Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
111
имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе
соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и
предложений;
– соблюдение органами государственной власти и управления, их
должностными лицами прав и интересов предпринимателей, особенно в сфере
производства, отечественных производителей;
– соблюдение законности в экономической деятельности, в частности, в
налоговой, банковской сферах, при лицензировании
предпринимательской
деятельности, при приватизации государственной собственности.
Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и
многосторонних международных договоров и других международно-правовых
актов, заключенных Россией или к которым она присоединилась. При этом надо
исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать
международному законодательству.
Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по
своей
структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что он
распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых
отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма
существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных
сферах используются различные правовые средства. Акты прокурорского
реагирования при этом в одних случаях носят
информационный характер, когда
прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа
управления, лишь требует от этого органа или иной властной структуры,
компетентной принять решение по существу (например, вышестоящей
инстанции), реакции на протест. Однако решение по протесту, а также по
представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает
непосредственно либо орган
управления, либо суд.
172
Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов
состоят в: – обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей
информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и
устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
172
См.: Российский прокурорский надзор. Учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 63.
112
– наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за
исполнением законов в предупреждении правонарушений и преступлений;
– активизации и совершенствовании деятельности органов
государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на
обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности
и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих
органах и поручения проведения ими проверок
в подчиненных, подконтрольных
и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;
– активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности
за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной
законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их
должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все
равны;
– доведении до населения
и общественности через радио, телевидение,
периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе
и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о
принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к
ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей,
состоянии и динамике правонарушаемости в регионах
;
– выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства,
потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и
принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений
в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом
законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить
подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
– повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности
руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие
юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии
им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому
способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением
113
законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-
173
профилактических мероприятий.
Таким образом, исходя из статуса прокуратуры и ее места в
государственном механизме, прокурорский надзор распространяется на все
органы исполнительной власти (начиная с федеральных министерств и
ведомств), законодательные органы субъектов Федерации, представительные и
исполнительные органы местного самоуправления. Полномочия прокуроров по
устранению нарушений закона распространяются также и на акты судебной
власти по
делам.
конкретным уголовным, гражданским, административным и иным
174
В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить
деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти,
заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов,
проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить
их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в
175
стране.
При осуществлении функций прокуратурой основной задачей является
защита прав и свобод человека и гражданина по всем направлениям
надзорной деятельности. Это доказывает факт выделения в Законе «О
прокуратуре РФ» специальной главы о надзоре за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина (главы 2). На это неоднократно указывалось в
выступлениях и приказах Генерального прокурора РФ, в которых
подчеркивается приоритетность этого направления надзора.
176
Защита прав и свобод граждан представляет непременную специально
выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора в Российской
Федерации. «Возложение на прокуратуру защиты как прав и свобод человека и
гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не
содержат в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и
173
Российский прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С.110.
174
См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов:
разграничение компетенций и ответственности // Государство и право. 1999. № 1.
175
Шевченко С. Люди стали уважать прокуратуру // Законность. 2006. № 3.
176
См., например: Скуратов Ю.И. Роль прокуратуры в укреплении законности правопорядка //
Законность. 1996. № 12. С.3.
114
его граждан представляют органическое единство».
177
Как обоснованно
указывает Ю.И. Скуратов, охраняя права и свободы граждан, прокуратура
одновременно защищает общественные и государственные интересы. «И,
наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов
невозможно обеспечить права и свободы граждан».
178
Именно поэтому эта
сфера деятельности прокуратуры будет рассмотрена нами более подробно в
параграфе третьем данной главы.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и
179
предварительное следствие,
приоритетное положение публичного начала и
ориентация уголовного процесса на изобличение виновных «предопределяет
вид и сущность обвинения. В розыскном процессе единственно приемлемым
для достижения поставленной цели является государственное обвинение,
которое по своей природе не может быть исковым, а осуществляется как особая
180
государственная деятельность».
