Происхождение суверенитета. Верховная власть в мировоззрении и практике государственного строительства традиционного общества. Монография

тический облик, а также смешанные формы организации, но сами эти перемены и трансформации не изменили внутренней природы верховной власти, будучи моментами развития ее собственной идеи, субстанции.

Поэтому, по мнению Л. А. Тихомирова, верховная власть, как «единственный представитель всей нации» и «выразитель ее вер ховного идеала», по существу своему «универсальна… заключает в себе все проявления власти» и силы, какие порождаются социаль ной жизнью, и все они находятся под ее верховенством, вне зависи мости от формы правления1.

Главной идеей верховной власти, а следовательно, и суверени тета с точки зрения ее классической концепции является полновла стие, тотальность, абсолютность, предполагающая концентрацию

всех властных функций и полномочий в руках ее непосредственного держателя (носителя). «Всякая власть не есть настоящая власть, пока она не сделалась полновластием», — утверждал В. Д. Катков2. «Совокупность принадлежащих Верховной Власти прав есть пол новластие (подчеркнуто нами. — Г. Н.), как внутреннее, так и внешнее», — писал Б. Н. Чичерин. «Юридически она ничем не ограничена; она может делать все, что считает нужным для общего блага… Это власть в юридической области полная и безусловная (подчеркнуто нами. — Г. Н.). Эта полнота власти называется иног да абсолютизмом государства… В самодержавных правлениях Мо нарх потому имеет неограниченную власть, что он единственный представитель государства как целого союза. Но и во всяком дру гом образе правления Верховная Власть точно так же неограничен на. Это полновластие не составляет принадлежности того или ино го образа правления; оно существует при всяком образе правления (подчеркнуто нами. — Г. Н.), ибо неразлучно с самим существом государства как верховного союза»3. Поэтому «любая действитель

1 См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. С. 501, 544.

2 Катков В. Д. Нравственная и религиозная санкция русского самодержавия. Харьков, 1907. С. 12.

3 Чичерин Б. Н. Общегосударственное право. М.: Зерцало, 2006. С. 66. О пол новластии верховной власти см. также: Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1895. С. 192–194; Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. М.: Москва, 1999. С. 405–410; Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре. Трактаты. М: ТЕРРА Книжный клуб: КАНОН, 2000. С. 220–221.

61

ная Власть в большей или меньшей степени является тотальной (полной)»1. Во всяком случае, она всегда стремится быть таковой.

Отсюда вытекает, что существо и природа верховной власти во всех государствах одинакова, везде она непроизводна и полнов ластна, неограниченна юридически, то есть абсолютна, что, соглас но Бодену, составляет второй существенный признак суверенитета. Просто в одних государствах верховными органами государствен ной власти являются коллегии, как в республиках, в других – от дельное лицо, как в монархиях; в одних — носителем верховенства выступает только один орган, в других — несколько органов, рас пределяющих между собой полномочия верховной власти. В каких ситуациях жизненно необходимо, чтобы в качестве последней ин станции выступал только один орган, а в каких возможно выполне ние функций и полномочий верховной власти несколькими звень ями, зависит от конкретных обстоятельств внешнего и внутреннего характера, условий места и времени, традиций и обычаев государ ствообразующего народа и т. д. Важно другое: принципиального различия в существе выполняемых верховной властью функций и полномочий — нет, следовательно, и природа ее при различных государственных формах едина, различна лишь их организация.

Содержание понятия полновластия как основной идеи вер ховной власти (суверенитета) заключается: 1) в принадлежности всей полноты государственной власти в полном объеме субъекту (субъектам) Верховной Власти, чьи функции и полномочия охва тывают всю государственную деятельность без изъятия и служат источником полномочий всех других, производных от нее и подчи ненных ей властных структур. Верховная Власть направляет и контролирует их деятельность. За свои действия они несут ответ ственность перед Верховной Властью; 2) в концентрации всех жиз ненно важных для государства вопросов и предметов ведения, а также исключительного права принятия решений по ним в руках Верховной Власти; 3) в прерогативе Верховной Власти участвовать во всех проявлениях государственной жизни. Если бесконечное множество управленческих и судебных дел получают разрешение помимо непосредственного воздействия Верховной Власти испол нительными и судебными органами самостоятельно, то нет практи

1 Кожев А. Указ. соч. С. 49.

