Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
41
поместив статью о прокуратуре в главу о судебной власти, тем самым
69
определила взаимоотношение прокуратуры и судебной власти».
В юридической литературе высказывается мнение, что «по направлениям
своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к
судебной власти… Принцип «разделения властей» конституционно установил
приоритетное право именно судебной власти, а не прокуратуры, осуществлять
судебный контроль (надзирать) за законностью. И в перспективе, по мере
развития судебной системы, часть полномочий прокуратуры в
70
за законностью будет передана судебной власти».
Вместе с тем прокуратура не
области надзора
конкурирует с судебной властью, а от имени государства, соблюдая
приоритетное право судебной власти, осуществляет определенные федеральным
законом надзорные функции. Более того, прокуроры участвуют в рассмотрении
дел судами общей юрисдикции, арбитражными судами, опротестовывают
противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления
судов. То есть в сфере гражданского,
уголовного, административного,
арбитражного судопроизводства органы прокуратуры также играют
определенную роль.
Согласно статье 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации
осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства. Несмотря на то, что понятия «правосудие» и
«судопроизводство», очевидно, являются не совсем равнозначными, все же не
обнаруживается никаких оснований
для предположения, будто бы
прокурорский надзор также может считаться формой осуществления судебной
власти. Органы прокуратуры не образуют единой системы с судами, более того,
они построены по радикально противоположным принципам: прокуратура – на
основе строгой централизации и вертикального подчинения, судебные органы –
на основе независимости отдельных звеньев.
С функциональной точки содержание судебной и прокурорской
деятельности также существенно разнится. Прокурор не вправе выносить
69
Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее // Российская юстиция. 2002. № 4. С.13.
70
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.27.
42
никаких окончательных решений по существу спора о праве, и в этом смысле
надзор никак не может считаться аналогичным правосудию. Суд, в свою
очередь, принципиально отличается от прокуратуры отсутствием активной
надзирающей роли, невозможностью начать производство по собственной
инициативе. Таким образом, очевидна принципиальная разница в
функциональном предназначении двух подсистем государственного механизма,
одна из
которых призвана самостоятельно выявлять отступления от
юридических требований, а другая – выступать в качестве независимого
арбитра, дающего итоговую юридическую квалификацию и разрешающего
спорную юридическую ситуацию.
Поскольку характеристики любой юридической деятельности являются
производными от ее основных целей и задач, то по процессуальному критерию
судебные и прокурорские органы также не могут считаться относящимися
к
одной и той же ветви власти, несмотря на частичное пересечение режимов,
которое имеет место только в том случае, когда суд и прокуратура действуют в
одном и том же юридическом поле (например, в гражданском или уголовном
процессе).
Итак, ни один из трех основных критериев, определяющих
самостоятельную ветвь государственной власти, не позволяет
объединить
судебную власть с прокуратурой. Поэтому, на наш взгляд, помещение
статьи 129 о прокуратуре в Конституции Российской Федерации в раздел
«Судебная власть» является ошибочным и приводит к ненужным дискуссиям о
взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что
прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет
правосудия, ее полномочия
совершенно не укладываются в прерогативы
судебной власти; прокуратура – самостоятельный государственный орган,
основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и
исполнением законов на территории Российской Федерации.
Таким образом, то обстоятельство, что прокуратура выведена за пределы
судебной ветви власти, является достаточно очевидным. Однако в еще меньшей
степени можно причислять прокуратуру к
органам законодательной или
исполнительной власти. Как неоднократно подчеркивается в Законе о
43
прокуратуре, эта система органов является самостоятельной, и ее деятельность
не допускает вмешательства со стороны каких-либо иных государственных
органов.
По существу, невозможность вхождения прокуратуры в какую-либо из
ветвей государственной власти прямо определяется особенностями надзорной
деятельности, составляющей основную функцию прокуратуры. Действительно,
включение прокуратуры в состав одной из ветвей власти означало бы
, что сама
эта ветвь фактически выпадает, выводится из-под действия прокурорского
надзора. В таком случае прокурорский надзор не обладал бы спецификой, ничем
бы не отличался от ведомственного контроля и надзора, осуществляемого в
рамках остальных ветвей государственной власти. Именно независимость и
универсальность прокурорского надзора предопределяет собой особый статус
органов прокуратуры, отсутствие
их подчинения каким-либо другим органам и,
как следствие, отказ от включения прокуратуры в состав одной из
традиционных трех ветвей власти. В противном случае функционирование
прокуратуры как надзорного органа оказалось бы невозможным и не имело бы
практического смысла.
