликования… [внутренних] пошлин не сбирать и выписей на товары из внутри государства таможен ни на что отнюдь не давать… и те внутри государства внутренние таможни уничтожить»438. Предписывалось всем внутренним таможням, как верным, так и откупным, подготовить итоговый отчет о деятельности в 1753 г., произвести все расчеты и передать материальные средства по описи в губернские

435 См.: О взимании во всех портовых и пограничных таможнях со всех товаров, оставшихся по состоянии сего указа непроданными и с привозных вновь по 13 копеек с рубля: указ Правительствующего Сената от 4 января 1754 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 169. С. 1–2; О взятии внутренних пошлин с тех товаров российских и иностранных, которые привезены до издания указа 1753 декабря 20 дня; о клеймении оных таможенными печатями для отвращения подлога и о продаже с публичного торга товаров за неуплату пошлин в течение года: указ Правительствующего Сената от 26 января 1754 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 182. С. 23–26.

436ПСЗРИ. Т. XIII. № 10 166. С. 955.

437Там же. № 10 164. С. 952–953.

438ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 179. С. 18–22.

и провинциальные администрации. На эти администрации возлагалась обязанность осуществить сбор задолженностей «надлежащей по прежнему обложению пошлины» с купцов. Все внутренние выписи с 1 января 1754 г. прекращали свое хождение за исключением оборотных, которые действовали до 1 апреля 1754 г. Они выдавались купцам для предоставления в администрацию того места, откуда выбыл товар для продажи.

Полное уничтожение внутренних таможен должно было произойти 1 апреля 1754 г., именно эта дата ознаменовала окончательный переход от верной службы в таможнях к их штатному укомплектованию.

В ходе реформы новый импульс своему развитию получило таможенное законодательство. Это выразилось в принятии первого Таможенного устава 1755 г., кодифицированного акта со сложной структурой, определившего достаточно стройную систему отраслевого законодательства. В возникновении таможенных уставов можно проследить влияние исторической юридической традиции принятия всероссийских уставных таможенных грамот439.

Появление таможенных уставов ознаменовало переход к качественно более высокой организации таможенного дела, при которой вся таможенная система подчиняется единым нормативным требованиям, а все таможенные процедуры в пределах государства были унифицированы.

Таможенный устав 1755 г. привел в систему таможенное законодательство своего времени и потому стал ведущим нормативным актом в сфере таможенного дела. В него были включены все важнейшие нормы, обеспечивавшие проведение реформы. В частности, закреплялась переориентация таможенного дела

439 В дальнейшем в Российской империи был принят целый ряд таможенных уставов – 1819 г., 1850 г. (для царства Польского), 1857 г. (по Европейской торговле), 1892 г. (по Европейской и Азиатской торговле), 1910 г. (по борьбе с контрабандой). Такая обширная нормативная база потребовала своего внешнего закрепления, что нашло выражение в структуре Свода законов Российской империи (СЗРИ), где том 6 получил название «Уставы таможенные». Последний в истории российского таможенного дела таможенный устав был принят уже при советской власти, это был таможенный устав СССР 1924 г. (Прим. авт.)

на регулирование внешней торговли – в преамбуле к указанному документу подчеркивалось, что «надлежит за главное почитать, чтоб сбором внутренних пошлин народ отягощен не был»440.

Устав урегулировал большинство общественных отношений, связанных с организацией таможенного дела в условиях его полной переориентации на регулирование внешнеэкономической деятельности. Он содержал нормы о порядке уплаты пошлин с экспортных и импортных товаров, о порядке их браковки, о порядке торговли импортными товарами, о правилах провоза товаров, об ответственности за контрабанду, о контроле мер веса и длины. Достаточно важное место в нормативном акте занимало определение объема полномочий торгующих субъектов во внешнеторговых сделках (закреплялись особенности положения иностранных купцов; иностранных купцов, записавшихся в российское купечество; российских купцов; дворян; крестьян). Географическое своеобразие отдельных территорий отражено включением в Устав глав, посвященных организации внешней торговли по западной сухопутной границе (в частности, в Малороссии), по сибирской, персидской и азиатской границам441.