62

чески ни одного такого дела, где она, как последняя высшая ин станция, была бы лишена возможности в той или иной степени, в той или другой форме или при каких бы то ни было обстоятель ствах существенным образом повлиять на них либо изменить их содержание1.

Идея полновластия — это, собственно говоря, и есть основа классической теории суверенитета, как самодержавия верховной власти. И по мнению сторонников этой теории, она «не есть какая то архаическая идея, обреченная на гибель с ростом просвещения и потребности в индивидуальной свободе. Это вечная и универсаль ная идея, теряющая свою силу над умами при благоприятном стечении обстоятельств и просыпающаяся с новой силой там, где опасности ставят на карту самое политическое бытие народа»2. Она не есть принадлежность какой то социально экономической фор мации, цивилизации или формы правления. В открытом виде, в качестве положительного факта, либо в скрытых формах, в виде тенденции или потенции, эта идея известна и прошлой истории человечества, и жизни современных народов. «Где нет личного самодержавия, — там оно сменяется идеей коллективного самодер жавия… парламентов… организованного народа или целого госу дарства, как, например, в отношениях метрополий к колониям»3. Это полностью подтверждается доктриной верховенства британ ского Парламента, разработанной выдающимися английскими пра воведами Блэкстоном и Дайси. Согласно ей Парламент, под кото рым в юридическом смысле понимаются король, палата лордов и палата общин, что определяется выражением «король в Парламен те», обладает верховной и бесконтрольной властью издавать, ут верждать, расширять, ограничивать, отменять, возобновлять и объяснять законы, относящиеся к всевозможным областям. «Пар ламент есть то учреждение, которому конституцией… вверена дес потическая, неограниченная власть, которая в каждом государстве должна находиться в чьих нибудь руках». Поэтому «он может ре

1 См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 56–62 и след.; Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. С. 49–52, 536–546; Чиче рин Б. Н. Указ. соч. С. 63–66; Грачев Н. И. Суверенитет как феномен верховной власти. С. 16–17.

2 Катков В. Д. О русском самодержавии. С. 19.

3 Там же. С. 3.

63

гулировать или совсем изменить порядок престолонаследия… пере менить господствующую религию страны… изменить или пересоз дать устройство королевства и самого парламента… Он может сде лать все, что не невозможно физически…»1.

Такая полнота власти суверена именуется Ж. Боденом абсо лютной властью. Определение абсолютная чаще всего понимается как неограниченная, т.е. юридически никем и ничем не связанная и способная к свободному, дискреционному политическому действию воля. Неограниченность верховной власти рассматривается в спе циальных исследованиях в нескольких аспектах. Сам Боден рас сматривает данный признак с позиции создания новых законода тельных установлений и с точки зрения решений, принимаемых сувереном в критические, экстраординарные моменты, ставящие под сомнение само существование государства2.

Подавляющее большинство исследователей отождествляют право верховенства с законодательной деятельностью, а суверени тет с законодательной властью. Сувереном с этой точки зрения является тот, кто принимает нормоустанавливающие решения. Но Боден смотрит на это полномочие носителя верховной власти зна чительно шире. Суверен не только принимает. Обнародует законы, но может их изменить, приостановить или вообще отменить3. При этом он ни перед кем на земле отчета за свои действия не держит, основывает их исключительно на своей воле, т.е. исходя из принци па целесообразности или необходимости.

Отмена одних законов и принятие новых нередко приводит к кардинальному изменению характера отношений в различных сфе рах жизни общества. Поэтому правообразующая деятельность вер ховной власти временами выступает как учредительная, конституи рующая новый политический и правовой порядок. Иначе говоря, суверенный государь, будь то монарх, аристократическая коллегия

1 Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С. 45, 47–48; см. также: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. М.: Наука, 1983. С. 98.

2См.: Дегтярева М. И. Разарботка понятия суверенитета Жаном Боденом.

