Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
11
исполнялись». Полагая, что прокуратура должна стоять на страже интересов
государя, церкви и граждан, Указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав
гражданских» Петр I возложил на нее обязанности соблюдения интересов
государства и исполнения законов, защиты и охраны гражданских прав.
«Понеже ничто так ко управлению государства есть, как крепкое хранение прав
гражданских, понеже
всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть
как в карты, прибирая масть к масти... Буде же кто сей наш указ преступит под
каков отговоркою ни есть.., тот, яко нарушитель прав государственных и
противник власти, казнен будет смертию, без всякие пощады. И чтоб никто не
надеялся ни на какие
свои заслуги, ежели в сию вину попадет».22
Завершающий реформу Указ «О должности Генерал-прокурора» от 27
апреля 1722 г. поставил Генерал-прокурора в прямое подчинение императору:
«Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат
свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без
потеряния времени по регламентам и указам отправлял», «также должны
накрепко
поступал».
смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно
23
Таким образом, впервые в истории российского государства учреждался
государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым
императором Генерал-прокурором – «оком государевым» и «стряпчим о делах
государственных».
Первым Генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский, который пребывал в
этой должности 14 лет (с 1722 по 1736 гг.). Ему подчинялись обер-прокурор в
Сенате и Синоде,
прокуроры в коллегиях Сената, провинций (губерний) и при
надворных судах (прочие прокурорские чины признавались "оком Генералпрокурора" – У.А.). В управлении Генерал-прокурора состояла канцелярия
Сената, одной из главных обязанностей которой было «накрепко смотреть,
чтобы дела самым действием по указам исполнялись, в чем он должен
спрашивать у тех, кто на что
22
Костенко Я.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11.
С.12-13.
23
Там же. С. 198-199; Прокурорский надзор / под ред. засл. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева.
М., 2005. С.443-444.
указы получил». Получая сведения от
12
подчиненных ему прокуроров при местных и других установлениях, он обращал
внимание Сената на упущения в администрации. Через него государь
24
удостоверялся, правильно ли сенаторы понимают его предначертания.
Во исполнение закрепленных обязанностей Генерал-прокурор следил за
назначениями чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют
предъявляемым им требованиям, наблюдал за делами религии и церкви. Он
непосредственно надзирал за тем, чтобы Сенат рассматривал все относящиеся к
его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и
императорскими указами; руководил сенатскими прениями, с
бранившихся
сенаторов брал штраф, в важных случаях доносил государю; останавливал
неправильные, по его мнению, определения Сената и по своему усмотрению
докладывал государю или давал Сенату новый срок для пересмотра дела.
Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества –
предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным
правом. Он должен был поддерживать
законодательную деятельность Сената и
«о которых делах указами не изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтобы
учинили на те дела ясные указы..., а как составят, доносить» государю.
Прокурорский надзор имел отличительный признак, позволяющий
выделить его из иных видов государственной деятельности – прокурор не
пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: его
полномочия сводились к: 1) наблюдению в собственном смысле; 2)
предложению с напоминанием или предостережением и 3) "протестации (то
есть принесению протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий
орган – У.А.) и доложении высшему органу надзора или установлению". Само
производство по надзору обозначалось термином "инстиговать". Заметив
нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его,
а если его
обращение не помогало, то он приносил протест. Принесение прокурором
протеста приостанавливало исполнение того действия или постановления,
которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен,
24
Энциклопедия Брокгауза Ф.А. и Ефрона И.А. (1890-1916 гг.). См.: http://www.referatuinstitute.ru
/text/199.html и http:// www.brocgaus.ru/text/046.html.
13
направлял специальное "доношение" Генерал-прокурору, от которого зависело,
25
поддержать своего подчиненного или нет.
В деятельности прокуроров отсутствовал обвинительный элемент:
непосредственное уголовное преследование не осуществлялось; прокуроры
следили только за ходом расследования дела. На них впоследствии было
возложено попечение о "колодничьих" (арестантских) делах, наблюдение за
местами содержания заключенных под стражей и тюрьмами.
Прокуроры на местах наблюдали также за правильным "собиранием"
казенных доходов, за безубыточным для
откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.