В содержании норм нашли закрепление как исторические традиции таможенного регулирования, так и значительная новизна. Говоря о традициях, можно отметить включение в текст документа нормы о запрете торговых сделок между иностранцами, известной с XVI в. (ст. 2 гл. 2). В то же время традиционные отношения, связанные с помещением на хранение и выпуском товаров (в пакгаузы и гостиные дворы) в новых исторических условиях урегулированы принципиально по-новому (ст. 8 гл. 2).

Для Устава характерен достаточно высокий уровень юридической техники: нормативный материал структурирован в удобные для восприятия главы, применена поглавная нумерация статей. Именно вследствие этого Таможенный устав 1755 г. являлся ведущим отраслевым источником права в сфере таможенного дела и организации внешней торговли вплоть до 1819 г.

440ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 486. С. 462.

441Там же. № 10 486. С. 462–484.

Вофициальном приложении к тексту Устава приводился реестр, содержащий список портовых и пограничных таможенных учреждений Российской империи по состоянию на конец 1754 г. Примечательно, что в нем отсутствовали главные таможни Брянская, Курская и Севская, а также подчиненные им малые таможни и заставы, созданные в период с 1731 по 1751 гг. по внутренней границе между Великороссией и Малороссией. Это отразило еще одно направление таможенной реформы, направленной на стирание внутренних границ внутри Российской империи.

ВМалороссии в ходе реформы были также уничтожены внутренние торговые пошлины, традиционно сохранявшиеся с момента Переяславской рады 1654 г. – индукта и эвекта. Реформа

вМалороссии была начата несколько позже, 15 июля 1754 г., когда был принят указ Правительствующего Сената «Об уничтожении индуктного сбора и о взимании с товаров, провозимых из Малороссии в Россию и из России в Малороссию одних вновь положенных пошлин…»442. Помимо этого, нормативную базу таможенной реформы в Украине составил еще ряд указов 1754–1755 годов443, важнейшим среди которых явился указ Правительствующего Сената от 3 октября 1754 г. «Об учреждении на польской границе таможен, застав и форпостов, об определении на оные для разъездов достаточного числа конных войск444.

Вусловиях уничтожения внутренних таможенных границ между Великороссией и Малороссией, а также между Великороссией и областью Войска Донского.возросло значение таможен, расположенных на границе с Польшей. Это привело, в частности, к увеличению их числа за счет учреждения малых пограничных таможен в Царичанке, Бахмуте, Изюме, Лугане и Стародубске, а также к усилению значения Васильковской пограничной таможни445.

442ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 258. С. 181–183.

443Там же. № 10 236. С. 94–104; № 10311. С. 240–243; № 10 386. С. 341– 342; № 10 404. С. 367–358; № 10 416. С.371–372.

444Там же. № 10311. С. 240–243.

445Там же. № 10 437. С. 392–395; № 10446. С. 398–401; № 10 678.

С.707–709.

Таким образом, проведение таможенной реформы П.И. Шувалова имело важнейшее значение для развития таможенной службы России, в результате нее была проведена полная переориентация таможенного дела с внутреннего налогообложения на регулирование внешней торговли. Это имело огромный экономический эффект для развития внутреннего рынка, так как уничтожение внутренних таможенных барьеров вело к усилению торговых связей и активизации внутренней торговли.

С другой стороны, это привело к необходимости пересмотреть организационные основы всей таможенной системы. В результате таможенной реформы П.И. Шувалова были уничтожены внутренние таможни и верная таможенная служба, повсеместно утвердился тип таможенного учреждения, укомплектовывавшегося на штатной основе и ориентированного на регулирование внешней торговли. Однако концептуально перестройка таможенной системы еще не была завершена.

5.2.Изменения в центральной организации таможенного дела во вт. пол. XVIII в.

