Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
С.Н. Братановский
А.В. Урываев
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Монография
2
Рецензенты:
А. Е. Епифанов — доктор юридических наук, профессор;
В. А. Юсупов — доктор юридических наук, профессор
С.Н. Братановский, А.В. Урываев
Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты
конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография. —
Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). —
229 с.
ISSN 2227-8397
В научном издании подробно рассматриваются проблемы
организации правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Анализируются основные принципы ее деятельности, их значение для защиты
прав и свобод человека. Дается юридическая оценка правовых форм и методов
деятельности прокуратуры.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических, экономических и других вузов.
ISSN 2227-8397
© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012
3
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение
Глава I. Организация правозащитной деятельности прокуратуры
Российской Федерации как основа эффективного обеспечения прав и свобод
1.1. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного
института защиты прав и свобод человека и гражданина
1.2. Правозащитная деятельность прокуратуры в системе разделения
властей
1.3. Объекты правозащитной деятельности прокуратуры
Глава II. Правовой статус прокуратуры и особенности осуществления
деятельности прокуратуры по обеспечению защиты прав и свобод человека и
гражданина
2.1. Основные принципы деятельности прокуратуры в Российской
Федерации и их значение для защиты прав и свобод человека
2.2. Понятие и система функций прокуратуры и перспективы развития ее
деятельности
2.3. Особенности осуществления надзорной деятельности прокуратуры за
соблюдением прав и свобод человека и
гражданина
Глава III. Конституционно-правовой механизм обеспечения прав и свобод
человека и гражданина
3.1. Понятие и содержание механизма правозащитной деятельности
прокуратуры в России
3.2. Правовые формы и методы деятельности прокуратуры в целях
обеспечения прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации
Заключение
Библиографический список
4
ВВЕДЕНИЕ
Прокуратура традиционно занимает особое место в механизме российского
государства, выполняя в нем функции повышенной социально-политической
значимости. Создание прокуратуры как самостоятельной системы органов и все
ее дальнейшее функционирование были подчинены основополагающей задаче –
обеспечению правового порядка в стране, что неизменно было сопряжено со
значительными трудностями, вызванными территориальным масштабом
государства, сложными взаимоотношениями власти и общества, особенностями
культурной ситуации и т.п.
Статус, структура, полномочия российской прокуратуры неоднократно
претерпевали существенные изменения под влиянием различных политических
факторов. Побочным эффектом такой динамики стала известная концептуальная
неопределенность, свойственная современному положению российской
прокуратуры. Вместе с тем нормы действующей российской Конституции и
законодательства не оставляют сомнений в том, что основная миссия
прокуратуры, как составной части государственного механизма, должна
заключаться в защите прав и свобод человека.
Защита конституционных прав и свобод человека является абсолютным
приоритетом государственной политики в целом и деятельности каждого
элемента государственной системы в отдельности. Хотя эта конституционная
идея приобрела характер аксиомы на научном и идеологическом уровне, ее
практическая реализация по-прежнему остается во многом проблематичной.
Это в полной мере относится и к деятельности прокуратуры по защите
конституционных прав и свобод. Роль прокуратуры в уголовном процессе, в
частности, ее полномочия в сфере предварительного следствия, продолжают
колебаться между репрессивной и правозащитной деятельностью. Общий
надзор, осуществляемый прокуратурой, порождает самые полярные оценки – от
признания его насущной необходимости до призывов к его полному
упразднению. Эффективность деятельности прокуратуры по работе с
5
населением, рассмотрению жалоб и обращений граждан, также зачастую
оценивается как недостаточно высокая.