казны производством по подрядам и
26
11 мая 1722 г. была учреждена своего рода специализированная
прокуратура во главе со светским чиновником – обер-прокурором центрального
органа управления государственной православной церковью – Святейшего
синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духовными
консисториями, прокурорские надзорные функции возлагались на секретарей
консисторий. Они назначались и увольнялись с должности Синодом по
предложению обер-прокурора, находились
в его непосредственном подчинении
«как блюстителя законных постановлений по духовному ведомству» и были
обязаны исполнять его предписания.
Судебная деятельность была лишь дополнением к функции надзора.
Подчеркивая это, министр юстиции Н.В. Муравьев свидетельствовал, что
«прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II (60-е
годы 19 века) была преимущественно
органом общего (административного)
надзора, а собственно судебная обвинительная или исковая давность
…составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва
27
намеченное в законе; слабое и незначительное на практике».
Следовательно,
первоначальной целью создания прокуратуры было учреждение надзора за
законностью деятельности органов государства и должностных лиц и
принимаемых ими правовых актов.
25
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития Российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.26.
26
Там же. С. 26.
27
Прокурорский надзор / под редакцией Ю.Е. Винокурова. М., 2000.
14
Таким образом, прокуратура создавалась в России как орган
императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению
повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями
28
Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.
Наступившая после смерти Петра I противоречивая эпоха дворцовых
переворотов не могла не отразиться и на судьбе прокуратуры. После восшествия
на престол Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках
аристократии, что сказалось на положении Генерал-прокурора, а затем и всей
прокуратуры. В период ее правления сужается государственное значение
прокуратуры и возглавляющего ее Генерал-
прокурора.
В Манифесте от 20 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна,
восстанавливая должности Генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и
надворных судах, призналась что, «каким указом оный чин по кончине дяди
29
нашего отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно».
Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны.
15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и
Святейшем Синоде, которым упразднялась должность Генерал-прокурора, а
Обер-прокурор оставлен без подчиненных.
Окончательно прокурорский надзор был восстановлен при императрице
Елизавете Петровне.
Радикально изменяется положение при Екатерине II. Прокуратура
фактически становится
высшим органом управления общей компетенции,
соединяя в своем лице заведование юстицией, финансами, государственным
казначейством и контролем, продолжая оставаться органом надзора.
В 1763 году Сенат был разделен на шесть департаментов, из которых при
первом, ведавшем государственными, внутренними и политическими делами,
остался Генерал-прокурор, а к прочим назначено 5 подведомственных ему оберпрокуроров. В 1774
году при I-м департаменте учрежден особый обер-прокурор,
а Генерал-прокурор сохранил за собой лишь: 1) дела общего собрания; 2) дела
28
Звягинцев А.Г, Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII в. М., 1994. С. 8-27.
29
См.: Ключевский В.О. Сочинения. Том 5. М., 1958. С. 114.
15
"государственные и интересные"; 3) дела секретные и 4) все те, которые он
30
сочтет нужным подчинить своему непосредственному надзору.
Создание в России губерний и соответствующих губернских прокуратур, а
также прокурорских должностей при судах, осуществлявших роль «ока
государева» в регионах России, существенно расширило по вертикали диапазон
надзора за законностью деятельности местных властей и органов
судопроизводства. В «Учреждении для управления губерний Российской
империи» от 7 ноября 1775 г. предусматривалась специальная глава «О
прокурорской
и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие
полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за
местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности.
«Единицу надзора в губернии составила группа из трех лиц: прокурор и
при нем два стряпчих, казенных и уголовных дел. Такие группы приурочены
были ко всем присутственным
местам: главная – при губернском правлении в
палатах уголовного и гражданского суда, второстепенные при верхнем земском
31
суде, губернском магистрате и верхней расправе».
Чины главной группы
носили название губернских, а их главой являлся губернский прокурор,
непосредственно подчиненный Генерал-прокурору. Губернскому прокурору
подчинялись все прокуроры и стряпчие в губернии.
В статье 404 Учреждений было сказано: «Вообще губернский прокурор и
губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого
порядка, законами определенного, и в производстве
и отправлении самих дел.
Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского
величества, наблюдают, что запрещенных сборов с народа никто не собирал, и
32
долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки.
Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и
справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского
государства. Так, согласно указанному акту прокуроры осуществляли: 1)
охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному
30
Энциклопедия Брокгауза Ф.А. и Ефрона И.А. (1890-1916 гг.). См.: http://www.referatuinstitute.ru
/text/199.html и http:// www.brocgaus.ru/text/046.html.
31
Костенко Я.И. Указ. раб. С. 12; а также www.speakrus.ru/starina.
32
См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Том 5 / под ред. Е.И. Индова. М., 1987. С. 127.
16
управлению; 3) надзор по суду и расправе. Следовательно, у прокуроров
33
сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.
Значительное место в деятельности прокуратуры занимала обязанность
фискалата, то есть обеспечение интересов казны (фиска). «Поскольку суд в то
время был одним из главных источников взыскания налогов, прокурор должен
был заботиться о том, чтобы доводить всевозможные проступки граждан до
34
сведения суда, а также о выгодном для государства решении».
При Павле I Генерал-прокурор был одновременно министром юстиции,
министром финансов и министром внутренних дел.
Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов
прокуратуры была существенно усилена. В ходе преобразований структуры
управления государством в 1802-1812 гг. произошло слияние прокуратуры с
министерством юстиции. Звание Генерал-прокурора было соединено с
должностью министра юстиции, что соответствовало
новому характеру Сената,
который из правительствующего стал установлением по преимуществу
судебным.
На министра юстиции в качестве Генерал-прокурора возложили не только
общий надзор за всеми судебными установлениями и должностными лицами
судебного ведомства в империи, но и охранение законов. Первую функцию он
лично осуществлял при верховном уголовном суде; вторая – возложена на него
при Сенате. Однако прокуроры не стали подконтрольны судам – они получили
широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой.
Закон гласил, что «ни судебные места, ни председательствующие в оных не
35
входят в обсуждения действий лиц прокурорского надзора...».
Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены
полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные
ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях». Ордер
впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу
контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров было
сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении
33
Ласкина Н.В. Прокурорский надзор. М., 2006. // СПС «Гарант».
34
Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1996; Ласкина Н.В. Указ. соч.
35
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.26-27.
волокиты.
17
Подводя итог первого этапа развития прокуратуры, оценивая роль
дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, отметим, что
наряду с Генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах –
губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решениями Сената,
была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением Генералпрокурору.
С созданием Министерства юстиции губернская прокуратура стала
превращаться в орган юстиции на местах. Это стало возможным потому, что не
существовало единого законодательства об организации и деятельности
прокуратуры. Беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности были
обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического
аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института.
Во-первых, прокурорский надзор
был подчинен исполнительной власти в
лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров
стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное
исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и
общество в целом, потребовала серьезных преобразований.
Правительство осознавало, что существующая судебная система
себя
изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 40-х годов
начинается разработка нового законодательства, и к началу 1861 года на
рассмотрение Государственного совета было представлено 14 законопроектов,
предлагавших различные изменения в структуре судебной системы и
судопроизводства.
В основу реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей. В
законе отмечалось, что в судебном
36
от судебной".
Провозглашалось равенство всех перед законом.
процессе "власть обвинительная отделяется
В ходе преобразований прокуратура лишилась полномочий по надзору за
исполнением законов, потому что он "связывал руки" администрации. Не
36
См.: Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда
присяжных) // Российская юстиция. 1998. № 4. С.61.
18
случайно, в дальнейшем правительство было вынуждено возродить, хотя и в
37
чрезвычайно урезанном виде, элементы этого административного надзора».
В Основных положениях преобразований Судебной части в России 29
сентября 1862 г. обозначалось главное назначение прокуратуры – «наблюдение
за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Ей
вменялось в обязанность «обнаруживать и преследовать всякие нарушения
законного порядка и требовать его восстановления»; формулировать
«предложения суду предварительными заключениями в случаях,
предусмотренных гражданским и уголовным
судопроизводством». Прокуроры
стали осуществлять надзор за производством следствия, поддерживать
обвинение в суде. Как участники судопроизводства, они «наделялись особыми
полномочиями, включая права принесения протеста в судах первой инстанции.