Требование справедливого наказания виновных ставит участников
уголовного процесса в специфические правовые отношения, регулируемые
методом власти-подчинения (императивным методом). Особый характер
государственной деятельности, направленной на изобличение виновных и их
справедливое наказание, возлагает на представителей органов уголовного
преследования обязанность по выполнению соответствующих функций. В
частности, изобличению виновного соответствует осуществление функции
уголовного преследования, а требование справедливого наказания предполагает
177
Чурилов А.В., Гущин В.3. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом
государстве // Государство и право. 1998. № 5. С. 60.
178
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996. С.18.
179
Диссертантом не ставится цель полно и всесторонне осветить все полномочия прокурора при
осуществлении данного вида надзора (к примеру, за органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность), считая целесообразным рассмотреть только основные из них. Подробнее об организации
прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о
преступлениях в органах дознания
от 10 сентября 2007 г. № 140; об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия см. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136;
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания см. Приказ
Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137; Об организации
оперативно-розыскной деятельностью см. Приказ Генеральной прокуратуры от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об
организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
180
Азаров В., Чердынцева И. Базовые компоненты типологической характеристики уголовного
процесса России // Уголовное право. 2006. № 6. С. 64.
и предварительного следствия см. Приказ Генеральной прокуратуры РФ
прокурорского надзора за
115
выяснение всех обстоятельств совершенного преступления, то есть
существование функции расследования уголовного дела. Исходя из этого,
прокуратура преследует две основные цели: обеспечить защиту граждан,
общества и государства от преступных посягательств и соблюдение
конституционных прав и свобод тех, кто оказался вовлеченным в сферу
уголовного судопроизводства.
Анализируя полномочия прокурора на стадиях уголовного
судопроизводства, существует два этапа в его деятельности:
а) подготовительный, осуществляемый на досудебных стадиях процесса
(например, поддержание ходатайства перед судом о проведении следственных
действий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан,
утверждение обвинительного заключения и др.), и б) непосредственный
181
(поддержание обвинения в суде).
Общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в
стране, защита прав и свобод личности, а также близость функций
предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами.
Необоснованно возбужденное уголовное дело нивелирует назначение
уголовного судопроизводства. Это следует признать противогосударственной
практикой и принять комплекс политических и правовых мер к устранению
такого негативного
явления. В подтверждение приведем данные прокурорсконадзорной практики. Так, в первом полугодии 2006 г. в Российской Федерации
из 1491488 возбужденных уголовных дел окончено расследованием и
направлено в суд только 1/3, остальные 2/3 прекращены, приостановлены или
находятся в состоянии затянувшегося расследования, так как не установлен
субъект преступления. Дополняют картину данные о состоянии преступности,
следственной работе и
прокурорском надзоре за 2003-2005 гг., в соответствии с
которыми уголовное преследование прекращено по реабилитирующим
основаниям в 2003 г. в отношении 7454 человек (из них 1834 человека, или
24,6%, находились под стражей); в 2004 г. – в отношении 5521 (из них под
стражей находились 1375 человек, или 24,9 %); в 2005 г. – в отношении 5237 (из
181
См. подробнее: Картохина О.А. Формы уголовного преследования, осуществляемого прокурором
/В сб.: Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы научнопрактической конференции Часть II. М., 2005. С.66.
116
них под стражей 1326 человек, или 25,1 %).
182
И если общий уровень
преступности в 2005 году составил около 272 преступлений на 100 тыс.
населения, то к концу 2007 года – 2392 преступления на 100 тыс. населения.
Ежегодно регистрируемый объем тяжкой преступности в 2005-2007 годах
находился в пределах 2080 тыс. – 2180 тыс. преступлений, при этом темп
прироста количества тяжких и особо тяжких преступлений в 2005 году
составил 5,6 %, а в 2007 году – 47%.
Подобного рода "издержки" в организации борьбы с преступностью не
могут быть терпимы в развитом гражданском обществе, а государство и его
правоохранительная система обязаны организовать уголовно-процессуальную
деятельность таким образом, чтобы не допускать применения незаконных
репрессивных уголовно-правовых мер, ведущих к нарушению конституционных
прав и свобод человека и гражданина.
Удельный вес преступлений
, сокрытых от учета, а впоследствии
выявленных и поставленных на учет, из года в год колеблется от 4 до 5 % от
всех зарегистрированных преступлений. Добавив к этому цифру,
характеризующую уровень латентной преступности, которая, по признанию
криминологов, достигает 50 % от официально зарегистрированных преступных
проявлений, нетрудно оценить масштаб исследуемой проблемы. Как следствие
– вывод о необходимости кардинальных
регулировании процессуального
порядка возбуждения уголовного дела и
изменений в законодательном
правоприменительной практике.