Уже предпринимались попытки решения этой проблемы путем отрицания
необходимости самой надзорной деятельности прокуратуры
. Эта позиция была
представлена, например, в Концепции судебной реформы в Российской
Федерации, принятой 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР в качестве
основополагающей программы преобразований в судебной и
правоохранительной сфере. В Концепции указывалось, что «общий надзор
прокуратуры служит державным орудием принуждения в условиях отсутствия
материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского
общества. Постепенное
отмирание общенадзорной функции прокуратуры не
может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку
обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов.
Прокурорский надзор может оказаться целесообразным там, где отступление от
закона продиктовано политическими соображениями и зависит не от
объективных экономических или социальных закономерностей, а от
44
субъективной позиции местного депутатского корпуса, воли «удельных
71
руководителей».
Как пишет Б. Эбзеев, «сторонники "кастрации" прокуратуры традиционно
используют один очень важный, как им кажется, аргумент: прокуратура не
укладывается в закрепленную действующей Конституцией РФ триаду властей.
Но в эту триаду не укладывается и глава государства – Президент РФ. Нигде в
мире принцип разделения властей не закреплен в чистом классическом виде, как
предусмотрено Шарлем Луи Монтескье.
72
Некоторые оппоненты надзорной деятельности прокуратуры утверждают,
что в связи с возросшей ролью суда в деле обеспечения законности отпала
необходимость в прокурорском надзоре. По их мнению, прокурорский надзор
лишь дублирует судебный контроль, который является наиболее эффективным
73
контрольным институтом в этой сфере.
На наш взгляд, надзорные функции
объективно необходимы на современном этапе развития общества. Во-первых,
контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих
правосудию закономерностей функционирования не может и не должен
заменять собой прокурорский надзор. Каждая из этих систем имеет свое,
установленное нормами права, положение в государстве, основанное на
принципе разделения
властей, где суд является самостоятельной ветвью
государственной власти, а прокуратура как орган контрольной власти вместе с
рядом других государственных органов образует систему "сдержек и
противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному
разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному
взаимодействию; во-вторых, авторитет и сила прокурорской деятельности
заключаются в
юридической и фактической обоснованности действий, их
законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и
привлечения виновных к ответственности при взаимодействии с судебными
органами.
71
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59.
72
См.: Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее // Российская юстиция. 2002. № 4. С.13.
73
См., например, Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право.
2000. № 4; Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие //
Российская юстиция. 2001. № 4.
45
Для современного государства, с его расширившимися функциями и
сложной структурой, становится практически невозможным ограничиваться
только органами, вписывающимися в «триаду» разделения властей. В России
прокуратура является далеко не единственным государственным органом,
который находится за рамками этой триады. Как верно отмечается в литературе,
критики правового положения прокуратуры, указывая, что она не укладывается
закрепленную действующей Конституцией РФ схему разделения властей, не
в
учитывают, что в эту схему также не укладывается и глава государства –
74
Президент Российской Федерации.
«Сторонники концепции ограничения функций прокуратуры брали за
образец западные модели. Причем эти попытки в определенной мере
увенчались успехом. В законодательстве прокурорский надзор стал называться
не "высшим", а просто "надзором", что терминологически уровняло его с
надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской
Федерации, в отличие от ранее действовавшей, нет главы о
прокуратуре: статья
129 действующей Конституции, посвященная прокуратуре, находится в главе 7
«Судебная власть», хотя прокуратура не входит в судебную систему.
Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в
конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен
права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия
правовых актов Конституции. Если бы такая тенденция ограничения
функций
прокуратуры возобладала при принятии в дальнейшем изменений и дополнений
в Закон РФ о прокуратуре, то роль прокурорского надзора была бы сведена до
минимума. Но внесенные изменения оказались настолько объемными и
содержательными, что позволили сохранить сильную прокуратуру в России.
Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и
укрепления
законности, однако "ядром" прокурорской деятельности стала
защита прав и свобод человека и гражданина, Безусловно, сохранена и такая
важнейшая функция, как защита средствами прокурорского надзора
75
охраняемых законом интересов общества и государства».
74
Там же. С.13.
75
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.30.
46
В настоящее время вопрос о «постепенном отмирании общенадзорной
функции», думается, не столь уж актуален, поскольку она остается во многих
случаях единственным результативным средством реагирования государства на
совершаемые нарушения закона. Прокурорский надзор не может быть заменен
судебным контролем в силу особенностей, объективно присущих
судопроизводству, а именно его неизбежной длительности и невозможности
инициативы
суда. Следовательно, автономное положение прокуратуры в
системе разделения властей также сохраняет свою необходимость.