С.159; Шмитт К. Политическая теология. С. 15–29.

3 См.: Боден Ж. Метод легкого познания истории. С. 151–152; Дегтяре ва М. И. Разработка понятия суверенитета Жаном Боденом. С. 161; Шмитт К. Политическая теология. С. 20.

64

или народное собрание, обладает не только правообразующей, но и учредительной властью. Преобразование действительности, уста новление новых социальных связей и институтов прямо связано с проявлением суверенной, конституирующей власти (силы во ли). Она проявляется в чрезвычайных для существования государ ства обстоятельствах, условиях крайней необходимости, когда на основе существующих законов решение принять невозможно, в силу отсутствия в действующих нормах предварительного урегу лирования подобных вопросов и самой невозможности такого пред варительного предусмотрения. Это относится и к другим экстраор динарным случаям, требующим, например, восстановления нару шенного порядка, и вообще к разрешению любых вопросов, не определенных наперед законодательством, что является одной из существенных прерогатив верховной власти1. Отсюда утверждение К. Шмитта: «Суверенен тот, кто принимает решение о чрезвычай ном положении»2. Сам же государственный и правовой порядок, по его мнению, покоится всегда на решении, а не на норме3. Еще вернее будет сказать, что норма всегда основывается на решении суверена, на его абсолютно самопроизвольном конституирующем действии, именующем причину и источник в себе самом. Поэтому Боден определяет суверена как «хозяина закона»4, а русский юрист Казанский называет его Верховным Судией в делах законодатель ных5. Верховная Власть, таким образом, есть «власть главных ре шений в делах государства, как тех, которые состоят в установле нии общих правил, так и тех, которые касаются отдельных важных явлений в жизни государства и народа». Это, во первых, власть

правообразующая, в том числе учредительная. А во вторых — власть крайняя и чрезвычайная6.

Закон устанавливается для общества, граждан, подданных, но вовсе не связывает суверена, не ограничивает его властной способ

1 См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. СПб., 1881. С. 147; Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 74; Корку нов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 7.

2 Шмитт К. Политическая теология. С. 15.

3 Там же. С. 21.

4 См.: Дегтярева М. И. Указ. соч. С. 161.

5 См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 53. 6 Там же. С. 21.

65

ности, его воли. «Король не может дать себе закона или командо вать собой… не может быть подданным своих законов», — писал Боден1. Юридически Верховная Власть ничем и никем не ограни чена, не имеет в этом отношении никаких пределов — это правило является общим местом почти у всех отечественных и зарубежных авторов дореволюционного периода и у советских правоведов2. Верховная власть «не знает над собой никакой высшей власти, а поэтому и не знает никаких норм, которые были бы внешне обяза тельными для нее»3. «Выражение «неограниченный» означает, что… Император в проявлениях своей воли не ограничен какими либо законодательными нормами и что ее власти никакая другая власть на земле юридически не может поставить пределов»4. По самому существу своего понятия верховная власть, как власть конечная, предельная, крайняя, последней инстанции, не может быть юриди чески ограничена, ибо если бы она была ограничена юридически, то уже не была бы верховной. Таковой бы стала власть, ее ограни чивающая. Неслучайно Н. М. Коркунов считал понятия «верхов ная» и «неограниченная» синонимами5.

По мнению сторонников классической концепции суверените та, верховная власть не может иметь прочных юридических рамок. Она волей неволей вынуждена выходить за них, действовать исхо дя из принципов целесообразности, а иногда и необходимости, примеряясь к конкретно сложившимся условиям, обстоятельствам и собственным возможностям. Она обязана зачастую оперативно реагировать на сложившуюся ситуацию, вводить новые нормы, менять устоявшиеся правила или действовать по усмотрению в

случае экстремальной ситуации, и тогда позитивное право отходит на задний план.

1 Цит. по: Дегтярева М. Н. Указ. соч. С. 162.

2 Обзор дореволюционной литературы по этому вопросу см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 198; См. также: Левин И. Д. Суверенитет. М.: Юриздат, 1948. С. 65; Лепешкин А. И. Курс отечественного государственного права: В 2 х т. Т. 1. М.: Госюриздат, 1961. С. 278–279; Советское государственное право / Под. ред. И. Е. Фабера. Саратов, 1979. С. 99.