Среди ошибок и нарушений, допускаемых в досудебном производстве, с
точки зрения защиты прав и законных интересов лиц и организаций,
потерпевших от преступлений, едва ли не самые опасные – это незаконные и
необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел. Причем их число в
183
последние годы растет.
Так, в 2005 году число материалов, по которым
отменены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел, увеличилось
на 500 тысяч; при этом количество нераскрытых преступлений, по сравнению с
182
Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения //
Адвокат. 2007. № 4.
183
См.: Овсянников И.В. Прокурорский надзор в досудебном производстве: проблема приоритетов //
Закон. 2007. № 10.
117
2004 г., увеличилось на треть.
184
Промедление в возбуждении уголовных дел и
начале расследования неизбежно сказывается на раскрываемости преступлений.
Число укрытых от регистрации преступлений путем необоснованного
отказа в возбуждении уголовного дела также не уменьшилось, хотя по логике
должно сойти на нет. В 2006 году «на этот способ пришлось 138 тыс. укрытых
от регистрации преступлений. Среди восстановленных на учет
преступлений
оказалось более 700 убийств, свыше полутора тысяч случаев умышленного
причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тысячи преступлений против
собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом
наркотиков. К каким только ухищрениям работники милиции не прибегают. Не
останавливает даже угроза сесть на скамью подсудимых. По направленным в
суд делам за сокрытие преступлений от регистрации и учета
ответственности привлечены 1270 сотрудников милиции».
к уголовной
185
Райпрокуроры
нередко не соблюдают установленные сроки, формально изучают материалы,
принимая решения "задним" числом. Так, за подобное отношение в
Приволжском федеральном округе было наказано в дисциплинарном порядке
124 сотрудника прокуратуры, а четыре райгорпрокурора освобождены от
186
должности.
Процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве,
формы и методы его деятельности существенно изменились в связи со
вступлением в силу положения о Следственном комитете при прокуратуре
Российской Федерации, утвержденного Указом президента РФ от 1 августа 2007
года. В соответствии с Приказом Генеральной Прокуратуры РФ от 23 августа
187
2007 г. № 131
руководители следственных органов Следственного комитета с
7 сентября 2007 г. ввели новые книги учета регистрации сообщений о
преступлениях, учета следственных дел, учета вещественных доказательств и
иного имущества.
184
См.: Устинов В. Закон – фундамент государства // Российская газета. 2006. 6 февраля. С.5.
185
См.: Овсянников И.В. Указ. раб.
186
См.: Устинов В. Там же. С. 5.
187
О порядке передачи в Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации уголовных
дел и материалов проверок сообщений о преступлениях: Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 23 августа
2007 г. № 131.
118
Работая, что называется, "бок о бок", следователи и прокуроры смогли
за год совместной работы сократить число нераскрытых преступлений.
Только в первом полугодии 2008 года общая раскрываемость преступлений
всех категорий по стране повысилась, а число нераскрытых убийств
сократилось на 11 процентов. Прекращено уголовное преследование по
реабилитирующим основаниям в отношении более тысячи человек, а судами
оправданы более 600 человек. По данным статистики, число случаев
нарушения прав и свобод граждан следственными органами по сравнению с
предыдущими периодами сокращается.
188
За 2008 год следователи возбудили
«более 220 тысяч уголовных дел, провели проверку почти миллиона
сообщений о преступлениях. Расследованы 106 тысяч уголовных дел, из них
98 тысяч уже направлены в суды». По материалам прокурорских проверок
только в одной Волгоградской области было возбуждено 635 уголовных дел
(в 2007 г. – 647).
189
До недавнего времени надзор за исполнением законов в досудебных
стадиях уголовного процесса был монопольным правом (и, разумеется,
обязанностью) прокуратуры. Суд не мог вмешаться в ход расследования, пока
не получал оконченное дело с обвинительным заключением. Сейчас ситуация
изменилась. Теперь ограничение таких важнейших прав и свобод человека и
гражданина, как право на
свободу и личную неприкосновенность, на тайну
переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных
сообщений, неприкосновенность жилища допускается не иначе как по
судебному решению.