Тем не менее, сравнительно регулярно высказываются предложения,
направленные на то, чтобы все-таки ликвидировать обособленный статус
российской прокуратуры и законодательно подчинить ее другим
государственным органам (например, включить в Закон о прокуратуре
положение о подотчетности Генерального прокурора Главе
76
Совету Федерации
). В этой связи заслуживает внимания точка зрения, в
государства и
соответствии с которой подобные тенденции имеют политическую природу и
свидетельствуют о стремлении каждой из ветвей власти установить
собственный контроль над органами прокуратуры, тем самым устранив
«конкурента» в борьбе за влияние и одновременно усилив собственные позиции
за счет приобретения нового важного инструмента властвования
.77
В действительности правозащитная система России никоим образом не
может пострадать от наличия независимого государственного института,
основной задачей которого является защита прав и свобод человека.
Правозащитная система, напротив, базируется на принципе
многоканальности, множественности средств и способов обеспечения и защиты
прав человека, среди которых заинтересованное лицо может выбрать тот,
который представляется ему
оптимальным с точки зрения времени, затрат и
процедурной сложности. Очевидно, что с этих позиций прокуратура обладает
даже некоторыми преимуществами по сравнению с судами и хотя бы поэтому
имеет все права на существование в качестве самостоятельной системы органов.
76
См.: Чуглазов Г. Прокуратура в системе государственной власти // Законность. 2003. № 2. С.31.
77
См. подробнее: Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская юстиция. 2002. №
1.
47
С учетом всех этих аргументов в научной литературе обосновывается
мнение, что следует выделять особый вид государственной власти –
78
прокурорскую власть.
Впрочем, этот вопрос еще не получил однозначного
решения, к тому же с теоретической и практической точки зрения, как
представляется, не имеет особого значения, будет ли деятельность прокуратуры
признана особым видом власти.
Более важным является построение модели взаимоотношений прокуратуры
с иными органами государственной власти. Основной принцип зафиксирован в
части 2 статьи 21 Закона
о прокуратуре: «При осуществлении надзора за
исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные
органы». Тем самым проблема взаимодействия прокуратуры с традиционными
ветвями государственной власти, а также органами, не входящими в них,
приобретает достаточно сложный характер.
В частности, отношения прокуратуры с Президентом Российской
Федерации остаются юридически недостаточно определенными. Нормативные
источники не
закрепляют подчинения органов прокуратуры Президенту, равно
как иному носителю власти, кроме Генерального прокурора. Вместе с тем сам
Генеральный прокурор назначается по представлению Президента (ч.2 ст.129
Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.12 Закона о прокуратуре). Кроме
того, в тексте Закона о прокуратуре рассредоточен ряд полномочий Президента
по отдельным вопросам деятельности прокуратуры – например,
издание
нормативно-правовых актов, касающихся Следственного комитета (ст.3);
утверждение Положения о координации борьбы с преступностью (ч.2 ст.8);
1
назначение членов коллеги Следственного комитета (ч.7 ст.20
); утверждение
Положения о классных чинах прокурорских работников (ч.6 ст.41) и др.
В научной литературе высказано любопытное наблюдение о том, что
задачи, возложенные Конституцией Российской Федерации и
законодательством на Президента Российской Федерации и на прокуратуру,
79
практически совпадают.
78
См. подробнее: Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 14-20.
79
См.: Там же. С.18.
48
Однако Президент Российской Федерации не включен (и не может быть
включен) в перечень государственных органов, чья деятельность относится к
предмету прокурорского надзора.
Безусловно, в своем роде «знаковым» было Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации № 17-П от 1 декабря 1999 года.
Указом Президента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 Генеральный прокурор
Российской Федерации был отстранен
от должности на период расследования
возбужденного в отношении него уголовного дела. Совет Федерации обратился
в Конституционный Суд РФ, посчитав, что Президент РФ не имеет таких
полномочий и что отстранение Генерального прокурора от должности могло
происходить только в порядке, установленном ст. 83 (п.«е»), 102 (п. «з» ч. 1) и
129 (ч. 2) Конституции РФ для
освобождения от должности Генерального
прокурора РФ, т. е. оно должно осуществляться Советом Федерации по
представлению Президента РФ.
Конституционный Суд РФ решил, что в случае возбуждения уголовного
дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении
Генерального прокурора РФ от должности и, что, исходя из Конституции РФ и в
отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном
отстранении Генерального прокурора РФ от должности в подобных ситуациях
80
обязан издать Президент Российской Федерации.