38
Сохранялась и функция надзора за местами лишения свободы».
В 1862 году Государственный совет Российской империи принял Основные
положения о прокуратуре, которые устанавливали следующие принципы
организации и деятельности прокуратуры: 1) единство и строжайшая
централизация органов прокурорского надзора, 2) осуществление прокурорами
возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры,
3) осуществление "верховного" надзора в империи Генерал-прокурором –
министром юстиции, 4) строжайшая подчиненность
нижестоящих прокуроров
вышестоящим; 5) несменяемость прокуроров; 6) независимость прокуроров от
местных влияний при принятии ими любого решения.
Касаясь этого вопроса, С.И. Викторский писал: «1) Организована у нас
прокуратура по началу единства и нераздельности прокурорской деятельности,
откуда – равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена
другим. 2) Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является
– начало иерархического устройства, то есть руководительство со стороны
чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга. 3) Независимость
каждого чина прокуратуры является третьим началом, причем она понимается в
37
Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика.
2001. №3. С.27.
38
См.: Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2005. С.444. Со ссылкой на: Судебные
уставы императора Александра II. СПб., 1883.
19
смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей
деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в
определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права отказаться
39
от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления».
И хотя авторы Судебных уставов 1864 года ограничили прокурорский
надзор делами «судебного ведомства» с усилением публичности обвинения,
контроля над следствием и дознанием, на практике власти были вынуждены
ввести прокуроров полноправными членами губернских административных
комитетов (то есть властных контрольно-надзорных органов).
Прокурорскому надзору был посвящен раздел III Учреждения судебных
установлений от 20 ноября 1864 г.,
который назывался «О лицах прокурорского
надзора», согласно статье 124 которого его осуществляли обер-прокуроры,
прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как
Генерал-прокурора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и
окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и
общем собрании Правительствующего Сената. Совокупность полномочий
прокуроров конкретизировалась Уставами уголовного
и гражданского
судопроизводства, где определили, что они не должны вмешиваться в
деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей. При
этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник.
Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. Но
если прокуратура фактически руководила дознанием, то прокуроры и их
товарищи предварительного следствия сами не производили,
хотя имели право
давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством
следствия. Прокурор мог присутствовать при следственных действиях, давать
указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого,
требовать дополнительного расследования; обязан был рассмотреть такие
вопросы: подлежит ли дело ведению прокурорской власти, следует ли
обвиняемого предать суду или же дело о нем должно
быть прекращено или
приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. По
окончании расследования в обязанность прокуроров входили дача заключения о
39
Викторский С.И. Русский уголовный процесс. М., 1997. С.184.
20
предании обвиняемого суду (излагая его в форме обвинительного акта) и
"обличение обвиняемых перед судом", то есть поддержание обвинения.
В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что
заключение прокурора по делу обязательно: 1) по делам казенного управления,
земских учреждений, городских и сельских обществ; 2) по делам лиц, не
достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и
умалишенных; 3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и
административными органами об устранении судей; 4) по спорам о подлоге
документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются
обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; 5) по просьбам о
выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от
судебных издержек); 6) по делам брачным и
о законности рождения.
Примечательно, что по брачным делам роль ответной стороны в случае ее
отсутствия выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду
доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.
Прокурорское заключение должно было излагаться устно после прений
сторон и находило отражение в протоколе судебного заседания и решении по
делу. По делам брачным и о законности рождения, а также при признании лиц
умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом
обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно
отсутствующими, расточителями и умалишенными, а также об исправлении
актов гражданского состояния прокурор имел еще и право возбуждения дела.
Несмотря
на то, что фактически роль прокурора в гражданском суде
ограничивалась заключениями, по свидетельству сенатора В.Я. Фукса, «за все
время существования нашего кассационного суда случаи использования
40
прокуратурой права протеста в отведенной ей области не встречаются».
Итак, суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении
прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на
прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и
усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал
40
Фукс В.Я. Кассационные департаменты Сената // Журнал Министерства юстиции. 1916. № 4. С.54.
Цит. по: Бессарабов В.Г. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.) // Журнал российского
права. 2002. №10.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]