Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Монография
.pdf
81
политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и
деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и
их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Они
также не связаны в своей служебной деятельности решениями общественных
объединений. Действие этого принципа распространяется не только на
прокуроров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и
педагогических работников учреждений прокуратуры как «прокурорских
работников», а также на иных работников органов и учреждений прокуратуры,
имеющих классные чины.
Еще одним аспектом конкретизации принципа независимости является
недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с
иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Так, прокуроры и
следователи прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов,
образуемых органами государственной власти и местного самоуправления.
Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления
попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных
некоммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное
не предусмотрено международным договором Российской Федерации или
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, они не вправе совмещать свою основную деятельность с
иной оплачиваемой работой, которая устраняет экономическую, материальную
независимость прокурорского работника. Безвозмездное сотрудничество с
властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с
выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно
,
связать прокурорского работника, повлиять на объективность и
принципиальность последующих действий по устранению правонарушений.
Исключение составляет преподавательская, научная и иная творческая
деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или
разовой, эпизодической основе. Однако такая работа не может финансироваться
исключительно за счет средств иностранных государств, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если
82
иное не предусмотрено международным договором или законодательством
России. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды
деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды
изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность
совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить
ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей;
Как отмечает В.Л. Васильев, рассматривая этические и психологические
аспекты правозащитной функции работников прокуратуры, в работе прокурора
и следователя важное значение имеют объективность, беспристрастность,
133
независимость, соблюдение прав человека и презумпции невиновности.
Проведенный анализ отдельных принципов организации и деятельности
прокуратуры позволяет сделать следующий вывод: с одной стороны, принципы
приобретают качества дополнительного ресурса оптимизации структуры
механизма и повышения его эффективности, а с другой – выступают научноэмпирическим основанием формирования элементной структуры механизма и
средством регламентации государственно-властной деятельности.
Вторым необходимым условием для обеспечения законности
является
предоставление прокуратуре организационных возможностей консолидации сил
государства и общества: международное сотрудничество по вопросам правовой
помощи и борьбы с преступностью; участие прокуроров в заседаниях органов
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления; участие в
правотворческой деятельности; взаимодействие с общественными
организациями; координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью; изучение состояния законности на
профессиональной
основе, подготовка официальных докладов и информации о состоянии
законности, эффективности борьбы с правонарушениями и преступлениями и
т.п.
В-третьих, важны специфические правовые средства по выявлению и
устранению нарушений законности, которые обязывают прокурора проверять
исполнение законов; требовать от должностных лиц представления
необходимых документов, выделения специалистов, проведения проверок и
133
Права человека и правозащитная функция прокуратуры: к 50-летию Всеобщей декларации прав
человека // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1999. № 1. С. 293.
83
ревизий; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений; возбуждать
уголовное дело или производство об административном правонарушении,
предостерегать о недопустимости нарушения закона, освобождать своим
постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию
на основании решений несудебных органов; опротестовывать противоречащие
закону правовые акты, вносить представление об устранении нарушений закона
и требовать привлечения лиц, нарушивших закон
, к установленной законом
ответственности; обращаться в суд или арбитражный суд с заявлением или
иском, осуществлять уголовное преследование в досудебной и судебной
стадиях, обжаловать незаконные решения, приговоры, определения или
постановления судов и др.
Таким образом, можно утверждать, что именно законность в самом
широком ее понимании составляет основной предмет прокурорской
деятельности. Именно
такой подход позволит в комплексе решить
теоретические вопросы прокурорского надзора, такие, как «соотношение
социального контроля и прокурорского надзора, правового государства и
законности. Кроме того, это решает и сугубо практические проблемы,
поскольку позволяет сосредоточить силы на главном направлении, снять
наслоение ненужной, бесполезной работы, переместив акцент с выявления
нарушений на их оценку, привлечение
134
восстановление нарушенных прав».
виновных к ответственности,
Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее
деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов.
Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения
правового государства. Обеспечение верховенства закона, единства и
укрепления законности – это главная цель прокуратуры.
Принцип законности в деятельности прокуратуры «означает, что она
направляется на: неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми
органами государства, органами местного самоуправления, должностными
лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения;
соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям
134
Кречетов Д.В. Указ. раб. С.15.
84
регулирования общественных отношений».
135
Последнее требование
обеспечения законности для прокуратуры несколько осложнено, поскольку по
Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ не наделен
правом законодательной инициативы. Однако, как упоминалось в параграфе
1.2., такими возможностями обладают прокуроры субъектов Федерации, если
это предусмотрено конституциями или уставами (основными законами)
субъектов Российской Федерации. В целом прокурорская система реализует эту
задачу в соответствии с полномочиями по участию в правотворческой
деятельности (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации»).
Законность в деятельности прокуратуры, кроме того, означает
направленность этой деятельности на обеспечение верховенства закона и
иерархичности права, соблюдение декларированных прав и свобод граждан.