3 Казанский П. Е. Указ. соч. С. 304.

4 Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1895. Т. 1. С. 64. 5 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 213.

66

Но для того чтобы принимать, изменять, отменять законы, приостанавливать действие конституции, то есть всего существую щего правопорядка, необходимо обладать принципиально неогра ниченными полномочиями. Конституция государства и законода тельство ориентированы на нормальную, стабильную ситуацию. В такой ситуации неограниченность верховной власти отнюдь не оз начает ее произвольности. Она вполне соединима с закономернос тью и правовым характером деятельности высших органов власти. Законы, принятые ими, ставят и их самих в определенные юриди ческие рамки. Только в деспотическом государстве «место закона заступает ничем не сдержанный личный произвол правителя»1. Исходя из этого, Г. Еллинеком была разработана теория самоогра ничения верховной власти, в соответствии с которой верховная власть ограничивается правовыми нормами, ею самой установлен ными2. «Государство юридически ограничено самим фактом суще ствования порядка», — писал он. Но тем самым, издавая закон, оно «юридически связывает не только индивидов, но и свою собствен ную деятельность». «В его власти, — как фактической, так и юри дической, придать тот или другой характер правопорядку, но не ре шить вопрос о его существовании»3. В конце XIX в начале XX века эта теория получила дальнейшее развитие в трудах русских юрис тов государствоведов. И целый ряд авторов достаточно четко отде лили ограниченную власть от самоограниченной4.

Они соглашались, что, издав закон, верховная власть «сама же первая должна ему подчиниться и охранять его до тех пор, пока она не отменит или не изменит его в том же узаконенном порядке. Поэтому Верховная Власть является ограниченной для самой себя, но неограниченной по отношению к закону, ибо сама же может изменять и отменять его». Верховная Власть «является, таким образом, неограниченной в смысле права издания, изменения и

1 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 211. 2 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. С. 457–466.

3 Там же. С. 459, 460.

4 См.: Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1895. С. 194–195; Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 301–318; Кузьмин С. Народ и власть. СПб., 1907. С. 65–66; Семенов П. Н. Самодержавие как государственный строй. СПб., 1906. С. 10–11.

67

отмены закона, но самоограниченной в смысле отношения к издан ному уже раз закону»1. Самоограничение есть, поэтому, явление временное, находящееся в полной зависимости от воли суверена. И он, ограничивающий сам свои права, может в любой момент закон но восстановить их, «ибо сила, ограничивающая эти права, — в Нем самом»2. Необходимо также иметь в виду, что при самоограниче нии верховная власть ограничивается «не внешним, а внутренним образом». И для нее «законы имеют лишь нравственное значение. Она соблюдает их… до тех пор, пока убеждена в их целесообразнос ти; если же это убеждение исчезает, она имеет право отменить их»3. Отсюда делается вывод, что верховная власть, как обладающая исключительным самоопределением4, стоит выше права, а выраже ние «самоограниченная власть» означает то же самое, что и «не ограниченная власть»5.

Юридическая неограниченность верховной власти не означа ет, однако, ее фактической неограниченности и произвольности6. По словам Н. М. Коркунова, верховная власть ограничена закона ми природы, исторической обстановкой, «пределами физической возможности и бытовыми условиями»7. Она делает не то, что ей вздумается, а что она может при данных обстоятельствах. Неогра ниченности верховной власти в абсолютном фактическом смысле нигде и никогда не существовало и не может существовать: всемо гущество власти, даже самой автократичной, и авторитарной есть фикция с фактической точки зрения. Об этом же писал и Боден: «Все Государи Земли подвластны законам Бога, природы и множе ству человеческих законов, общих у всех народов». И далее: «Но что касается Божественных и естественных (законов), все Госуда ри на земле подчиняются им и не в силах их нарушить»8. Факти

1 Семенов П. Н. Указ. соч. С. 10–11.

2 Кузьмин С. Народ и власть. С. 66.

3 Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 318.

4 Алексеев А. С. Русское государственное право. С. 125.