В соответствии с Конституцией и Уголовно-процессуальным кодексом РФ
(частью 2 статьи 29) только суд в ходе досудебного производства, правомочен
принимать решения: 1) об избрании меры пресечения в виде заключения
под
стражу, домашнего ареста, залога; 2) о продлении срока содержания под
стражей; 3) о помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под
188
Богданов В. Следственный комитет при прокуратуре РФ будет иметь своих представителей и в
российских посольствах // Российская газета. 2008. 5 сентября. № 4745 //
http//:www.gazeta\rg\2008\09\05.html.
189
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
119
стражей, в медицинский или психиатрический стационар для производства
судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы; 4) о
производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем
лиц; 5) о производстве обыска и (или) выемки в жилище; 6) о производстве
выемки заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи; 7) о
производстве личного обыска (за исключением возможности
производства
личного обыска «при задержании лица или заключении его под стражу, а также
при наличии достаточных оснований полагать, что лицо, находящееся в
помещении или ином месте, в котором производится обыск, скрывает при себе
предметы или документы, которые могут иметь значение для уголовного дела»
190
); 8) о производстве выемки предметов и документов, содержащих
государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также
предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан
в банках и иных кредитных организациях; 9) о наложении ареста на
корреспонденцию, разрешении на ее осмотр и выемку в учреждениях связи; 10)
о наложении ареста на
имущество, включая денежные средства физических и
юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в
банках и иных кредитных организациях; 11) о временном отстранении
подозреваемого или обвиняемого от должности; 12) о контроле и записи
телефонных и иных переговоров.
Вместе с тем, нельзя перелагать на суд функции надзора за законностью
предварительного расследования в том объеме, который осуществляет
прокурор. В отличие от суда, контрольные функции которого за законностью
предварительного расследования носят эпизодический характер, «прокурорский
надзор обеспечивает слежение за законностью расследования на протяжении
всей работы органа дознания и следователя по делу, начиная с момента
поступления сообщения о преступлении и кончая направлением дела в суд.
191
Разумеется, права прокурора подлежат сокращению в той части, которая
передается суду. Однако передача суду права принятия окончательных решений
о заключении под стражу, продлении срока содержания под стражей,
190
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001
г. №174-ФЗ (с посл. изм.). Статьи 93 и 184.
191
Подробнее см.: Сб. Проблемы уголовного судопроизводства. Москва-Кемерово, 1998. С. 58-59.
120
разрешении (санкционировании) отдельных следственных действий и др. не
должна означать устранение прокурора от надзора за законностью возбуждения
перед судом ходатайств органом дознания и следователем. На наш взгляд,
соответствующие ходатайства должны представляться в суд с согласия
прокурора, который в необходимых случаях должен участвовать при их
рассмотрении в суде.
В настоящее время в Уголовно-процессуальном кодексе РФ несколько по
иному определены полномочия прокурора как участника уголовного процесса
192
со стороны обвинения.
Так, в части 1 статьи 37 УПК РФ закреплено, что
прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей
компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в
ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за деятельностью органов
дознания и органов предварительного следствия. И хотя определение прокурора
осталось прежним, содержание изменилось коренным образом. Значительно
уменьшился
объем полномочий прокурора в сфере уголовного преследования, а
именно в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного
расследования.
Рассмотрим более подробно изменения, внесенные законодателем в
процессуальный статус прокурора и его функции.
Во-первых, в статьи 144 и 145 УПК внесены изменения, касающиеся
порядка рассмотрения сообщения о преступлении. Из списка лиц, имеющих
право принимать процессуальные
решения в ходе проведения процессуальных
проверок, прокурор исключен. Другими словами, если ранее прокурор мог
проверять, рассматривать и принимать по заявлениям граждан и юридических
лиц процессуальные решения, то на сегодняшний день заявления проверяются и
по ним принимается решение лишь дознавателем, органом дознания,
следователем. Продление срока проверки осуществляется теперь начальником
органа дознания,
руководителем следственного органа; если срок продлевается
до 30 суток следователю продлевает срок руководитель следственного органа,
дознавателю – прокурор.
192
См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О
прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]