Прокуратура Российской Федерации является подсистемой
государственной власти России. И хотя в статье 11 Основного закона страны
определяется, что государственную власть в России осуществляют Президент
РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды, что свидетельствует о
наличии в Российской Федерации четырех субъектов (подсистем)
государственной власти – законодательной
(представительной),
исполнительной, судебной и президентской властей, детальное рассмотрение
положений Конституции и других конституционно-правовых норм позволяет
автору сделать вывод о том, что указанную четырехзвенную систему
государственной власти России логически дополняет подсистема
правоохранительной государственной власти прокуратуры.
«Государственная власть – это предоставленная законодательством
государственному органу или должностному лицу возможность осуществления
в интересах общества
и государства определенных функций и способность
последнего в силу наделения его соответствующими полномочиями оказать
требуемое воздействие на деятельность и поведение граждан, а также иных
135
Прокурорский надзор: Учебник для вузов / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М: Норма, 2005. С.58.
85
физических и юридических лиц».
136
Прокуратура РФ в полном объеме обладает
указанными признаками. Законодательством прокуратуре предоставлены как
необходимые функции (возможность), так и полномочия (способность) по
оказанию требуемого от нее воздействия на деятельность и поведение граждан,
иных физических и юридических лиц.
1. Прокуратура создана и функционирует в соответствии с прямой
конституционной нормой и действующим федеральным законодательством.
Правовой
статус прокуратуры Российской Федерации установлен на высшем
юридическом уровне – Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу
и прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Организация и деятельность прокуратуры как федерального органа
государства, осуществляющего надзор за исполнением законов, урегулирована
нормами федерального законодательства. В соответствии с отсылочной нормой
части 5 статьи 129 Конституции РФ полномочия,
организация и порядок
деятельности прокуратуры определены Федеральным законом «О прокуратуре
РФ». Так, в статье 3 указанного Закона определены основные компоненты
правовых основ деятельности прокуратуры. В ней установлено, что организация
и порядок деятельности прокуратуры России и полномочия прокуроров
определяются Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и
другими федеральными законами, международными договорами Российской
федерации
.
2. Законодательство регламентирует конкретные властные функции
(надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
осуществление уголовного преследования, участие в рассмотрении дел судами,
опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и
постановлений судов и др.).
На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не
предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Федерального закона «О
прокуратуре
Российской Федерации»). Тем самым подчеркивается федеральный
характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры.
136
Карпов Н.Н. Прокуратура Российской Федерации – подсистема государственной власти России /В
сб.: Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Тезисы научнопрактической конференции. Часть I. М., 2005. С.18.
86
Вместе с тем из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными
нормативными правовыми актами, не могут быть изъяты возложенные на нее
функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в
соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции
прокуратуры.
3. При осуществлении своих функций и полномочий прокуратура наделена
независимостью
и самостоятельностью от других органов государственной
власти, а прокурорские работники – специальным государственно-правовым
статусом. Как отмечает Н.Н. Карпов, «если бы у прокуратуры властного статуса
не было, то это, безусловно, не позволяло бы инициировать судебную
процедуру и реализацию судебной власти в стране в целом. Так, без участия
прокурора и выполнения им
процессуальных функций в процессе уголовного
судопроизводства (например, возбуждение уголовного дела, утверждение
обвинительного заключения) нелигитимной может оказаться вся судебная
процедура, что повлечет невозможность осуществления судебной власти в
137
целом».
Таким образом, можно говорить о том, что прокуратура как подсистема
правоохранительной власти выполняет роль важнейшего регулятора
гармонизации общественных отношений, что достигается посредством
правовой охраны ею как законных интересов государства, так и
конституционных прав и свобод гражданина (человека) в процессе выполнения
государством своих функций.
В последние годы прокуратура активно осуществляет международное
сотрудничество. В этой сфере в целях взаимодействия и объединения усилий в
содержании и преодолении организованной, транснациональной преступности,
затрагивающей интересы России и других стран в сфере экономики, финансов,
оборота наркотиков и оружия, Генеральная прокуратура Российской Федерации
устанавливает и осуществляет прямые связи с органами прокуратуры других
стран и международными организациями, сотрудничает с ними в пределах
своей компетенции, заключает договоры и соглашения по вопросам оказания
137
Карпов Н.Н. Указ. раб. С.21.
87
правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке
международных договоров Российской Федерации с другими государствами.
Эта сфера деятельности прокуратуры в настоящее время охватывает
различные направления, в том числе: организацию международного
сотрудничества Генеральной прокуратуры в рамках СНГ, международного
сотрудничества в рамках Совета Европы, международного сотрудничества в
рамках ООН и ряда других международных организаций, участие в разработке
международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по
проблемам борьбы с преступностью и оказания правовой помощи, экстрадицию
в рамках Минской Конвенции, а также в государства дальнего зарубежья.
Генеральная прокуратура Российской Федерации также активно участвует
в разработке многих проектов международных соглашений, договоров и
конвенций, которые поступают к ней на экспертизу по линии ООН. Налажено
конструктивное взаимодействие с Интерполом.