Функциональное предназначение прокуратуры не может быть реализовано
должным образом без соответствующих институциональных предпосылок, в
частности, без четкого определения места прокуратуры в системе
государственных органов. В то же время до сих пор нет даже относительной
ясности в том, к какой же ветви власти принадлежит прокуратура, или же она
выведена за их пределы. Принцип разделения властей как одно из
главенствующих начал построения государственной власти в данном случае не
выдерживается с абсолютной полнотой, что обусловлено вполне объективными
причинами. Как следствие, фактически нет определенности и в том, кому
подконтрольны и подотчетны органы прокуратуры. Эта проблема сама по себе
является чрезвычайно острой, поскольку наличие контроля над органами
прокуратуры означало бы во многом снижение их беспристрастности и
независимости, но, с другой стороны, полное отсутствие такого контроля
неизбежно создало бы угрозу произвола.
Значительный объем властных полномочий, предоставленных органам
прокуратуры, зачастую становится предметом критики в связи с тем, что
создает угрозу вторжения прокуратуры в компетенцию других органов, а также
в связи с недостаточно эффективным использованием этих правовых средств, в
том числе по защите прав и свобод граждан. Много теоретических и
практических трудностей возникает в связи с соотношением полномочий суда и
прокуратуры по защите конституционных прав человека.
Эффективная организация правозащитной деятельности требует, чтобы ее
результат подвергался постоянной оценке, но в отношении прокуратуры
подобная система не создана, и поэтому фактически нет возможности проверить
действенность работы органов прокуратуры по защите конституционных прав и
свобод человека.
6
ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА
ЭФФЕКТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД
1.1. Создание и развитие российской прокуратуры как
государственного института защиты прав и свобод человека и гражданина
Возникновение, становление и развитие российской прокуратуры
необходимо рассматривать в контексте исторических, социальноэкономических и иных объективных условий соответствующих периодов
развития общества. Исторический опыт показывает, что потребность в таком
государственном органе, как прокуратура, с присущей ему совокупностью
задач, функций и полномочий становится
особенно острой в периоды коренных
преобразований в общественных отношениях и государственном устройстве.
1
Согласно части 1 статьи 1 Закона «О прокуратуре РФ»
прокуратура
представляет собой «единую федеральную централизованную систему органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на
территории Российской Федерации», а также «выполняет иные функции,
установленные федеральными законами».
Термин "прокуратура" происходит от латинских "procuro", что означает
«забочусь, обеспечиваю, предотвращаю» и "prōcūrātio" ("prō
cūrāre") –
«управлять, ведать чем-либо», а также от франц. "procureur" – «забочусь». В
силу своего предназначения она призвана охранять и защищать права и свободы
граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и
правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, осуществлять
особый вид государственной деятельности – прокурорский надзор.
Прокуратура – это «система
предназначенных для публичного преследования по уголовным делам»,
1
О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I (с изм. от
17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28
июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5
июня 2007 г., 24 июля 2007 г.) – далее Закон «О прокуратуре РФ».
2
См.: Большая энциклопедия Кирилла и Мефодия. Изд. 10, перер. и доп., 2006. См.:
http://www.KM.ru.
государственных органов, специально
2
именно
7
поэтому «в компетенцию органов прокуратуры входит расследование
уголовных дел, а также поддержание обвинения в суде от имени государства».
Кроме того, «прокуратура осуществляет надзор за судебной деятельностью, за
исполнением приговоров, соблюдением законности при отбывании наказания и
3
т.п.».
«представлять интересы государства в судебном процессе»,
Это специальный государственный орган, уполномоченный также
4
опротестовывать
«противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления
5
судов».
Прокуратура состоит из должностных лиц – прокуроров, являющихся
государственными служащими государственной службы России,
исполняющими обязанности по должности с учетом требований Закона «О
прокуратуре РФ». И до сих пор остается актуальным определение В.Даля – это
«чиновник, наблюдающий по суду, или по губернии за верным применением и
6
точным исполнением законов».
Иными словами, это "должностное лицо
органов прокуратуры, наделенное полномочиями по осуществлению
7
прокурорского надзора».
Понятие "прокурор", как верно отмечается в литературе, является
8
собирательным понятием.