Казалось бы, отмена внутренних пошлин и ликвидация внутренних таможен должны были привести к прекращению двойственности в ведомственном подчинении рос-

сийской таможенной системы: в связи с прекращением влияния на нее Камер-коллегии, она должна была полностью замкнуться на Коммерц-коллегию. По логике вещей, одним из направлений таможенной реформы середины XVIII в. должна была стать окончательная централизация таможенной системы. На практике же все происходило гораздо сложнее.

Вторая половина XVIII в. в истории таможенного дела России была отмечена сложными процессами поиска оптимальной модели руководства таможенной системой, сменой тенденций

централизации и децентрализации этой сферы государственного управления. На этот процесс значительный отпечаток наложили личные пристрастия монархов, что является закономерным для абсолютистского государства. Изучение фактического материала позволяет нам выделить в это время несколько периодов, сформировавших свою особую модель управления таможенной системой. Каждый из этих периодов отмечен значительным своеобразием и связан с определенным правлением.

Первая из этих моделей была сформирована императрицей Елизаветой Петровной, которая в конце своего длительного правления пошла на беспрецедентный эксперимент, передав в 1758 г. всю систему государственных таможенных учреждений Российской империи на откуп частным лицам.

На первый взгляд, это мероприятие противоречило той реформаторской политике, которая велась в 1753–1757 гг. и в ходе которой было сделано многое для внутренней оптимизации таможенной системы. В частности, – попытка создать единые должностные инструкции для всех служителей и управителей таможенных учреждений, выяснить наиболее целесообразное расположение главных и малых таможен, а также таможенных застав, положено начало охране таможенной границы объездчиками (подробнее об этом далее). Вместе с тем, экономический эффект от реформы был значительно ниже, чем планировалось. Создание новых таможен, теперь повсеместно действовавших на штатной основе, сопровождалось введением новых должностей и, следовательно, требовало новых сумм жалованья.

Уже в 1756 г. встал вопрос об оптимизации системы таможенных учреждений, так как не все вновь учрежденные таможни действовали с запланированной интенсивностью. С учетом того обстоятельства, что все их возглавили «офицерских чинов директоры»446, требовались значительные средства на их содержание. Поэтому Правительствующий Сенат в сентябре 1756 г.

446 Об определении штабили обер-офицеров в некоторые таможни для присмотра и о произвождении им жалованья из таможенных доходов: указ Правительствующего Сената от 23 мая 1763 г. // ПСЗРИ. Т. XVI. № 11 829. С. 260–262.

направил в Коммерц-коллегию указ с требованием «рассмотреть, сколько необходимо нужно быть в пограничных таможнях директоров, управителей и служителей, дабы определенные на жалованье и за акциденцию суммы превосходить не могло»447. Попыткой разрешить эту проблему было понижение статуса руководителей малых таможен. Так, в указе Правительствующего Сената от 14 августа 1755 г. предписывалось учредить в Стародубском полку малую пограничную таможню и «определить в нее цолнера, а не инспектора»448. Это позволяло сэкономить 50 рублей в год, но не решало проблемы в целом.

8 января 1757 г. в собрании Правительствующего Сената было решено создать специальную комиссию, которая изучила бы возможности удешевления таможенной системы. В качестве первоочередных задач перед комиссией был поставлен анализ следующих проблем: каково оптимальное количество служителей «для сохранения Верховного интереса» и, исходя из объема работ; каково оптимальное соотношение числа «управителей» и «служителей» в каждой из таможен (по возможности, предлагалось количество штатных работников сократить).

По результатам проработки указанных вопросов предлагалось упразднить десять «новых» таможен (учрежденных в ходе реформы) и восемь ранее созданных, а также преобразовать четыре «больших» таможни в «малые». Предполагаемый экономический эффект должен был составить «15 257 руб. 13 ½ коп.» в год449.

Но даже такие мероприятия не давали значительного экономического эффекта, а правительству срочно нужны были деньги на войну. Именно вследствие этого 15 мая 1758 г. был подписан именной указ, в соответствии с которым вся таможенная система (за исключением Оренбургской таможни, а также таможен Сибири) передавалась на откуп директору Темерниковской компании Никите Шемякину450 сроком на шесть лет. В связи с этим

447РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 547. Л. 1.