Признав наличие «скрытых» полномочий Президента РФ в отношении
Генерального прокурора, Конституционный Суд, безусловно, тем самым в
определенной мере легализовал доминирование президентской власти над
органами прокуратуры.
Взаимоотношения прокуратуры с законодательными органами власти
получают различную интерпретацию. Например, существует мнение, что
верховная законодательная власть сохраняет за собой функцию обеспечения
единства законности, но передает
80
См.: По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации
относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального
прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела:
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.1999 г. №17-П // Собрание
законодательства РФ. 1999. № 21. Ст.6364.
81
См.: Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры. С.28.
большую ее часть органам прокуратуры.81 Это
49
приводит к заключению, что «прокуратура как орган надзора за исполнением
82
законов должна находиться при законодательной власти».
Неточность здесь, на наш взгляд, состоит в том, что закон как источник
права является продуктом не одной только законодательной власти, а
представляет собой консолидированное решение сразу нескольких
государственных органов. Поэтому не совсем корректно делать вывод о том,
что прокуратура находится в подчинении законодательной власти, на том
основании, что органы прокуратуры
обязаны надзирать за исполнением
законов. Органы прокуратуры действуют независимо от федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации (ч.1 ст.4 Закона о прокуратуре), а это означает – в том числе и от
законодательных.
Некоторая степень подконтрольности прокуратуры законодательным
органам, впрочем, проявляется в том, что Генеральный прокурор Российской
Федерации назначается на
должность и освобождается от должности Советом
Федерации Федерального Собрания (ч.2 ст.129 Конституции РФ); кроме того,
палатам Федерального Собрания Российской Федерации (наравне с
Президентом РФ) Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно
представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской
Федерации и о проделанной работе по их укреплению (ч.7 ст.12 Закона о
прокуратуре).
В отношении законодательных органов субъектов Российской Федерации
прокуратура наделена правом принесения протестов на принятые ими
нормативные акты; в ряде субъектов Российской Федерации прокуроры
83
субъектов обладают правом законодательной инициативы
.
Органы исполнительной власти для прокуратуры представляют собой,
прежде всего, объекты надзора; на их действия могут быть принесены протесты;
исключением является Правительство Российской Федерации, поскольку в
82
Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9. С.21.
83
См. подробнее: Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и
практика // Журнал российского права. 2002. № 2; Курманов М.М. Взаимодействие законодательного органа
субъекта Российской Федерации с прокуратурой Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском
законодательстве. 2005. № 1; Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. № 73-ОД (с
от 1 ноября 2007 г.). Часть 1. Статья 32.
изм.
50
случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской
Федерации Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный
прокурор Российской Федерации лишь информирует об этом Президента
Российской Федерации (ч.3 ст.24 Закона о прокуратуре).
Правительство Российской Федерации также обладает некоторыми
частными, но в сумме достаточно весомыми административными
полномочиями в отношении прокуратуры: установление порядка и норм
обеспечения
обмундированием (ч.1 ст.41.3); установление должностных
окладов прокурорским работникам (ч.1 ст.44); определение порядка
пользования транспортом (ч.3 ст.44); определение порядка приобретения жилья
для прокурорских работников (ч.4 ст.44) и т.п.
Это позволяет утверждать, что принцип невмешательства органов
исполнительной власти в деятельность прокуратуры, по существу, на
законодательном уровне должным образом не обеспечивается.
Органы
судебной власти не входят в число поднадзорных прокуратуре
органов; напротив, действия прокурорских работников, как и любых
должностных лиц, могут быть обжалованы в суд. Одной из основных форм
реализации правозащитной функции прокуратуры является обращение в суд.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством
Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными
судами, опротестовывают
противоречащие закону решения, приговоры,
определения и постановления судов.
Вместе с тем органы прокуратуры выступают важным каналом воздействия
общества на правовую политику, проводимую судебными органами. «Так как
специфика судебных органов заключается в том, что они не могут принимать
дела к рассмотрению по собственной инициативе, то в части уголовноправовой, процессуальной и
правозащитной политики они во многом опираются
на предварительную работу органов прокуратуры, а значит, учитывают и их
84
установки в сфере правовой политики».
Таким образом, по природе выполняемых ею функций прокуратура не
может входить в какую-либо из ветвей государственной власти, поскольку это
84
Орешкин С.И. Введение в судебную политику. Элиста, 2007. С.82.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]