Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
101
реализуются с помощью «надзорных и иных функций прокуратуры в
приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание
159
деятельности органов прокуратуры в определенные периоды».
В литературе встречается также термин "подфункция" функции надзора за
160
исполнением законов,
однако ключевой правовой категорией, которая
раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности
прокуратуры, являются ее функции.
Наиболее подвижной составной частью функции являются полномочия
прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей
требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны
иметь четкую и полную правовую форму.
Полномочия прокуратуры являются властными и официальными
(публичными). Властность полномочий характеризуется такими признаками:
1) прокуратура, реализуя свои полномочия, применяя правовые нормы,
выступает как компетентный орган власти. Акты применения ими норм права
имеют обязательную силу – обязательны для исполнения всеми предприятиями,
организациями, должностными лицами и гражданами.
В силу того, что прокуратура является органом государственной власти, на
который законодателем возлагаются функции по осуществлению надзора за
законностью, а в соответствии со статьей 6 Закона о прокуратуре требования
прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному
исполнению в установленный срок, неисполнение требований прокурора и
следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их
вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Из
изложенного становится понятно, что для прокурорского надзора характерен
императивный метод, где прокуратура обязана давать властные указания об
устранении допущенных нарушений, а все другие субъекты обязаны
подчиняться этим указаниям;
2) полнота и исключительность полномочий прокуратуры проявляется в
недопущении производства процессуальных действий какими-либо другими
органами, учреждениями и лицами;
159
Прокурорский надзор: Учебник / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2005. С.67-68.
160
См., например: Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
102
3) гарантией беспрепятственного осуществления полномочий и проведения
принятых решений в жизнь является возможность применения мер
принуждения.
Признак официальности означает, что в целях охраны правопорядка,
защиты публичных интересов (государственных, общественных, законных
интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан), нарушенных
преступлением, полномочия осуществляются прокуратурой в силу возложенной
на них государственной обязанности, независимо от воли, желания или
инициативы заинтересованных физических и юридических лиц.
Прокурор обязан в каждом случае обнаружения признаков преступления
принять все предусмотренные законом меры к установлению события
преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и к их наказанию. Он
не может передать свои полномочия другим органам и учреждениям. Более
того, при осуществлении своей деятельности прокурор реализует лишь
те
полномочия, которые предусмотрены нормами закона – с соблюдением
процессуального порядка их реализации.
Таким образом, отличительными признаками прокурорского надзора
являются следующие. Во-первых, эту деятельность не могут осуществлять иные
государственные и общественные органы, организации, должностные лица;
во-вторых, это самостоятельный вид государственной деятельности;
в-третьих, надзор осуществляется от имени Российской Федерации;
в-четвертых, прокурор предоставляет и защищает общественные интересы
не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации
или иной представительной (законодательной), исполнительной или судебной
власти, а в совокупности всех их, объединенных общей системой государства,
приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций,
учреждений, должностных или физических лиц в соответствии с интересами
государства
;
в-пятых, надзор осуществляется единой федеральной системой органов
прокуратуры; при этом при осуществлении надзора за исполнением законов
органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы
103
в-шестых, проверки исполнения законов проводятся на основании
поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов,
требующих принятия мер прокурором.
Таким образом, прокурорский надзор – это государственная
деятельность, осуществляемая органами прокуратуры от имени
Российской Федерации, по охране и защите прав и свобод граждан,
интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка
способствующая становлению и развитию демократического правового
государства.
Прокурорский надзор – достаточно широкое понятие, охватывающее собой
надзор за соблюдением и исполнением действующего законодательства во
многих сферах деятельности общества и государства.
Поскольку современное законодательство насчитывает десятки тысяч
нормативных актов, надзор за их соблюдением – довольно сложная задача. Для
того чтобы осуществление надзора было качественным
и эффективным, он
подразделяется на отрасли, каждая из которых призвана осуществлять надзор за
исполнением и соблюдением законодательства в той или иной сфере. Однако
«это не означает разобщенности прокурорского надзора. Он един, поскольку
осуществляется централизованной системой органов прокуратуры, действует на
,
основе единых на всей территории России и для всех должностных лиц
прокуратуры нормативных актов, осуществляется для достижения единых
161
задач, стоящих перед органами прокуратуры».
Каждая из отраслей представляет собой весьма обширную сферу
прокурорского надзора, каждая из которых подразделяется на достаточно
большое количество подотраслей (например, только в отрасли общего надзора
их около 60).
В качестве отраслей прокурорского надзора в теории и практике
рассматриваются: 1) общий надзор или надзор за исполнением законов, а также
за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 2) надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина; 3) надзор за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
161
Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
104
дознание и предварительное следствие; 4) надзор за исполнением законов
судебными приставами; 5) надзор за исполнением законов администрациями
органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые
судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражу.
Существуют сферы прокурорской деятельности, которые нельзя отнести к
ее отраслям. Это надзор по делам несовершеннолетних, за деятельностью
судебных приставов, международное сотрудничество и оказание правовой
помощи, борьба с преступностью, рассмотрение заявлений и сообщений
граждан и т.д. Их можно назвать «иные направления прокурорской
деятельности».