Статья 54 Закона «О прокуратуре РФ» дает
разъяснение дефиниции «прокурор», понимая под ним таких должностных лиц,
как «Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие
помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители
Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям,
заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора,
все нижестоящие прокуроры,
их заместители, помощники прокуроров по
особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие
3
Большая советская энциклопедия. Раздел «Прокуратура». См.: http://www.1000slov.ru/4/15/139495.
См.: также http://www.1000slov.ru/4/15/139494/">Прокурор.
4
См.: http://www.1000slov.ru/2/15/49579/">Прокуратура и http://www.1000slov.ru/3/15/75865/
">Прокурор.
5
См.: Словарь русского языка /под ред. Н.Ю. Шведовой. Изд. 4-е, перер. и доп. М., 2004, а также
Словарь «1000 слов» http://www.1000slov.ru/2/15/49581/">Прокурор</a>.
6
Толковый словарь живого великорусского языка В. Даля. См.: http://www.299.ru и Russian
dictionaries.
7
Сухарев А. Большой юридический словарь. М., 2005; Энциклопедический словарь
конституционного права. М., 2000; Словари на www.determiner.ru.
8
Прокурорский надзор: Учебник /под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 11.
8
прокуроры и прокуроры управлений и отделов», действующих в пределах своей
9
компетенции.
Таким образом, прокурор – физическое лицо, состоящее на постоянной или
временной службе в органах прокуратуры, отвечающее перечисленным в статье
10
40.1 Закона требованиям
и исполняющее возложенные на него
законодательством должностные обязанности.
Осуществляя профессиональную служебную деятельность, он должен
«исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной
11
служебной деятельности».
Поэтому на лиц, занимающих должности
прокуроров, распространяются ограничения и запреты, установленные статьей
40.2 Закона «О прокуратуре РФ» и статьями 16 и 17 Федерального закона РФ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, прокуроры
не могут быть членами выборных и иных органов государственной власти и
местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих
политические цели, и
принимать участие в их деятельности, не могут
осуществлять предпринимательскую деятельность (в том числе приобретать
12
ценные бумаги, по которым может быть получен доход) и т.д.
Для того, чтобы лучше уяснить предназначение и роль прокуратуры, ее
место в системе государственных органов, определить функции, которые она
выполняет, сначала необходимо изучить историю возникновения прокуратуры
как государственного органа, ее организации и деятельности в
дореволюционной России, а затем в СССР и в Российской Федерации.
9
Ранее этот термин также трактовался собирательно. Например, см. ограничительный перечень
должностных лиц (начиная с Генерального прокурора СССР и Прокурора РСФСР и заканчивая лицами,
действующими на правах прокуроров): Словарь юридических понятий // Аналитический вестник Совета
Федерации ФС РФ. 1997. № 22 (67).
10
Так, прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое
образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования,
имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и
моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные
обязанности.
11
Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации». Пункт 2. Часть 1. Статья 18.
12
Разъяснение терминов см.: http://www.slovoland.ru/15/Prokuror/49581/; http://www.vseslova.ru/
index.php?dictionary=law&word=prokuror">Прокурор</a>; http://www.bankterminov.ru/15/Prokuror; Словари
http://www.299.ru (Толковый словарь Ожегова С.И.; Большой энциклопедический словарь);
www.encycl.accoona.ru.
9
Как отмечает Костенко Я.И., «анализ исторического опыта
государственного управления в России помогает вскрыть одну из наиболее
серьезных болезней аппарата государства – бюрократизм. …Одним из
проявлений бюрократизма являются противоречия между государственной
властью в центре и на местах, а также внутри самой власти. Конкретно это
выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве,
казнокрадстве, а
в целом в пренебрежении интересами государства и народа».13
Вот почему история создания, формирования какого-либо
государственного органа помогает лучше понять: во-первых, историческое
предназначение этого органа, его место в системе иных государственных
органов; во-вторых, историческую необходимость выполнения функций,
возложенных на этот орган; в-третьих, изучая историю того или иного
государственного органа, можно в современных условиях принять меры
законодательного и организационного характера, направленные на повышение
14
эффективности деятельности этого органа.
Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV в
1302 году, как орган представительства интересов монарха. При ее создании
идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении
справедливости и законности. Сам же термин «прокурор» стал применяться
лишь в начале XVIII века. При этом функции прокуратуры с момента ее
возникновения
не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал
русский историк В.И. Веретенников, являлся «в точном и полном смысле
глазами короля, через посредничество которых король может следить за
15
правильностью хода всего государственного механизма».
Прокуратура
Франции послужила прообразом российской прокуратуры, и до настоящего
времени является эталоном прокуратуры западных стран.
Российский прокурорский надзор в механизме государственности возник
почти три века назад. Создание прокуратуры связано с реформами в системе
государственного управления Петра I в первой четверти XVIII в. Этот период
13
Костенко Я.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. №
11. С.12.
14
Прокурорский надзор в СССР /под редакцией Б.А. Галкина. М., 1982.
15
Веретенников В.И. Очерки истории генеральной прокуратуры России доекатерининского времени.
Харьков, 1915. Цит. по: Прокурорский надзор. Экзаменационные ответы. М., 2007. С.3.
10
был отмечен значительным ростом преступности, особенно должностных
преступлений – казнокрадства и взяточничества, что вызвало историческую
потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными
явлениями. Приступая к преобразованию страны, Петр I выстраивал
фундаментальные опоры державности, которые объединяли все земли России на
основе единства воли и твердых правил управления. «С прокуратурой великий
реформатор связывал
не просто появление удобной и целесообразной
управленческой структуры, но и рождение цементирующей силы государства,
которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах
16
империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах».
По замыслу Петра Великого прокурорский надзор был сформулирован как
институт контроля за деятельностью Сената (а впоследствии и всех иных
государственных органов – У.А.), ставшим по Указу «О должности Сената» от
17
12 января 1722 г.
исполнительной власти. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору
Обер-прокурору,
законосовещательным и высшим органом подзаконной
18
19
також во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны
и
будут рапортовать Генерал-прокурору». «Сей чин, – подчеркивал Петр I, – яко
око наше, которое призвано смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и
нелицемерно поступал, а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то –
20
протестовать и оное дело остановить».
18 января 1722 г. был издал Указ «Об установлении должности прокуроров
в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по
21
доносам фискальских и прочих людей».
Им предписывалось строго следить за
тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам
16
Прокурорский надзор / под ред. засл. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М., 2005. С. 443.
17
Много веков спустя дата 12 января Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1996 года
провозглашена «Днем прокуратуры».
18
Более подробно о Генерал-прокуроре см.: http://www.1000slov.ru/2/4/45851; Сухарев А. Большой
юридический словарь, 2005; Энциклопедия юриста. М., 2000; Краткий словарь историко-правовых терминов
(проект "КЮИ МВД РК")
Ефрона И.А. (1890-1916 гг.). См.: http://www.referatuinstitute.ru /text/199.html и http://
www.brocgaus.ru/text/046.html.
19
Обер-прокурор – 1) сановник, светское лицо, возглавлявшее Синод по назначению Императора; 2)
начальник департамента Сената (в XVIII в. помощник генерал-прокурора Сената). Более подробно см.:
СУХАРЕВ А. БОЛЬШОЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ, 2005;
www.speakrus.ru; КРАТКИЙ СЛОВАРЬ ИСТОРИКО-ПРАВОВЫХ ТЕРМИНОВ (ПРОЕКТ "КЮИ МВД РК")
20
Российское законодательство Х-ХХ веков. Том 4 / отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986. С. 182, 184.
21
Там же. С. 182-186.
– все словари см.: http:// www.determiner.ru; Энциклопедия Брокгауза Ф.А. и
http://www.1000slov.ru/4/14/ 134102;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]