448ПСЗРИ. Т. XIV. № 10 446. С. 401.

449РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 547. Л. 39.

450ПСЗРИ. Т. XV. № 10 837. С. 203–212.

Никита Шемякин зачислялся на государственную службу в качестве обер-инспектора таможен с присвоением ему VIII классного чина (майора) по Табели о рангах, а его товарищи (в количестве 14 человек) получали должности директоров с присвоением им IX классного чина (капитана).

После перехода всей таможенной системы на откуп она оказывалась в двойственном положении. С одной стороны, сохранялась штатная система занятия должностей, что оговаривалось

вп. 1 и 14 Указа, при этом обязанность выплачивать жалованье

всоответствии со штатным расписанием налагалась на «ком-

панейщиков», суммы выплаченного служителям жалованья не включались в сумму откупа. С другой стороны, разрушалась идея таможенной службы как службы государственной – откупщикам предоставлялось право сменить «казенных таможенных управителей и служителей» (п. 2) и заменить новыми. Хотя замена опытных служителей назначенцами была правом, а не обязанностью откупщиков (п. 14), сама возможность этого ставила штатных служителей в сложное положение.

Помимо этого, сокращалась возможность контроля деятельности откупщиков со стороны государства – п. 22 определенно предписывал контролирующим государственным органам «никаких рапортов, счетов, ведомостей и ничего от компании не требовать, тако же таможенных книг и всякого звания документов никогда». Это указание должно было исполняться при регулярной выплате откупной суммы, которая должна была производиться ежемесячно и вноситься авансовым платежом либо непосредственно в Коммерц-коллегию, либо в ближайшую к таможне губернскую, провинциальную или воеводскую канцелярию.

Таким образом, разрушалась идея таможенной службы как службы государственной, исключалась даже возможность контроля деятельности таможенной системы со стороны государства, нарушалась сложившаяся система делопроизводства.

Естественно, что все это привело к массовым злоупотреблениям на всех уровнях таможенной системы, однако они упорно

не замечались Елизаветой Петровной, оказывавшей личную протекцию компанейщикам.

Еще до истечения шестилетнего срока откупа, в начале 1762 г., сразу после смерти Елизаветы Петровны Никита Шемякин и компания подали прошение новому императору о продлении срока откупа еще на десять лет.

Петр III отнесся к указанному прошению благосклонно: в своем именном указе от 28 марта 1762 г. он отметил, что «никакие сборы не приличиствуют толико на откупе быть как таможенные, и во время содержания оных на откупе чрез пять лет казне нашей было немалое приращение и не слышно было жалоб от купечества»451. В связи с этим он продлил срок откупа еще на десять лет, назначив ответственным за его исполнение обер-инспектора Никиту Шемякина и обер-директора Савву Яковлева, обоих с сыновьями. Их полномочия были еще более расширены по сравнению с первым сроком, так как с этого момента Оренбургская таможня и таможни Сибири также передавались на откуп.

Вмае 1762 г. были приняты дополнительные статьи к контракту об отдаче таможенной системы на откуп на 10 лет. В них значительно расширялись полномочия откупщиков в организационном отношении – с этого момента они приобретали право самостоятельно создавать, переносить и ликвидировать таможенные заставы, определять на границах таможенных объездчиков «сколько где им потребно будет», привлекать к службе отставных обер- и унтер-офицеров452.

Всвязи с тем, что компанейщики и при новом правлении получили покровительство высшей власти, их положение представлялось достаточно устойчивым, однако произведенный женой Петра III Екатериной в июне 1762 г. дворцовый переворот изменил эту ситуацию. Екатерине с первых дней правления начали поступать жалобы на деятельность откупщиков, поэтому уже в августе 1762 г. был принят сенатский указ о принятии в казенное

451ПСЗРИ. Т. XV. № 11 489. С. 959–966.

452ПСЗРИ. Т. XV. № 11 546. С. 1015–1017.