162
Конституция Российской Федерации в части 5 статьи 129 установила, что
полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются
федеральным законом. Характер же надзорной деятельности в полном объеме
определен Федеральным законом «О прокуратуре РФ», который, определяя в
части 2 статьи 1 задачи прокурорского надзора, обозначил основными целями
обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты
прав
и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
общества и государства. Все они взаимозависимы и взаимосвязаны, ибо без
обеспечения верховенства закона, единства законности невозможно
гарантировать и защищать права и свободы человека и гражданина; нарушение
же закона, как и нарушение прав и свобод человека, затрагивает интересы и
права государства и
общества.
Важным условием эффективности деятельности прокуратуры служит
внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций, которая
вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка. Наиболее
заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его
осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых
последствий применения соответствующих им правовых средств.
Функции предопределяются социальным предназначением прокуратуры,
выраженным в ее задачах. Это осуществление:
162
Как это делает, к примеру, Назаров С.Н. // См.: Назаров С.Н. Прокурорский надзор. М., 1998.
105
– надзора за исполнением законов федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых
актов;
– надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми
перечисленными выше органами и должностными лицами;
– надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
– надзора за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу;
– надзора за исполнением законов судебными приставами;
– уголовного преследования в соответствии с полномочиями,
установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
– координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;
– участие в рассмотрении судами (в том числе арбитражными судами)
уголовных, гражданских и иных дел,
– осуществление надзора за законностью и обоснованностью судебных
решений (приговоров, определений и постановлений судов) и опротестование
постановлений, противоречащих закону;
– участие в правотворческой деятельности.
Первое направление прокурорской деятельности – это надзор за
исполнением законов федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной
власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
106
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых
актов. Оно традиционно называется «общим надзором».
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано
решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о
пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях:
1) относительно круга объектов надзора, актов, за исполнением которых
надзирают прокуроры; 2) относительно характера прокурорского надзора;
3) относительно характера мероприятий
, рекомендуемых прокурорами в целях
устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Эти три составляющие в достаточной степени определяют границы
прокурорского надзора, и их знание позволяет обеспечивать единство подхода
прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем и заключается
163
смысл обозначения пределов прокурорского надзора.
На протяжении последних лет работа органов прокуратуры в сфере
обеспечения единства правового пространства направлена, прежде всего, на
своевременное приведение правовых актов регионального и муниципального
уровня в соответствие с изменяющимся федеральным законодательством, на
предотвращение принятия незаконных правовых актов, а также на восполнение
пробелов правового регулирования.
Этот тезис подтверждает статистика большинства субъектов Российской
Федерации. Так, в своем докладе прокурор Саратовской области отметил, что
одним из основных направлений деятельности прокуратуры остаётся надзор за
исполнением федерального законодательства. В данной сфере надзора в 2007
году «выявлена почти 91 тысяча нарушений закона, в том числе более 16 600
незаконных правовых актов. В результате принесено 16 556 протестов,
направлено в суд 23 798 исков, внесено 10 274 предоставления, объявлено 4793
предостережения. В результате мер прокурорского реагирования привлечено к
дисциплинарной ответственности 9413 лиц, к административной
163
Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. № 6. С. 20-22;
Буянский С.Г. Прокуратура и судебная власть: статус и соотношение компетенции // Российский судья.
2005. № 5.
107
ответственности – 13774 лица, возбуждено 673 уголовных дела».
164
При
осуществлении надзора прокурорами Магаданской области выявлено и
оспорено 322 нормативных правовых акта органов государственной власти
субъектов Федерации в 2007 году.
165
В 1 полугодии 2008 года органами прокуратуры Республики Коми
выявлено около 15 тысяч нарушений закона, из них треть касались нарушения
прав и свобод граждан. Защищая эти права, прокуроры оспорили более 600
правовых актов, в целях устранения нарушений внесли более 1000
представлений, направили в суды 555 исков, из которых рассмотренные
удовлетворены на сумму свыше 7,5 млн. рублей. По
мерам прокурорского
реагирования 383 лица привлечены к дисциплинарной и 448 –
административной ответственности, в том числе 5 руководителей предприятий
166
дисквалифицированы.
Обобщение информации, характеризующей состояние законности в сфере
регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в
организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
167
В
результате принятия незаконных нормативно-правовых актов, а также правовой
неурегулированности значительной части социально значимых общественных
отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан,
в том числе социально незащищенных категорий населения. Обеспечение
точного соответствия законам ведомственного нормотворчества является
серьезным фактором укрепления законности в экономической и социальной
сферах.
Каждый год в России издается более миллиона нормативных актов; только
за последние три года субъектами Федерации принято более 2,5 тысяч законов.
При этом число незаконных правовых актов, выявляемых при проверках
164
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПРИНЯЛ УЧАСТИЕ В РАБОТЕ КОЛЛЕГИИ ПО ПОДВЕДЕНИЮ ИТОГОВ
РАБОТЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ЗА 2007 ГОД. 30.01.2008. См.:
http://WWW.SARATOV.GOV.RU/GOVERNMENT/ORGANS/OMBUDSMAN/NEWS/DETAIL.PHP?ID=23083.