Активно развивается международно-правовое сотрудничество с
представителями правоохранительных органов стран СНГ, а также Австрии,
Австралии, Бельгии, Израиля, Норвегии, США, Финляндии, ФРГ, Швейцарии и
Японии. В связи с чем представляется важным поддержание позиции
руководства Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации,
которое «обратилось к президенту с просьбой разрешить иметь
своих
представителей в иностранных государствах при дипломатических миссиях
138
России за рубежом».
С момента вступления России в Совет Европы и признания ею юрисдикции
Европейского Суда Генеральная прокуратура РФ выполнила значительный
объем работы по реализации программы этого Совета в области укрепления
федеральных структур и механизма защиты прав человека, по реформированию
правовой системы в Российской Федерации, завершению
внутригосударственной процедуры подписания и ратификации Европейских
Конвенций «О взаимной правовой помощи по уголовным делам», «О выдаче»,
«О защите прав человека и основных свобод», Европейской Конвенции по
138
Богданов В. Следственный комитет при прокуратуре РФ будет иметь своих представителей и в
российских посольствах // Российская газета. 2008. 5 сентября. № 4745 //
http//:www.gazeta\rg\2008\09\05.html.
88
предупреждению пыток, рамочной Конвенции о защите национальных
меньшинств, Европейской Хартии местного самоуправления, а также
соответствующих протоколов к ним. Приоритетное значение международных
договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности
как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с
компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному
исполнению, а также по участию в работе по совершенствованию правового
регулирования международно-правовых отношений в соответствующей сфере.
Новыми перспективными направлениями международного сотрудничества
Генеральной прокуратуры РФ являются или должны стать: сотрудничество с
судебными и правоохранительными органами стран «восьмерки»; участие в
реализации глобальных программ Организации Объединенных Наций по
предотвращению преступности и обращению с правонарушителями, в
деятельности спецкомитетов ООН по разработке конвенций в области борьбы с
преступностью; участие в совместных программах России и Европейского
Союза в правовой области; реституция незаконно добытого имущества
законным владельцам и компенсация жертвам преступлений; выявление фактов
уголовного или иного преследования граждан, направивших заявление в
Европейский Суд, а также ограничения их свободы передвижения при
следовании на заседание Суда; сотрудничество в конфискации доходов,
полученных преступным путем и дальнейшем распоряжении конфискованным
имуществом; создание совместных следственных бригад и координация
оперативно-розыскных и следственных действий при расследовании
транспортных преступлений.
Представляется, что проводимое прокуратурой Российской Федерации
международное сотрудничество и, тем более предполагаемое расширение этой
деятельности в дальнейшем, приведет к тому, что прокуратуры РФ станет в
определенных случаях как субъектом, так и объектом международного
контроля.
Следует учитывать, что в международных договорах Российской
Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по
гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется
89
как субъект соответствующих правоотношений, либо содержится норма,
разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов
государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Под
такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы
и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и
уголовные дела). В договорах, как правило, содержится норма, определяющая
порядок сношений
прокуратуру РФ.
через Министерство юстиции РФ и Генеральную
139
Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в
том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о
140
правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру
. В
двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится
норма, определяющая порядок сношений. Например, в договоре с Молдовой
статья 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения
Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Министерство
юстиции РФ и Генеральную прокуратуру Российской Федерации и
Министерство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких договорах
содержится также норма, в соответствии с которой помимо оказания помощи по
конкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная
прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой
Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем
или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его
применения учреждениями юстиции.
Формой осуществления принципов, обеспечивающей реальную силу их
воздействия на процессуальную деятельность, является наличие в
соответствующей норме конкретных правил поведения или конкретизация их в
других нормах, устанавливающих порядок судопроизводства. Без конкретного
выражения в процессуальном порядке общее положение, закрепленное законом
139
См., например, Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой
помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. Статья
1, пункт 2; статья 4.
140
См., например, Договор между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о
правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 25 февраля
1993 г. Статья 2. Пункт 3 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 20. Ст. 1766.
90
в любой, даже самой торжественной форме, не действует, остается
декларативным.
141
Отсюда следует, что принципы конкретизируются в правах и
обязанностях участников процесса, в полномочиях государственных органов, в
формах производства процессуальных действий– этим определяется их
реальное значение.
Внутриорганизационные принципы деятельности органов
прокуратуры. В деятельности органов прокуратуры используются в качестве
организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. В
соответствии с данными принципами обычно осуществляется распределение
обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных
уровней.
142
Зональный принцип означает такую организацию, когда весь объем
работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между
конкретными работниками по территориальным зонам. Так, к примеру, в
прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема
работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов.
Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая
зона, в пределах компетенции прокурора субъекта РФ и применительно к
определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и
указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние
законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого
он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами,
обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа такой прокурор вносит
предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об
устранении недостатков и о совершенствовании работы; участвует в
проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, оказывает
практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для
распространения; контролирует выполнение данных им указаний; принимает
участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей
141
Чеканов В.Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве /отв. ред. Акинча Н.А. Саратов:
Изд-во Саратовского университета, 1972.
142
Прокурорский надзор: Учебник для вузов / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М: Норма, 2005. С.59.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]