5 Казанский П. Е. Указ. соч. С. 318.

6 Там же. С. 336.

7 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. С. 324.

8 Цит. по: Дегтярева М. И. Разработка понятия суверенитета Жаном Боде ном. С. 163; см. также: История политических и правовых учений. Средние века и Возрождение. М.: Наука, 1986. С. 337.

68

ческие пределы для верховной власти состоят в наличии некото рых физических и интеллектуальных границ, определяемых состо янием и умонастроением общества, внешнеполитическим положе нием страны, взаимоотношениями власти и народа, организацией и эффективностью самого государственного аппарата. Являясь ис точником всего позитивного права, Верховная Власть всегда может отменить любой закон, способами и путями законодательством предусмотренными, а в чрезвычайных обстоятельствах и без их соблюдения, но даже при реализации этой своей суверенной преро гативы, она не может не считаться с теми условиями и требования ми политического бытия, на которых держится ее собственный авторитет и которые являются элементарными условиями суще ствования государственно правового порядка. Поэтому с факти ческой точки зрения понятие неограниченности есть вещь весьма условная. Абсолютное положение Верховной Власти государства, независимое ни от каких внешних воздействий реальной жизни, невозможно. Неограниченность Верховной Власти существует толь ко в том смысле, что никакая другая власть юридически не может воспрепятствовать ей в принятии решений, сохраняющих или из меняющих политико правовой порядок государства. Верховная Власть юридически свободна в своих решениях от каких либо субъектов права и социально политических отношений. Но так может быть в том случае, если она действительно, реально, а не формально является Верховной Властью. Иначе она, в противном случае, имеет опору вне себя самой, в какой то другой, более силь ной власти, которая и будет тогда по настоящему верховной и суверенной.

Таким образом, государственный суверенитет выступает как

признанная народом (легитимная), внешне непроизводная, посто янная, юридически неограниченная Верховная Власть государства, обладающая универсальными полномочиями на управление государ ством в целом и концентрирующая в своих руках монопольное право на принятие окончательных решений по всем важным вопро сам общегосударственного (общенационального) значения. С орга низационно правовой точки зрения Верховная Власть представляет собой наиболее высокую ступень, последнюю инстанцию в иерар хической системе организации государственной власти, высший

69

властный центр в государстве, наделенный правом принимать окон чательные решения по такому кругу дел, самостоятельное решение которых и позволяет существовать государству как независимой политической и культурной целостности. Тем самым именно Вер ховная Власть как реальное, фактическое выражение суверенитета государства выступает как основная гарантия достижения его внут ренних и внешних целей.

Если основную внутреннюю цель существования государства составляют организация и поддержание справедливого порядка жизни, устройства государствообразующего народа, само его суще ствование, воспроизводство и развитие, то это достижимо лишь в том случае, если государственная организация, строящаяся на прин ципе иерархии, выделяет из своей среды дееспособную и автори тетную Верховную Власть, находящуюся в состоянии определять приоритеты национального строительства и обеспечивать их дос тижение. Именно Верховная Власть представляет собой в данном контексте феномен «внутреннего» суверенитета государства. То же самое относится и к основной внешней цели государства — обеспече нию самостоятельного и независимого существования его самого и составляющего его народа среди других народов и государств. Из этой цели вытекает необходимость «внешнего» суверенитета госу дарства, который проявляется в политическом единстве народа, в наличии у него государственного статуса, необходимого ему для актуализации себя в среде других народов (наций) и обособления от них. Однако в основании фактической и юридической независи мости и самостоятельности любого государства находится нали чие собственной национально ориентированной Верховной Власти, принципы ее безусловного авторитета и легитимности как внутри страны, так и вовне.

Именно в указанных выше целях заключаются основная идея и сущность государства. Полнота их реализации связана и зависит от наличия такого качественного состояния и признака, выступаю щего одновременно целью и средством, элементом и признаком

государства, как суверенитет. В свою очередь, реальным, факти ческим и юридическим выражением суверенитета государства яв ляется наличие в нем собственной, принадлежащей ему Верховной Власти, несущей всю полноту ответственности за реализацию всех

70