165
Магадан. Архив. Февраль 2008 г. www.kolyma.ru/News/arhiv/2008/febrary.shtml.
166
Прокуратура Республики Коми подвела итоги работы ведомства в I полугодии 2008 года.
01.08.2008. См.: http://www.prockomi.ru/news/press/index.php?ELEMENT_ID=1406.
167
См.: Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: Приказ Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155.
108
органами прокуратуры, ежегодно возрастает. Большинство таких актов грубо
нарушают права и свободы граждан, поэтому необходимы действенные меры по
усилению надзора за законностью правовых актов. Представляется, что с этой
целью необходимо законодательно установить, что надзор за законностью
правовых актов прокуроры осуществляют независимо от поступления
информации о нарушении закона и наделить прокуроров правом
приостановления действия опротестованного акта.
По оценкам Генеральной прокуратуры и Минюста России 30 % (по другим
оценкам две трети) законов и других нормативных актов, принимаемых
субъектами РФ, противоречат Конституции и федеральному законодательству.
Это не только ведет к нарушениям прав и свобод человека, затрудняет
нормальное отправление правосудия, но и создает определенные сложности в
применении общепризнанных
международных договоров Российской Федерации.
принципов и норм международного права и
168
Если говорить о приведении нормативных правовых актов органов
государственной власти в соответствие с федеральным законодательством, то «с
начала 2000 г. по 15 октября 2002 г. по инициативе прокуроров изменено или
отменено в связи с несоответствием федеральному законодательству 7873 таких
акта. Из них 68 % – по протестам и представлениям прокуроров. И также без
169
судебного вмешательства».
В первом полугодии 2003 года руководители государственных органов и
органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих
организаций рассмотрели более 66 тыс. протестов прокурора на незаконные
правовые акты. Из них почти 64 тыс. (96 %) удовлетворили. Незаконные акты
отменены или изменены без какого бы то ни было вмешательства судов. Та же
ситуация была и в 2001 году: из 124,4
тыс. протестов прокуроров удовлетворено
118,7 тыс. (95,4 %). «И эта картина повторяется из года в год с разницей в
несколько десятых процента в ту или другую сторону. Вопрос решается быстро,
в десятидневный срок, минуя весьма длительную и дорогостоящую судебную
168
Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские механизмы
защиты. М., 2003. С. 296.
169
Там же. С. 25.
109
процедуру. И решает все не обязательная сила судебных решений, а правовая
170
обоснованность и убедительность прокурорских протестов».
Статистика последних лет тоже доказывает этот факт. Так, по результатам
рассмотрения актов прокурорского реагирования в 2008 году приведено в
соответствие с требованиями федерального законодательства 57 региональных
нормативно-правовых актов. Прокурорами на местах оспорено 4700 незаконных
нормативных актов (в 2007 году – 3200). В одной только Волгоградской области
в 2008 году число выявленных прокурорами нарушений составило 96 695
(в 2007 г
. – 104 693). В целях их устранения принесено 13 214 протестов,
внесено 15 788 представлений, должностным лицам объявлено 7 544
171
предостережений.
Таким образом, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры
способствуют повышению стабильности в обществе, укреплению
государственности, становлению правового государства, т.е. реализации
социально-экономических и иных реформ.
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от
надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами,
выражается в том, что основанием применения прокурором своих
полномочий
является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой
информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает
другие надзорные действия.
Согласно пункту 2.1 Приказа Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора
за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорские
работники должны активно участвовать в подготовке нормативных правовых
актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и
изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с
составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в
170
См.: Орлов М. Нет прокуратуры – нет проблемы? // Законность. 2003. № 1. С. 25.
171
21.01.2009. Сегодня в прокуратуре области состоялось заседание расширенной коллегии, на
которой подведены итоги за истекший год // Новости прокуратуры. Прокуратура Волгоградской области
http://www.volgoproc.ru/?nid=885.
110
работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и
исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес
руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении
выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий
федеральным и региональным законам. В случаях отклонения замечаний
прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и
нормативных правовых актов представительных органов местного
самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, они должны
направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего
исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему
местную администрацию, для использования ими права отклонить законы,
муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими
представительными органами власти. Таким образом, обеспечен надзор за
исполнением решений судов о признании недействующими региональных,
муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
В целях формирования федерального регистра нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, при наличии соответствующих
запросов в течение 7 рабочих дней в территориальные органы Минюста России
направляется информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в
отношении региональных нормативных правовых актов, уставов
муниципальных образований (на основании поступающей от горрайпрокуроров
информации).
Рассматривая более широко предмет прокурорского надзора по этой
отрасли, его содержание, в него следует включать:
– законность и обоснованность правовых актов, издаваемых названными
выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного
управления, общественными и политическими организациями и движениями, а
также должностными лицами разных систем. Это различного рода
постановления, распоряжения, приказы, инструкции,
решения и иные правовые
акты. Эти акты могут носить как общий, так и индивидуальный характер;
– точное и единообразное исполнение требований Закона должностными
лицами в их деятельности, в частности, по соблюдению трудовых,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]